Como a China soube se beneficiar da globalização - Le Monde Diplomatique

POLÍTICA INDUSTRIAL NO CORAÇÃO DE UMA ESTRATÉGIA DE POTÊNCIA

Como o Estado chinês soube se beneficiar da globalização

por Philip S. Golub
dezembro 5, 2017
Imagem por Reuters / Ng Han Guan / Pool
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Em encontro com Donald Trump durante o Fórum de Davos, em janeiro, o presidente chinês, Xi Jinping, refinou seu discurso sobre as virtudes do livre-comércio, enquanto seu homólogo parecia defender o “America first” e o protecionismo. Graças a um Estado desenvolvimentista, Pequim abraçou a globalização para retomar seu lugar no mundo, mas sem se dissolver

Estudantes se despedem das primeiras-damas Melania Trump e Peng Liyuan após visita oficial à escola primária Banchang, em Pequim

 

Após um longo eclipse no século XIX – em função da conjunção de pressões coloniais externas (europeia e depois japonesa) e de deslocamentos internos (fomes, catástrofes naturais, revoltas) –, seguido por um período de quase autarquia sob Mao Tsé-tung entre 1949 e 1976, a China ocupa de novo um lugar central na economia mundial. Recuperou de fato, se adotarmos uma perspectiva histórica longa, a posição proporcional a seu peso demográfico, que ocupou no século XVIII, antes da grande divisão “Leste-Oeste” e “Norte-Sul”. Esse ressurgimento tem enormes implicações políticas e estratégicas, como se vê por suas reivindicações de suserania no Mar da China Meridional, sua capacidade militar crescente, a formação de corredores marítimos e terrestres mundiais e sua participação na criação de novas instituições de desenvolvimento e governança econômica autônomas, como o Asian International Investment Bank (AIIB) e o New Development Bank (NDB).1 A China está, em suma, no centro do fenômeno de reequilíbrio do planeta que vem alterando a ordem mundial.

Essa mudança coloca a questão da autonomia relativa do Estado no quadro da globalização. Por causa de sua amplitude e seus efeitos, ela abala um dos postulados principais dos últimos decênios, segundo o qual a transnacionalização dos fluxos econômicos, conjugada à compressão do tempo e do espaço induzida pela revolução nas comunicações, teria submergido o Estado, despojando-o da soberania efetiva e privando-o da capacidade de intervenção. Essa tese conheceu inúmeras variações. Na versão liberal, teríamos passado do Estado nacional moderno e do sistema interestatal, criado pelo Tratado de Vestfália em 1648, a uma configuração pós-internacional ou pós-moderna caracterizada pelo deslocamento do poder rumo a atores privados e instituições de “governança global”.2 Nas versões neomarxistas, a reconstituição de um espaço de acumulação capitalista planetária após 1991 teria subordinado o Estado, parcial ou inteiramente, segundo as leituras, às lógicas do capital autônomo, encarnado por uma constelação de atores privados transnacionais. Para alguns estudiosos, estes últimos estão formando uma classe dirigente transnacional que partilha, para além das características de cultura ou identidade nacionais, visões de mundo convergentes e interesses comuns.3 Daí resultará ou uma reconfiguração do Estado, convertido em mero agente do processo de internacionalização do capital, ou a construção de novas estruturas de dependência inibidoras de sua autonomia.

Do totalitarismo ao autoritarismo racional

Ora, a experiência chinesa tomou um rumo diferente. A globalização do fim do século XX provocou, incontestavelmente, pressões sistêmicas que afetaram todas as sociedades e todos os Estados. Algumas delas soçobraram e viram suas trajetórias desenvolvimentistas condicionadas pela formação de um mercado mundial configurado pelas lógicas da expansão capitalista global. Vários países do “Sul global” conservam uma posição subalterna na nova divisão internacional do trabalho. Fontes de matérias-primas (África subsaariana em particular) ou fornecedores de mão de obra (Filipinas, México, Bangladesh…), eles se veem relegados a atividades de baixo valor agregado, como a indústria têxtil (Camboja, Bangladesh, Índia…), ou à montagem de produtos elétricos e eletrônicos cujos componentes, de alto valor agregado, são feitos em outros nós das cadeias produtivas transnacionais.

