ECONOMIA

Desonerações tributárias: uma aposta duvidosa

A política de desoneração tributária, aprofundada no Brasil em resposta à crise econômica iniciada em 2008, é frouxa, não exigindo nem sequer metas dos beneficiários, e os resultados, tanto a curto como a longo prazo, são passíveis de questionamento. Ademais, essa política tem resultado em catastrófico impacto nas fina
por: Juliano Giassi Goularti

Nos últimos anos, o governo federal passou a utilizar a política da desoneração tributária1 como recurso de política anticíclica com vistas a amortecer os efeitos negativos da crise financeira internacional sobre a economia brasileira e como um dos pilares da Nova Matriz Econômica (NME). Para evitar a insuficiência de demanda e a queda do PIB, isto é, estimular o investimento autônomo sem modificar a canônica estrutura tributária, o governo federal também começou a dar mais ênfase à política de desoneração tributária. Não somente se restringindo ao “socorro das atividades em crise”, como observado por Lopreato (2013), a preferência pelas desonerações passou a atender a várias finalidades, tais como: “i) aproveitamento rápido de crédito tributário por investimentos; ii) depreciação acelerada do investimento; iii) redução de tributos em políticas de estímulo ao investimento e às exportações (IPI, PIS-Pasep, Cofins, IR, IOF); e iv) política de equalização de taxas de juros, com o propósito de fomento da atividade industrial” (Lopreato, 2013, p.231).

O governo Lula construiu um novo desenho da política fiscal. Seguindo uma orientação keynesiana, apostou nas desonerações como motor do investimento e do crescimento econômico. Todavia, a questão a ser levantada é a falta de mecanismos adequados de controle e avaliação na verificação dos resultados macro e microeconômicos propiciados pelas desonerações. Nesse particular, fruto de uma postura agressiva da política de desoneração da NME – a qual no período de 2010-2015 as projeções estão acumuladas em R$ 956,53 bilhões –, o Tribunal de Contas da União (TCU) publicou um relatório questionando seu efeito multiplicador para o conjunto da economia nacional (TCU, 2014).

Em outros momentos da história econômica nacional, as desonerações ocuparam lugar de destaque, como foi o caso no período militar por meio do Programa de Ação Econômica do Governo (Paeg) e do I e do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), com média de 3% do PIB entre 1973 e 1980. Nos anos 1980, puxadas pelo drive exportador, as desonerações também ocuparam lugar de destaque, oscilando em torno dos 4,5% do PIB, alcançando 36% da receita fiscal em 1984 (Carneiro, 2002). Nos anos 1990, elas perdem fôlego com a austeridade fiscal. No período recente, a política fiscal do governo Lula e Dilma pode não ter alterado o regime fiscal desenhado por FHC – por exemplo, superávit primário para honrar compromisso com a solvência da relação dívida/PIB –, mas ganhou novo formato. Atendendo a inúmeras finalidades, a troca do ministro Antonio Palocci por Guido Mantega resultou na construção de um novo desenho institucional das características do arranjo dos anos 1990, como a redução no valor do superávit primário para o atendimento da programação relativa ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e ao Plano Brasil Sem Miséria (PBSM).

A partir de 2009, com uma redução do superávit primário como proporção do PIB para o atendimento da programação relativa ao PAC e ao PBSM, a estratégia das desonerações para estimular o investimento privado tem se dado para a frente e para trás; todavia, também tem representado uma fatia significativa do orçamento federal, e sua repercussão na sustentabilidade das contas públicas tem sido pouco explorada. Nesse particular, é certo que as desonerações permitem elevar o grau de acumulação do capital e gerar excedentes; constata-se ainda que o volume desonerado é superior ao orçamento de vários ministérios e empresas estatais, como também de inúmeros investimentos realizados em diversas áreas do governo federal (Brasil, 2015).

Ao contrário dos investimentos do PAC – que também integra o conjunto das desonerações –, cujo efeito multiplicador na economia (emprego e renda) pode ser mais bem averiguado, a estratégia do governo de potencializar as desonerações tributárias e assim elevar a taxa de crescimento do PIB é complexa e duvidosa. Isso tanto pela falta de mecanismos adequados de controle e avaliação na verificação dos resultados alcançados quanto pelo comprometimento do empresário em investir a desoneração usufruída. A complexidade em sua eficiência eleva-se de grau durante a verificação de sua funcionalidade em estimular o investimento privado, alavancar o desenvolvimento econômico, aumentar a Formação Bruta de Capital Fixo, gerar emprego e expandir a base de arrecadação do governo. A rigor, a política de desoneração tributária não encontrou resistência no interior do governo. Embora oscile entre 17,92% e 23,79% da receita administrada pela Receita Federal, não há evidências empíricas confiáveis indicando as desonerações como um caminho seguro no estímulo ao investimento autônomo e à demanda agregada.

Com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), União, estados e municípios foram obrigados a apresentar as estimativas para as desonerações tributárias na Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO). No caso da União, a LDO permite saber o impacto financeiro, seja em relação ao PIB, seja em relação à arrecadação, e sua expansão ou retração e ameaça à capacidade de arrecadação e gastos. Com o avanço da informática e da política de transparência administrativa, além do regramento jurídico e o maior controle das receitas e despesas públicas, permitiu-se maior acesso às informações agregadas sobre as desonerações. Porém, não é possível saber quais são os grupos econômicos beneficiados e sua real destinação após o usufruto. Mas se pode ter acesso à sua distribuição por região e por função orçamentária e modalidade de gasto.

