UM CONTINENTE ABANDONADO

Decadência dramática dos Estados africanos

Quatro golpes de Estado, em apenas um ano, voltam a expor os limites de uma “democratização” que gerou pluripartidarismo e alguma liberdade de imprensa, mas não admite alternância no poder

por: Jean-Pierre Olivier de Sardan
11 de junho de 2011

A destituição do presidente Henri Konan Bédié pelos militares da Costa do Marfim lembra, mais uma vez, que um golpe de Estado é geralmente consequência, certamente lamentável, de graves obstáculos institucionais, impasses políticos, ilegitimidade dos dirigentes, fracasso de processos de sucessão, falência das elites e, mais intensamente, de má administração e um serviço público arruinado. Todos esses fenômenos são particularmente acentuados em países onde, recentemente, aconteceram golpes de Estado (Nigéria, Serra Leoa, Camarões e Costa do Marfim, somente em 1999), mas estão presentes também, em grande escala, no conjunto de países oficialmente “democráticos”.

A situação é muito mais grave do que imaginamos, uma vez que a encenação diplomática e as invenções jurídicas ou institucionais tendem a minimizar o fenômeno: os sistemas políticos e administrativos dos países africanos são totalmente incapazes de funcionar com o mínimo de eficiência, transparência, justiça e equidade que se espera de um serviço público.

A crise é, antes de mais nada, institucional: a “democratização” gerou o pluripartidarismo e certa liberdade de imprensa, mas não o princípio fundamental de alternância do poder. O Benin é hoje o único exemplo, admirável, de sucessão verdadeira por meio das urnas. Uma vez no poder, um presidente (às vezes um antigo ditador vagamente convertido, às vezes um respeitável “democrata” festejado pela sociedade internacional) não pretende, de maneira alguma, perder esse poder nas urnas. Suas tropas farão o necessário para mantê-lo. A fraude eleitoral é grosseiramente praticada na maior parte do país – antes, durante ou depois das eleições. Cada apuração realizada nessas condições, em vez de reforçar a legitimidade da democracia, consolida a ilegitimidade dos governantes, difamando a própria democracia.

Mas o problema não é apenas eleitoral. O pluripartidarismo não gerou – que pena! – nos responsáveis que estão no poder, em primeiro lugar, nem nas oposições desunidas e em crise permanente, a aceitação mínima das regras compartilhadas do jogo. A estratégia do braço de ferro é a regra. Toda crise política torna-se uma crise do sistema de governo. Podemos até mesmo dizer que a única mudança entre o pluripartidarismo atual e o antigo sistema de partido único é que existem hoje, em cada país, vários partidos que se comportam como um único partido. Não há código algum, mesmo tácito e reduzido ao essencial, de boa conduta política.

Todos os golpes parecem ser permitidos. Virar a casaca, fazer intrigas e passar a perna são atitudes corriqueiras. As manobras de Henri Konan Bédié para eliminar a candidatura de Alassane Ouattara, na Costa do Marfim, ilustram bem essa situação e, certamente, contribuíram para sua destituição. Não é, como acreditam os crédulos idealistas, de falta de experiência política que sofre a África, mas sim de excesso de estratégias políticas. O conflito permanente das ambições se dá à custa das ideias.

A imprensa é um bom indicador dessa penúria. A grande conquista das recentes democratizações é a liberdade de imprensa escrita, que permitiu o surgimento de várias obras literárias. Mas essa imprensa não é, com raras exceções, nem de investigação nem de opinião e reflexão. É uma imprensa de boatos, denúncia, difamação (do poder contra a oposição, da oposição contra o poder, e de todos contra todos), em que o homem político sempre paga um jornalista para atacar seu adversário. Quanto à televisão, está sempre às ordens, enquanto os telejornais praticam um servilismo constrangedor. Tudo isso não deixa espaço para um verdadeiro debate sobre a gestão dos negócios públicos. Assistimos a uma crise de governo. A incapacidade da maioria dos homens que estão no poder de sair do sistema de ganhos fáceis, a continuidade de saques de recursos do Estado pelos detentores de altos cargos e a precedência dada sistematicamente aos “favores”, “recomendações” e “proteções” em todos os escalões do serviço público são traços comuns à maioria dos órgãos de Estado africanos.