No entanto, os efeitos da incorporação à economia capitalista recém-globalizada não foram uniformes: a transnacionalização da produção e os fluxos criaram uma geografia do desenvolvimento diferenciada, na qual alguns Estados obtêm ganhos absolutos e relativos importantes, enquanto outros continuam presos ao subdesenvolvimento ou ao desenvolvimento nulo. Essa diferenciação deve muito ao fato de que a disseminação do capital no espaço mundial se faz por meio de comunidades políticas e de sistemas institucionais distintos, historicamente constituídos. A internacionalização acentuou as dependências e vulnerabilidades dos países com fraca capacidade estatal, mas também contribuiu para a relativa autonomia internacional e para o aumento do poderio de algumas nações desenvolvimentistas que puderam e souberam explorar o mercado mundial, canalizando os fluxos transnacionais para metas de desenvolvimento endógenas (Japão, Coreia do Sul, Taiwan, Cingapura e, em menor medida, mas com sucesso, Malásia).

É o caso, em particular, da China. Sua trajetória ascendente desde a década de 1980 é ainda mais significativa pelo fato de o país ter enfrentado, no final dos anos 1970, uma crise política, econômica e social generalizada. Parecia, então, improvável que se tornasse, no espaço de algumas décadas, uma das maiores economias do mundo – e, mais ainda, que um dia se achasse em posição de modificar e adaptar o ambiente internacional a seu programa, em vez de simplesmente se adaptar a ele. Ao contrário, parecia mais provável que a China caminhasse para uma ruína sistêmica análoga à que afundou a União Soviética no fim dos anos 1980, após um longo período de declínio econômico e de uma crise de legitimidade que solaparam o partido e o Estado. No entanto, contrariamente ao Partido Comunista soviético, que tentou tarde demais impulsionar a economia e a sociedade, o partido-Estado chinês soube evitar o colapso da economia e do Estado gerindo eficazmente a transição do totalitarismo para um “autoritarismo racional”4 e de uma economia de gerência autárquica para uma economia de mercado dirigida, gradualmente integrada aos mercados regionais e em seguida globais.

A liderança pós-Mao perseguia um programa de modernização nacionalista. As origens dessa busca de uma nação forte, riqueza e poderio remontam ao movimento de “autofortalecimento” do fim do século XIX, lançado por uma parte das elites que, baseando-se nas reformas Meiji no Japão, após 1868, pretendia modernizar a China a partir de cima, a fim de conter os imperialismos estrangeiros.5 Procurando uma terceira via entre o capitalismo ocidental e o sistema de planificação imposta do período maoista, o poder voltou os olhos para o Leste, e não para o Oeste, à cata de modelos dirigistas suscetíveis de produzir uma dinâmica de crescimento e uma saída da economia controlada, mas preservando o poder e a autoridade do Estado e do partido. A transição para o capitalismo dirigido foi influenciada pela experiência dos Estados desenvolvimentistas capitalistas da região, que prosperaram durante a Guerra Fria e conheceram uma mobilidade econômica ascendente extraordinária. Deng Xiaoping visitou o Japão e Cingapura em 1978; os planificadores chineses adotaram e adaptaram seletivamente as abordagens e experiências japonesas, “largamente vistas como mais próximas e compatíveis com o contexto chinês”6 que a trajetória ocidental. O sucesso do sistema japonês de direção administrativa e planificação indicativa, reproduzido e nacionalizado pelos novos países industrializados do Leste Asiático nos anos 1960 e 1970 (Coreia do Sul, Taiwan, Cingapura), tornava a configuração institucional japonesa atraente para autoridades formadas numa longa tradição estatista (comunista e pré-comunista).

Atração pelo modelo japonês

Essa percepção foi reforçada na época por economistas e planejadores japoneses. No curso de intercâmbios intensivos com seus colegas chineses, nos anos 1980, estes últimos enfatizaram a distinção entre o Estado liberal regulador, neoclássico, de tipo inglês ou norte-americano, e o Estado desenvolvimentista japonês, considerado não como “um país capitalista regular, mas antes como um tipo distinto de economia política na qual a gerência dos mercados pelo governo desempenhava um papel indispensável”.7 Essa distinção está no cerne dos trabalhos inovadores de Chalmers Johnson do início dos anos 1980.8 Para ele e outros pesquisadores da mesma época, como Peter Evans ou Alice Amsden, a racionalidade burocrática do Estado desenvolvimentista capitalista asiático se distinguia nitidamente tanto da teoria e das práticas neoclássicas fundadas em agentes individuais que maximizavam sua utilidade quanto das práticas e da teoria, rígidas e inadaptadas, dos sistemas de controle comunistas. O Estado desenvolvimentista asiático era descrito como planejador racional, cuja influente mão visível não suprimia os mercados, mas fixava os grandes objetivos, criando ou favorecendo setores estratégicos mediante quadros institucionais e instrumentos intervencionistas adaptados às diversas sequências da industrialização. O economista francês Robert Boyer ressalta que o dirigismo francês após 1945 apresentava características similares. Ele observa que “a contribuição mais decisiva para o dinamismo industrial é o papel determinante do Estado na reconstrução de infraestruturas, no estímulo à produção em massa pela nacionalização, no controle do crédito por meio do setor nacionalizado, como o Banco da França, enfim, na constituição de uma cobertura social de uma amplitude sem precedentes, pois afeta as aposentadorias, a saúde, a educação, a moradia”.9

