POLÍTICAS PÚBLICAS

As viagens e as traduções do orçamento participativo

O orçamento participativo é uma política de participação social que ganhou o mundo. Essa experiência inverteu a ideia de que países do Sul devem aprender com modelos do Norte. Para isso se tornar possível, distintas traduções de seu conteúdo foram necessárias

por: Osmany Porto de Oliveira

 

 

A história do Brasil é marcada pela presença de ideias e modelos políticos estrangeiros. Os países da Europa, assim como os Estados Unidos, foram os principais protagonistas desse processo. O legado colonial português, princípios constitucionais franceses e os modelos de administração pública dos Estados Unidos são exemplos de como essa influência ocorreu, com intensidades diferentes, contribuindo para dar forma à estrutura do Estado em momentos distintos. É claro que não se trata de cópias fiéis, pois se fazem adaptações e transformações quando os modelos estrangeiros são incorporados em outro destino, caracterizando, muitas vezes, um processo de fusão e inovação.

O deslocamento, nacional e internacional, de ideias, modelos e instituições do Estado é um fenômeno chamado difusão de políticas.1 No contexto da globalização, esse movimento tem sido cada vez mais forte e frequente. A diferença é que, se antes havia predominância da circulação de modelos vindos dos países do Norte em direção aos do Sul, nos dias atuais ocorreu uma alteração de rota nesse tipo de fenômeno.

Muitas políticas públicas desenvolvidas no Sul passaram a ser adotadas por outros países. O Brasil, em particular, tem desempenhado papel central nesse movimento. Inovações em política urbana, como o programa de transporte desenvolvido por Curitiba nos anos 1970, os planos diretores, o Estatuto da Cidade e, sobretudo, o orçamento participativo (OP) desenvolvido por Porto Alegre em 1989 tornaram-se referências na área de governança urbana. Já no que diz respeito às políticas nacionais, o Programa Bolsa Família, adotado por 52 países,2 e o Programa Nacional de Alimentação Escolar têm sido transferidos no âmbito da cooperação internacional.3

O OP pode ser sintetizado como uma política de participação social, por meio da qual os cidadãos podem alocar diretamente parte dos recursos municipais. Trata-se de um instrumento de inclusão da sociedade na gestão dos assuntos de interesse público. Inspiradas pela experiência brasileira, metrópoles como Paris, Lima, Nova York e Maputo hoje possuem OP. Mais: o último levantamento dos OPs identificou cerca de 2,8 mil casos no planeta.4

O OP é um ícone da participação social. Além disso, no plano internacional, há certo consenso nos dias atuais de que, para governar as cidades, é preciso incorporar instrumentos que promovam a participação dos cidadãos nas políticas públicas. O OP é uma alternativa. No entanto, essas características não seriam suficientes para garantir a circulação do OP sem a ação contínua de indivíduos e instituições obstinados a promovê-lo.

 

Como o OP ganhou o mundo?

O principal motor da difusão global do OP foi a ação intensa de um conjunto de indivíduos, os chamados “embaixadores da participação”.5 Ao longo dos anos, prefeitos, professores, ativistas de ONGs e funcionários de organizações internacionais, comprometidos com a ideia da gestão democrática das cidades, dedicaram tempo e energia para levar o OP a diferentes países.

No início, um grupo de prefeitos de Porto Alegre e outros funcionários do município, por volta dos anos 1990, estiveram entre os principais promotores do OP. Pouco a pouco foi se constituindo uma rede de experts internacionais, que se inseriram em organismos multilaterais. Além disso, surgiram ONGs especializadas em OP, como a In Loco em Portugal, o Enda-Tiers Monde no Senegal e o Participatory Budgeting Project nos Estados Unidos. Todas essas organizações auxiliam no desenvolvimento dos métodos participativos.

Em 1996, o OP recebeu um prêmio da ONU e, com os sucessivos fóruns sociais mundiais (FSMs), se tornou conhecido em nível global. Dois anos depois, o Le Monde Diplomatique publicou um artigo na França sobre o caráter exemplar da experiência de Porto Alegre.6 Aliás, o OP foi um dos motivos para a escolha dessa cidade como sede do FSM e um dos componentes que alimentavam o imaginário de que um mundo mais democrático, inclusivo e comprometido com a justiça social fosse possível.

Diferentes projetos de cooperação internacional para cidades tiveram o OP como elemento central. Entre 1997 e 2004, o Programa de Gestão Urbana para a América Latina e o Caribe, que funcionou em Quito, no Equador, foi um importante polo de produção de material técnico, formação de quadros e construção de redes ligadas ao OP.

Em seguida, o Programa URB-AL, da União Europeia, financiou diferentes experiências entre a América Latina e a Europa. Destinada ao intercâmbio de ideias e técnicas de gestão pública entre os dois continentes, a Rede-9 do URB-AL, coordenada pela prefeitura de Porto Alegre, foi um importante programa para a difusão do OP.