 

Privatização e dívida pública

A postura dos partidos de oposição não é fundamentalmente diferente. Longe de implantar um programa de “administração alternativa”, eles dão à opinião pública a impressão lamentável que sua principal preocupação é perseguir o adversário, conquistar seu lugar e enriquecer. A rivalidade entre os partidos gira em torno de plataformas eleitorais baseadas em deploráveis propostas de reforma. Com certeza as margens de manobra econômicas são frágeis: o ajuste estrutural foi imposto, assim como a privatização das empresas públicas. Além do mais, o peso da dívida, o custo da matéria-prima e a dependência dos investidores são impedimentos consideráveis.

Porém, existem importantes veios não explorados (fiscais, sociais ou políticos) que permitiriam melhorar o governo. Como parar a evasão fiscal, restaurar o mínimo de integridade à função pública, que os funcionários recebam regularmente seus salários e se dediquem a seu trabalho, acabar com a chantagem sobre os usuários, assegurar um serviço de saúde de qualidade mínima e acessível aos indigentes, restabelecer um pouco da confiança no Estado? Apesar dos textos moralizadores do Banco Mundial ou da União Europeia, as “democracias” dos anos 1990 pouco melhor fizeram em comparação às ditaduras anteriores.

As elites africanas há quarenta anos no poder fracassaram no âmbito moral. Todas as imposições ocidentais em nada ajudarão e serão até mesmo contraproducentes se homens e mulheres “reformadores” não se levantarem na África. Eles existem, mas não os vemos nem os ouvimos na cena pública. E, contudo, quantos executivos e intelectuais africanos brilhantes, competentes e honestos foram, após quarenta anos, deixados de lado. Alguns consolam-se na bebida, outros são reaproveitados pelas mais frágeis organizações internacionais, deixando, enojados, seu país aos arrivistas e especuladores.

Os países ocidentais têm sua parte de responsabilidade, e a crise é, também, de colaboração. Sabemos que as piores torpezas das elites no poder, depois da independência, foram amavelmente avalizadas pelos dois campos, dentro do contexto da Guerra Fria. Que nos anos 1970, marcados pela expansão econômica, foram concedidas facilidades de crédito delirantes, ao mesmo tempo que a África se tornava um cemitério de elefantes brancos de todos os tipos, dos quais inúmeras empresas do Norte aproveitaram bastante. Que o ajuste estrutural, imposto a contragolpe no fim dos anos 1980, se desenvolveu no âmbito da contabilidade e não no da boa administração. O afastamento crescente dos países ocidentais agravou os efeitos combinados, já brutais, da crise e dos ajustes estruturais.

 

O papel duvidoso das ONGs

Tomemos o exemplo da França, sempre denunciada pelos aspectos mais arcaicos de sua política (nostalgia neocolonial e outras manobras petrolíferas). O mais grave não é isso. Este reside na incapacidade dos serviços oficiais (embora a França seja o principal arrendatário na maior parte dos países francófonos da África) em elaborar e colocar em prática outra política de cooperação, proporcional à crise dos Estados africanos. O golpe de Estado na Costa do Marfim, em dezembro de 1999, revelou isso. Da mesma forma, entre os dirigentes políticos africanos, a falta de ideias reina soberana. As consequências da incapacidade da alta cúpula francoafricana de “La Baula” (1990) são interpretadas, simplesmente, como vagas pressões junto aos ditadores célebres, para lhes emprestar um verniz democrático. Nenhuma estratégia importante de apoio a uma melhor administração foi colocada em prática.