Para as autoridades chinesas, liberalizar e criar mercados sem perder o controle político e abrir a economia ao mundo sem renunciar à autonomia, a fim de impedir a constituição de laços de dependência típicos das relações assimétricas Norte-Sul, eram questões vitais. Na primeira fase da transição, entre o anúncio das reformas (1978) e a crise e a repressão de Tiananmen (1989), a política de abertura foi marcada pelo gradualismo, sobretudo com a criação, em 1979, de zonas econômicas especiais (ZEEs) experimentais nas províncias marítimas, tradicionalmente as mais internacionalizadas do país. Nos anos 1980, as ZEEs atraíram investimentos internacionais privados da Ásia, primeiro os da diáspora chinesa, depois os japoneses, com aceleração a partir de 1984-1985. O investimento direto oriundo de Hong Kong, Macau, Taiwan e Cingapura se concentrou nas indústrias de forte intensidade de trabalho e conteúdos tecnológicos fracos (têxteis, brinquedos etc.), mas produziu uma dinâmica de crescimento local que não parou de aumentar. Os investimentos japoneses no setor manufatureiro, metade deles em empresas conjuntas que fabricavam tanto (ou mais) para o mercado chinês quanto para os mercados regionais, desempenharam um papel de relevo a partir de 1985, passando de 4,5% dos investimentos totais japoneses no Leste Asiático para 44,7% uma década depois. “O influxo de investimentos do Japão e dos Tigres Asiáticos no setor manufatureiro orientado para as exportações”, observa Ho-fung Hung, “promoveu a integração da China do Sul à ordem econômica regional”, liderada pelo Japão.10

Uma evolução notável ocorreu na década de 1990. Depois de uma pausa de três anos, provocada por disputas políticas de cúpula após Tiananmen, o grupo dominante em torno de Deng acelerou e aprofundou a reestruturação liberal interna, bem como a internacionalização (antes mundial que regional) da economia. Essa escolha foi influenciada pela mudança contemporânea nas relações internacionais – a queda da União Soviética, a Guerra do Golfo em 1990, os abalos e em seguida a longa estagnação da economia japonesa após a crise financeira –, que consolidou o papel preponderante dos Estados Unidos. Diante dessa situação radicalmente nova, a escolha foi, segundo o próprio Deng, “aderir de maneira firme à construção econômica e continuar na mesma linha, exceto se houvesse uma agressão estrangeira em grande escala. Não deveríamos jamais desviar nossa atenção dessa tarefa principal”.11 O corolário geopolítico da integração à economia capitalista mundial foi a necessidade de uma evolução pacífica das relações com os Estados Unidos. Em 1992, a China assinou um protocolo de acordo com eles, aceitando suas exigências concernentes às tarifas aduaneiras, às patentes e aos direitos de propriedade intelectual. Na visão norte-americana, a incorporação da República Popular à economia mundial abria um novo e vasto campo de investimento, oferecendo ao mesmo tempo a oportunidade de moldar sua trajetória econômica e política.