O Banco Mundial, por seu turno, contribuiu para a difusão de experiências nos Bálcãs e na África subsaariana, que é uma das regiões onde o OP mais tem crescido. Ainda que diferentes forças estivessem empenhadas em levar o OP aos destinos mais distantes, cada uma delas possui hoje uma concepção própria sobre o significado da participação social.

 

As traduções do orçamento participativo

As políticas públicas são compostas por, ao menos, duas dimensões. A primeira corresponde ao instrumento, modelo ou conjunto de arranjos administrativos que servem para materializar e operacionalizar as ações do Estado. Já a segunda diz respeito ao lado imaterial, abstrato ou cognitivo das políticas públicas.7 Esta dimensão remete ao conteúdo discursivo, ideológico ou ao paradigma que é levado a cabo pelos defensores de uma política.

É uma distinção sutil, mas importante para entender que, muitas vezes, modelos semelhantes circulam de um lugar para outro, carregando significados completamente divergentes. Há um processo de tradução que entra em jogo à medida que as políticas circulam. Nesse fluxo, seus significados são transformados e adaptados. Em certos casos, isso ocorre para que uma ideia possa se adequar a grupos, organizações, interesses e contextos heterogêneos.

A ideia inicial prevista na experiência do OP de Porto Alegre pretendia aprofundar a democracia, formar o cidadão, promover a inclusão social e incentivar a sociedade a uma participação mais direta na gestão, acompanhamento e controle dos recursos públicos. Além disso, entre os princípios centrais desse processo estava a redistribuição da riqueza como forma de fomentar a justiça social. De fato, em Porto Alegre ocorreu uma descentralização das políticas municipais, que tendiam a se concentrar na parte central do município e passaram a se distribuir também nos bairros mais periféricos. Tratava-se de um movimento motivado a radicalizar a democracia.8

Essas ideias foram defendidas por muitos dos “embaixadores da participação”. Na Europa, em particular, foi constituída uma rede transnacional chamada Democratizar Radicalmente a Democracia, que teve por objetivo promover o OP internacionalmente e se compôs de ativistas, intelectuais e políticos, entre os quais se destacavam alguns prefeitos franceses. Na França, o 20º distrito de Paris e as cidades de Saint-Denis e Bobigy foram pioneiros em adotar o OP.

O discurso da democracia radical, todavia, não fez parte da concepção de OP promovida pelas organizações internacionais. De fato, o Programa de Gestão Urbana tratava o OP como um instrumento importante para aprimorar a gestão das cidades e promover os Objetivos do Milênio. O OP passou a ser apresentado como um instrumento de cooperação internacional.

Já no Banco Mundial a ideia associada ao OP remete à “boa governança”, ao combate à corrupção e à transparência no uso dos recursos públicos. Para entrar na agenda do Banco Mundial, foi necessário esvaziar o conteúdo ideológico que o OP havia assumido em sua origem e torná-lo mais técnico.9 Um dos argumentos a favor de uma proposta técnica era que isso facilitaria sua transferência para contextos muito distintos daquele de Porto Alegre, como em cidades da Albânia ou de Camarões.

 

Uma vez inserido no Banco Mundial, o OP ganhou progressivamente espaço. Em 2000, o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial afirmava que as cidades deveriam ser proativas e que os governos precisavam se aproximar de seus cidadãos, seguindo o exemplo de Porto Alegre. A estimativa mais recente aponta que, desde 2002, o Banco Mundial proveu empréstimos ou fundos de cerca de US$ 280 milhões para projetos relacionados ao OP em quinze países.10

É preciso entender que o Banco Mundial, assim como as instituições em geral, é um organismo complexo e não pode ser visto como um ente unitário. Há diferentes grupos, interesses e burocracias presentes nessa instituição. Os projetos envolvendo o OP são variados e estão alocados em várias de suas unidades. A região da África subsaariana foi destino de muitos projetos de cooperação para colocar em prática o OP. No Congo, o OP foi associado às novas tecnologias da informação e comunicação, enquanto em Madagascar a participação e o controle social foram promovidos em municípios com aumento de receitas gerado pela descoberta de jazidas de minério.

É complicado afirmar que há apenas um discurso vigente nessas instituições. Muitos especialistas e instituições cooperam, ainda que existam ideias em disputa. Por exemplo, alguns dos antigos membros da Rede Democratizar Radicalmente nos dias atuais participam também de projetos do Banco Mundial. Isso influencia os modelos que circulam e a forma como o OP é aplicado em seu destino.

 

Da tradução à transferência internacional

A difusão de políticas não é um processo linear, pois as traduções são múltiplas e ocorrem ao longo de todo o movimento da circulação internacional. O contexto para o qual as políticas se dirigem também é importante. De fato, em certos casos as políticas são transferidas com dificuldade e o processo não se completa, enquanto outras são inadequadas para determinados lugares. Dolowitz e Marsh sustentam que a transferência incompleta e inapropriada pode levar ao fracasso das políticas públicas.11

Essa é seguramente uma das complicações do processo de circulação de políticas. Muitas vezes se procura descontextualizar a política. Todavia, quando se obtém sucesso, inovações interessantes podem ser produzidas.