Essas crises escondem os fenômenos mais diversos. Um círculo vicioso foi colocado em movimento nos anos 1980. À medida que os Estados africanos revelavam sua fragilidade, os sócios capitalistas, com pouca disposição para subvencionar os serviços administrativos ou as técnicas nacionais onde já haviam dado provas de sua incompetência, deram impulso a um sistema novo. Cada “projeto” de desenvolvimento, bilateral ou multilateral, transformava-se numa pequena ilha de burocracia funcional, bem equipada, com a vigilância externa muito próxima, num oceano de administração local incapaz, miserável e abandonada à deriva. Alguns têm seus 4×4 tinindo de novos e escritórios climatizados; outros imploram por seus pagamentos sob ventiladores quebrados.

O remédio, então, piorou consideravelmente a situação do doente. Os serviços do Estado, cada vez menos equipados e mais incapazes, perderam até a aparência de legitimidade e as formas externas de autoridade perante “projetos” – quer sejam os grandiosos do Banco Mundial ou os oriundos das mais variadas propostas das organizações não governamentais (ONGs) –, que distribuem generosamente subvenções, créditos, salários, indenizações diárias e vantagens. Quanto mais dinheiro para os projetos, menos tinha o Estado.

O sistema de projetos acabou desembocando numa série de entraves administrativos controlados pelos investidores, que assumem tranquila e insolentemente uma sequência incompleta e desordenada de partes de funções do Estado. Obrigações que este, à beira da bancarrota, é cada vez mais incapaz de cumprir: educação, saúde, exploração florestal, energia hidráulica, distribuição de terras etc. O Estado não pode conter o fenômeno nem controlá-lo. Numa época de dramática escassez, todo “projeto” é um bom negócio. “A cavalo dado não se olham os dentes.”

Os funcionários locais são “designados” para projetos beneficentes com salários três a quatro vezes superiores aos de seu antigo cargo público. As organizações internacionais, ONGs e órgãos de cooperação, presentes nos países africanos, também mantêm o mesmo nível de contratação. Os executivos, empregados pelo setor privado, ou os consultores e empresas de estudos nacionais (mercado atualmente promissor), têm salários e honorários ainda superiores.

 

Uma cultura de corrupção

Ainda não dimensionamos a perda de executivos instruídos e competentes (sem falar na debandada de cérebros para o estrangeiro) que esse descontrole – inevitável – provocou no serviço público. Entendemos o absurdo de toda a argumentação macroeconômica que tomará como base de cálculo os níveis oficiais de salários do Estado? É isso, entretanto, que continuam a fazer os economistas do Fundo Monetário Internacional (FMI) e outros investidores. Os salários dos executivos competentes que estão fora da administração se “globalizam” e não correspondem mais aos salários oficiais internos. Aqueles que, por falta de algo melhor, permanecem, não se sentem mais obrigados a nada perante patrões tão mercenários.

Certamente, a produtividade dos serviços públicos é muito frágil, e os funcionários, quase sempre numerosos, são tragicamente ausentes em algumas áreas. Mas as políticas de ajuste estrutural passam à margem do problema, uma vez que pregam a diminuição significativa da massa salarial por meio da manutenção de cargos e salários de uma parte dos agentes do governo, e da demissão, voluntária ou não, de outra parte. É, ao contrário, pela elevação significativa dos salários dos funcionários que uma administração eficaz poderá se re-equilibrar. Na situação atual, ou os servidores fogem do serviço público, ou ficam para tirar proveito: é do valor desprezível dos salários “oficiais” dos funcionários que a corrupção tira sua legitimidade.

As formas africanas de corrupção são caracterizadas por sua visibilidade e generalização (na Europa, a corrupção é disfarçada e ligada a certos setores de atividade). As empresas ocidentais contribuíram enormemente para o desenvolvimento de fenômenos de corrupção na África. Com certeza, a “grande corrupção” praticada nos altos escalões do Estado não tem nada a ver com a “pequena corrupção” de policiais, funcionários públicos, enfermeiros, aduaneiros, perfeitamente familiar ao mais comum dos mortais. Mas, acima de tudo, o fenômeno tornou-se, na quase totalidade dos países africanos, um elemento de rotina do funcionamento dos órgãos administrativos, do topo à base. Os únicos serviços confiáveis prestados pelos funcionários aos usuários são, agora, a título privado (favores ou corrupção). Aliás, desenvolveu-se uma astúcia popular no assunto, de alguma maneira indispensável à sobrevivência no meio pós-colonial.