A nova configuração internacional colocava a China num dilema comum a todos os Estados do Sul: como galgar a escala do desenvolvimento em um mercado mundial organizado por empresas transnacionais cujas disciplinas e regimes institucionais eram ditados por países historicamente dominantes? Uma das motivações essenciais da abertura era justamente a aquisição e a apropriação de tecnologias. Em 1980, Deng havia declarado: “A tecnologia, a ciência e mesmo a gestão avançada da produção, que também tem caráter científico, serão úteis em qualquer sociedade ou país. Tencionamos adquirir capacidades tecnológicas, científicas e de gestão para fomentar nossa produção socialista”.12 Ora, para aderir à Organização Mundial do Comércio (OMC), a China se viu submetida a condições mais coercitivas que as impostas a outros países postulantes. Enquanto o Japão, a Coreia do Sul e Taiwan ficaram livres para escolher políticas dirigistas capazes de proteger seus mercados nacionais, contando para isso até com o apoio dos Estados Unidos no contexto da Guerra Fria, o mercado chinês teve de se abrir – sob condições – aos investimentos estrangeiros, seja com empreendimentos conjuntos, seja com empresas controladas inteiramente por companhias estrangeiras. De US$ 2,2 bilhões anuais em média entre 1984 e 1989, os investimentos diretos das empresas estrangeiras passaram a US$ 30,8 bilhões em média entre 1992 e 2000, chegando a US$ 170 bilhões entre 2000 e 2013.

Um projeto mais que centenário

Na década de 1990, os resultados em termos de apropriação tecnológica e de distribuição de valor não foram consideráveis. Por causa do fracionamento da produção – concepção, estocagem de matérias-primas, fabricação de componentes, montagem final, comercialização e venda no varejo – e da captação da maior parte dos valores pelas empresas que detinham os direitos de propriedade intelectual, os ganhos qualitativos nacionais se mostraram relativamente fracos. Numerosas vozes céticas insinuaram então que o Estado não conseguira introduzir seu programa de modernização. Em sua crítica vigorosa e sistemática às escolhas da liderança pós-Mao, Jianyong Yue sustenta, em especial, que “a interação entre o ‘socialismo’ de mercado chinês e o capitalismo mundial gerou um formidável processo autorreforçador que colocou e encerrou a China em uma via de desenvolvimento caracterizada pela industrialização sem progresso tecnológico”.13

Esse debate continua atual em algumas esferas, mas constatamos, depois de quinze anos, uma tendência a corrigir os equívocos, graças à instalação, sob os governos de Hu Jintao e Wen Jiabao (2002-2012), de uma ambiciosa política industrial para o país, com programas plurianuais multissetoriais centralizados e um “esforço maciço de orientação e coordenação completas da modernização industrial e tecnológica da China”.14 Graças à criação de uma importante rede de instituições de pesquisa e desenvolvimento (P&D), a relação entre despesas de P&D e PIB passou de 0,5% em 1995 para 1,98% em 2012, índice correspondente à média dos países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). A China ocupa agora o quarto lugar, atrás de Estados Unidos, Japão e União Europeia, em número de registros de patentes. Se “a China ainda não se equiparou aos grandes países produtores de ciência na pesquisa científica de base”, observa a Fundação Nacional das Ciências dos Estados Unidos, nem por isso podemos ignorar “a rapidez sem precedentes de sua emergência como ator de primeiro nível” nos campos científico e tecnológico.15 Em 2012, num artigo intitulado “O Estado ganha terreno”, o semanário britânico The Economist lamentava que o “recuo do Estado” visto nos anos 1990 tivesse diminuído o passo e até invertido o curso em setores-chave como da energia, das telecomunicações, da construção naval e dos trens de alta velocidade em razão da “recentralização e redinamização das políticas industriais e tecnológicas”.16

E a China galgou a escala de valor: a parte de valor agregado produzida localmente aumentou com regularidade. Em 2014, Gary Gereffi, um dos maiores especialistas em cadeias de valor globais e transnacionalização de produção, afirmava que “o fortalecimento de centros alternativos de poder econômico e político”, além do “fim do Consenso de Washington” (liberalização, privatização, desregulamentação), representava uma mudança sistêmica. A “consolidação geográfica e a nova concentração de valor” modificam o equilíbrio entre as empresas transnacionais e alguns grandes países emergentes: “Os polos de crescimento mais dinâmicos da economia mundial são constituídos por um número crescente de potências em ascensão, que combinam mercados nacionais relativamente importantes, mão de obra qualificada, produtores capazes e busca de inovação autóctone”. Esses países não apenas progrediram na cadeia de valor, como também passaram de uma industrialização baseada na demanda externa a abordagens centradas em mercados internos e regionais.17 Para diversificar as fontes de financiamento de seu comércio e gradualmente conquistar autonomia em relação ao dólar, a China tem se empenhado há alguns anos em internacionalizar sua moeda, o renminbi.18

Graças a um Estado desenvolvimentista forte, herdeiro de uma longa tradição de construção burocrática, a China realiza seu projeto mais que centenário de modernização. Contrariamente a países mais vulneráveis, nos quais o poder público se contenta com o papel de “agente dos ajustes da economia nacional às exigências da economia mundial”,19 o Estado chinês soube, com altos e baixos, e pagando custos sociais e ambientais elevados, integrar-se a esta última sem perder a autonomia. Difícil de reproduzir, essa economia não deixa de oferecer um campo de reflexão importante sobre as relações entre Estado e globalização.