O Equador foi um terreno fértil nos anos 2000 para as transferências do OP. A presença do Programa de Gestão Urbana, em Quito, e a eleição de prefeitos de origem indígena, do movimento Pachakutik, favoreceram esse cenário. Em Cotacachi, o OP se associou às práticas tradicionais de decisão comunitária derivadas da tradição indígena: as chamadas mingas. A discussão do orçamento e o processo participativo assumiram uma dinâmica de inclusão das diferentes etnias e culturas na gestão do município. Isso tornou Cotacachi um exemplo de OP multiétnico e pluricultural nos Andes, servindo como referência para introduzi-lo como princípio na Constituição em 2008.12

Em Saint-Denis, na França, apesar de a ideia de radicalizar a democracia estar presente entre os promotores do OP, a proposta da prefeitura foi usá-lo para se aproximar de seus cidadãos e construir mecanismos de confiança. Na prática, o OP se tornou um dispositivo de “escuta seletiva”, por meio do qual a prefeitura instituiu um espaço onde organizava reuniões com a população. Nesse fórum, os cidadãos dialogavam com o governo, que selecionava as propostas nas quais pretendia investir.

A cidade de Nova York adotou o OP em 2011. A ideia foi defendida por um pequeno grupo de quatro vereadores (três democratas e um republicano),13 desejando estimular o desenvolvimento comunitário. Em síntese, cada vereador decidiu abrir mão do controle sobre recursos de uso discricionário (o equivalente a US$ 1 milhão) e alocá-los em seu distrito por meio de um processo participativo. Nos dias atuais, o OP envolve cerca de US$ 30 milhões e já ocorre em 28 dos 51 distritos de Nova York, uma política defendida inclusive pela Câmara dos Vereadores.

Os indivíduos, as instituições e as ressignificações são componentes importantes para entender as viagens do OP, em particular, e das políticas públicas, em geral. Ao observarmos a história do OP percebemos um movimento composto por difusão, fusão e inovação. Um processo interessante, pois nos mostra que, ao circularem no tempo e no espaço, as políticas públicas podem ser reinventadas.

*Osmany Porto de Oliveira é pós-doutorando no Programa de Gestão de Políticas Públicas da USP-Leste. Possui doutorado em Ciência Política pela Universidade Sorbonne Nouvelle e pela Universidade de São Paulo. É mestre em Estudos Latino-Americanos pela Universidade Sorbonne Nouvelle e graduado em Relações Internacionais pela Universidade de Bolonha. É coautor, com Euzeneia Carlos e Wagner Romão, da obra Sociedade civil e políticas públicas: atores e instituições no Brasil contemporâneo, Argos, Chapecó (SC), 2015.


1 C. A. P. de Faria, D. B. Coêlho e S. Jard, Difusão de políticas. A ser publicado pela Editora da UFABC.

2 Portal do Governo Federal do Brasil. Disponível em: www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2016/01/modelo-do-bolsa-familia-foi-exportado-para-52-paises.

3 M. Pomeroy, I. Leite e B. Suyama, “Determinantes do engajamento brasileiro na cooperação Sul-Sul: o caso do Ministério de Desenvolvimento Social e o combate à fome na África”. Trabalho apresentado no 39º Encontro Anual da Anpocs, 2015.

4 Y. Sintomer, C. Herzberg e G. Allegretti, “Participatory Budgeting Worldwide – Updated Version” [Orçamento participativo no mundo – Versão atualizada], Dialog Global, Study n.25, Engagement Global, Bona, 2013.

5 O. Porto de Oliveira, Embaixadores da participação: a difusão internacional do orçamento participativo. A ser publicado pela editora Annablume, 2016.

6 B. Cassen, “Une expérience exemplaire au Brésil: démocratie participative à Porto Alegre” [Uma experiência exemplar no Brasil: democracia participativa em Porto Alegre], Le Monde Diplomatique, ago. 1998.

7 B. Palier e Y. Surel, “Les ‘trois i’ et l’analyse de l’État en action” [Os “três i” e a análise do Estado em ação], Revue Française de Science Politique, v.55, n.1, 2005, p.7-32.

8 É importante notar que o OP sofreu modificações em Porto Alegre e nos dias atuais está mais distante de sua concepção originária. Vale a leitura do artigo de Marcelo K. Silva e Gianpaolo Baiocchi, “Limites intrínsecos do orçamento participativo”, Le Monde Diplomatique Brasil, mar. 2009.

9 Porto de Oliveira, op.cit.

10 B. Goldfrank, “The World Bank and the Globalization of Participatory Budgeting” [O Banco Mundial e a globalização do orçamento participativo], Journal of Public Deliberation, v.8, n.2, 2012, p.3.

11 D. Dolowitz e D. Marsh, “Learning from Abroad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy Making” [Aprendendo com o exterior: o papel da transferência de políticas no fazer político contemporâneo], Governance, v.13, n.1, 2001, p.5-24.

12 Na América Latina, o OP também foi introduzido na Constituição do Peru e da República Dominicana.

13 The New York Times, 13 set. 2011.

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