Ainda que generalizada, a corrupção é paradoxalmente condenada. As críticas a seu respeito são tema de todas as conversas, tanto públicas como privadas, em todos os níveis da sociedade, e pontuaram todas as etapas políticas depois da independência. Mas essa denúncia não desemboca quase nunca em procedimentos legais, e periódicas campanhas de luta, aqui ou acolá, são apenas fogo de palha. Na realidade, quanto mais o fenômeno se desenvolve, mais a corrupção se instala nos costumes sociais e fica mais difícil voltar atrás. Sua amplitude gerou uma espécie de “cultura da corrupção”, que tende a eternizá-la.

A crise foi agravada pela busca obsessiva por dinheiro que afeta as sociedades africanas contemporâneas de cima a baixo. A situação econômica, com a diminuição dos recursos disponíveis, é uma das causas evidentes. Mas não é a única. O aumento dos preços das cerimônias de família (casamentos e batizados nas culturas mulçumanas, e funerais em outras) e de outras festas sociais (Natal, Festa do Carneiro etc.) é um verdadeiro problema social, criando uma mecânica infernal que todos lamentam, mas ninguém consegue parar (agora, o aspecto financeiro das cerimônias precisa ser bastante considerado).

 

Redes de clientelismo

A organização clientelista também participa dessa supercapitalização: toda pessoa com acesso aos recursos (comerciante, funcionário promovido ou em missão, coordenador político etc.) é necessariamente obrigada a redistribuir uma parcela, não apenas para sua família, mas também para seus dependentes. A própria democracia eleitoral gira em torno desse mecanismo, uma vez que os votos são sistematicamente comprados em toda a África, e os partidos são obrigados a conduzir suas campanhas distribuindo dinheiro.

Além do mais, as relações interpessoais simulam continuamente um modelo monetário. É sempre preciso colocar a mão no bolso quando se encontra parentes e amigos. Essa “monetarização” das formas simples de sociabilidade acontece sob forte pressão social e obriga a uma busca permanente de “riqueza”. Tal procura é traduzida pelo contraste gritante entre a miséria dos salários e a pressão capitalista permanente. Ela se tornou a principal atividade de todo funcionário apto a partir em missão, para um colóquio ou estudos, e é a origem de várias disfunções administrativas. A diária não é apenas uma maneira privilegiada de completar o fim do mês. Aquele que dela se beneficia deve também redistribuir grande parte.

Por outro lado, a troca, a prestação de serviços entre administração e usuário, acontece por meio de um sistema de relações pessoais, particularmente desenvolvido e exigente. A rede de sociabilidade na África, em particular nas cidades, extrapola o limite da família, que é, porém, bastante amplo, e onde as pressões e solicitações não se deixam esquecer. As relações de camaradagem, vizinhança, “ascensão”, trabalho, partidos, igreja e associações proporcionam um capital de relações sociais que implica uma obrigação moral de assistência mútua. O grupo com o qual temos obrigações e para o qual podemos pedir ajuda é, então, consideravelmente grande.

O sistema transforma-se numa “troca generalizada” de “favores” que têm a aparência de “privilégio”. Nas administrações africanas contemporâneas, a onipresença do “serviço pessoal prestado” tornou-se simultaneamente uma exigência funcional (condição para a eficiência de qualquer solicitação administrativa) e uma exigência normativa (é base de toda sociabilidade). Isso vale igualmente para as promoções e nomeações. Na administração estatal, o favor não é simplesmente a graxa que faz funcionar melhor os rolamentos burocráticos: tornou-se um meio de regulamentação central. Intervenções e pressões de todos os tipos deixam claro por que as sanções administrativas são raras.