A roda da fortuna

Graças a uma dinâmica de crescimento sustentado comparável, em intensidade, à do Japão entre 1950 e 1975 (mais de 9% ao ano), a China se tornou a primeira economia em paridade de poder de compra (PPC) e a segunda em taxas de câmbio correntes.1 Sua parte no PIB mundial em PPC passou de menos de 2% em 1980, no começo da transição pós-maoista, para mais de 17% em 2014, ultrapassando a União Europeia (16,9%) e os Estados Unidos (15,9%). O PIB per capita (em PPC), medida mais acurada do desenvolvimento, foi multiplicado por 57 durante o mesmo período, indo de US$ 250 em 1980 para US$ 14.450 em 2015.

A internacionalização concomitante da economia chinesa teve vários efeitos globais. A República Popular detinha menos de 0,5% do comércio mundial no início dos anos 1970; é hoje a primeira nação comercial (13,15% das exportações, 9,78% das importações em 2015) e se acha no centro das redes transnacionalizadas de produção e troca que estruturam a economia mundial. Desde o começo dos anos 2000, substituiu o Japão no epicentro da regionalização da Ásia oriental e desempenhou um papel decisivo na constituição de uma nova rede de trocas e investimentos, a “Sul-Sul”. Representa assim uma parte considerável, não raro dominante, do comércio internacional de numerosos países ditos “emergentes” fora do Leste Asiático, notadamente o Brasil (do qual 18% das trocas se fizeram com ela em 2016, contra menos de 1% no início da década de 1990), o Chile (18%), a Argentina (9%), a África do Sul (13%) e a Índia (11%). Ao mesmo tempo, por causa de seus excedentes, tornou-se, depois do Japão, o segundo devedor do mundo e dos Estados Unidos.2

Esses dados agregados não dizem nada sobre a qualidade do desenvolvimento – inovação científica, aumento no número de setores, difusão social do progresso técnico – nem sobre as consequências problemáticas de uma mutação que gerou profundas fraturas espaciais e sociais, além de imensos prejuízos ecológicos. A reestruturação capitalista engendrou uma sociedade dual. O coeficiente de Gini, medida bastante precisa da distribuição de renda e, portanto, do grau de desigualdade das sociedades, passou de 0,16 no começo da transição pós-maoista para 0,4, em média, no final dos anos 1990 (0,27 na Suécia, 0,32 na França, 0,34 no Reino Unido e 0,4 nos Estados Unidos); o desenvolvimento desigual dos territórios se acentuou fortemente e as diferenças gritantes no nível de vida entre cidades e campo conduziram a fluxos migratórios sem precedentes rumo ao litoral e aos centros urbanos; por fim, a industrialização e a urbanização produzem, por sua vez, danos significativos ao ambiente (a taxa da população urbana passou de 16% em 1960 para 56% atualmente, devendo chegar a 70% em meados do século). Se não forem corrigidos, esses problemas de justiça distributiva, assimetria espacial e sustentabilidade ecológica podem comprometer as fases ulteriores da ascensão. (P.S.G.)

1 Isso não significa que a China tenha mais peso na economia mundial que os Estados Unidos. Na taxa de câmbio corrente, a economia chinesa produziu uma riqueza de US$ 11,2 trilhões em 2016, contra US$ 18,6 trilhões da economia norte-americana. Seu produto nacional bruto por habitante é bem menor, levando-se em conta o tamanho da população (US$ 8.260, contra US$ 56.180 em 2016, segundo o Banco Mundial).

2 A China tornou-se o primeiro devedor estrangeiro dos Estados Unidos em 2008, ultrapassando o Japão. Em 2015, o Japão tornou-se de novo o primeiro, por pequena margem. Para as séries históricas, ver: <www.treasury.gov>.

*Philip S. Golub é professor da Universidade Americana de Paris e autor de East Asia’s Reemergence [Reemergência do Leste Asiático], Polity Press, Cambridge, 2016.



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