Os protagonistas públicos enfrentam a frágil capacidade do Estado em elaborar regras aceitas e respeitadas por todos. Paralelamente, veem-se confrontados com o desenvolvimento de normas “não oficiais”. O sistema de regras oficiais está ausente, ou não é pertinente ao território social, abrindo espaço não à anomia, mas às “regras de fato”, mais ou menos concorrentes. O resultado é uma espécie de esquizofrenia de muitos protagonistas públicos. Eles navegam, de um lado, entre as regras oficiais não aplicadas ou não aplicáveis, mas consideradas referência nas relações com o estrangeiro e os “investidores” e, de outro lado, entre as diversificadas regras oficiosas.

Além disso, as normas – oficiais ou oficiosas – são muito instáveis, porosas e não cristalizadas. Logo, admitem grande margem de negociação, em todos os níveis, tanto doméstico quanto comunitário e nas relações com o poder público. Vem daí a importância dos “agentes” e intermediários nas sociedades africanas contemporâneas.

A relação entre regras e valores múltiplos não é, evidentemente, um fenômeno exclusivamente africano. Mas as sociedades pós-coloniais do continente negro caracterizam-se por uma pluralidade particular de normas. São traços e consequências da história recente do continente: à imensa diversidade de situações pré-coloniais, somou-se o sistema jurídico, administrativo e político no ritmo específico da colonização, seguida por um Estado pós-colonial modelado, em parte, por referências ocidentais, e em parte por referências soviéticas, e que, durante quarenta anos, conheceu sucessivamente partidos únicos, regimes militares e assembleias nacionais.

Atualmente, a incalculável desorganização dos Estados africanos e suas administrações são, igualmente, consequência da pluralidade de normas. A incapacidade do Estado em impulsionar, controlar, prever, distribuir e reter é incontestável no âmbito local – nível pouco conhecido pelos especialistas que circulam pela África –, e essa incapacidade deixa o campo livre a outros modelos, informais e múltiplos, de organização.

O setor da Saúde é o exemplo típico dessa ruína. Somente os privilegiados têm proteção social e acesso a um mínimo de assistência de qualidade. A grande maioria da população tem acesso apenas ao atendimento pago e de má qualidade. A corrupção e o favoritismo determinam as relações com os profissionais da área médica. Consultórios particulares e comércio ilegal de medicamentos prosperam, enquanto o serviço de saúde pública está na mais profunda miséria. O quadro da Educação, cada dia mais decadente, do primário ao superior, não se encontra em melhor situação. Muito menos a Justiça, desacreditada por sua venalidade e submissão às ordens do poder. Nenhuma das funções básicas de um governo é realmente exercida na África. Nenhum dos serviços que um Estado deve prestar a seus cidadãos é minimamente garantido.

 

Reabilitar as administrações

As reformas radicais necessárias só podem acontecer a partir da conspiração de executivos reformadores de países africanos e de instituições de cooperação do Norte. Será possível, por exemplo, a negociação entre investidores e países africanos ameaçados pela bancarrota dos “pactos nacionais de reforma”, nos quais a ajuda para o pagamento da dívida interna (sempre esquecida em detrimento da dívida externa, mesmo sendo mais desestabilizadora), assim como a instalação de serviços decentes, dependerá da adoção de medidas enérgicas de reabilitação das administrações (instauração de verdadeiros concursos de ingresso ou obtenção de bolsas de estudo; declaração dos bens de certos dirigentes, antes e depois de assumirem suas funções; livre acesso ao registro de impostos etc.)?

Igualmente, não poderíamos elaborar, de maneira complementar, “pactos setoriais de produtividade e anticorrupção”, assinados em cada departamento por funcionários voluntários; pactos que combinem benefícios no trabalho e significativos aumentos para quem os respeitar? Não poderíamos, também, favorecer ou apoiar a criação de associações de usuários do serviço público, o surgimento de movimentos laicos anticorrupção, o livre acesso dessas associações e movimentos à televisão pública?

Os milhões de mortos, que após uma quinzena de anos são a consequência, em última análise, da deterioração do Estado nos países atormentados por guerras civis, assim como a intensidade das nuvens que se acumulam sobre os países ainda em paz, deveriam provocar essas reformas.


Publicado originalmente em 1° de fevereiro de 2000.

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