Quanto à distribuição regional, por apresentar um grau maior de complexidade industrial, a região mais beneficiada pelas desonerações é o Sudeste, que em 2015 representou 50,74%. Olhando assim, temos uma distribuição regional desigual das desonerações. Embora o Sudeste obtenha a maior participação, cruzando a relação desoneração/arrecadação regional, as regiões Norte, Nordeste, Centro-Oeste e Sul, que respectivamente participaram com 14,32%, 11,14%, 7,41% e 16,39% das desonerações em 2015, representaram 2,4%, 6,98%, 11,81% e 13,76% da arrecadação federal. Sendo assim, proporcionalmente as desonerações usufruídas pelas regiões Norte, Nordeste e Sul é maior que sua capacidade de arrecadação (Brasil, 2015). Entretanto, uma questão essencial e que precisa ser mais bem pesquisada diz respeito aos impactos econômico e social em cada uma das regiões.

Dentro de uma federação outorgada e de um complexo processo de desenvolvimento desigual na construção da unidade nacional em que a articulação vertical e horizontal entre os níveis de governo é heterogênea e conflituosa, prevalece o princípio do federalismo competitivo – como é o caso da “guerra fiscal” –, que envolve tipicamente um “jogo de soma zero” (Prado, 2013). Em um federalismo endêmico, que acirra a concorrência regional por mercados, projetos estruturantes, investimento, força de trabalho e sem nenhum sistema de equalização minimamente consistente, defender a distribuição das desonerações da União conforme a capacidade de arrecadação regional, isto é, conforme o grau de complexidade econômica de estados e regiões seria um típico “racismo geográfico”.

No que compete à distribuição por função orçamentária e modalidade de gasto, o maior montante de desonerações tributárias está associado a Comércio e Serviço, seguido pela Indústria. É certo que as políticas de desonerações impulsionam o processo de acumulação de capital. O desafio é realizar uma crítica à drenagem de recursos públicos, uma vez que as desonerações apresentam impactos significativos e muitas vezes prejuízos irreparáveis nas finanças da União, estados e municípios. Não obstante, as projeções das desonerações por função orçamentária e modalidade de gasto revelam os interesses setoriais prioritários da política governamental.

Apresentada a projeção da distribuição regional (tabela 2) e por função orçamentária e modalidade de gasto (tabela 3), as normas existentes de fiscalização por parte do governo – por exemplo, gestão, monitoramento, prazos de validade e avaliação e contraprestações pelo beneficiado – são vagas. Isto é, existe dificuldade de verificar os efeitos do usufruto das desonerações concedidas, identificar o conjunto de favorecidos e mensurar o montante desonerado com razoável grau de confiabilidade. Entre as principais fragilidades apontadas pela auditoria do TCU, que envolveu onze ministérios, para avaliar a política de desoneração tributária e verificar se ela tem alcançado os fins aos quais se destina, destacam-se: “i) indefinição de objetivos e metas; ii) irregularidades na aplicação dos recursos ou na prestação de contas; iii) ausência de fiscalização; iv) falta de avaliação de resultados; v) deficiências na transparência; vi) falta de uniformidade de entendimento sobre os gastos tributários como fonte de financiamento de políticas públicas; vii) não realização de qualquer tratamento dos riscos; viii) sigilo fiscal prejudica a apuração de eventuais irregularidades; ix) ausência de prazo de vigência, o que impede sua revisão periódica; x) ausência de registro no Siafi, e, xi) fiscalização insuficiente por parte da Controladoria Geral da União” (TCU, 2014, p.47-48).


Projeções deas desonerações tributárias da União (2010-2015) preços correntes
Milhões


Projeção das desonerações tributáis da União por região (2010-2015) preços correntes
Milhões

Projeções deas desonerações tributárias da União por função Orçamentária e modalidade de Gasto (2010-2015) preços correntes
Milhões


Simultaneamente, destaca-se que uma parcela significativa das desonerações possui prazo de vigência indeterminado, sendo alguns muito antigos, como “Seguro Rural” (isenção de IOF) ou “Entidades sem fins lucrativos – associações de poupança e empréstimo” (isenção de IRPJ), criados em 1966. Em decorrência disso, o TCU recomendou ao governo federal promover melhorias na governança e na gestão das políticas públicas financiadas por desonerações tributárias. Entre as medidas destacam-se como providências verificar se as desonerações contribuem para o alcance dos fins aos quais se destinam e que, sobretudo, estejam de acordo com o artigo 14 da LRF (TCU, 2013; 2014).

Embora as desonerações sejam um dos pilares da NME, os resultados gerados na economia nacional são questionáveis, a curto e a longo prazo. Em particular, se por um lado as desonerações tributárias resultaram em acumulação privada, por outro sua horizontalização para agradar gregos e troianos não gerou crescimento sustentado. Portanto, deve-se reconhecer que a socialização das desonerações resultou em sacrifício financeiro e não gerou investimento autônomo e demanda agregada. Ademais, a atuação da política fiscal por meio das desonerações deve ter tempo correto, contrapartida (metas) do beneficiário e ser bem direcionada e fiscalizada, de modo que o corte de impostos estimule o investimento autônomo e a demanda agregada, sem prejudicar as finanças públicas.



1 A conceituação proposta por Henriques (2010) distingue as expressões sinônimas “benefício fiscal”, “benefício tributário” e “incentivo fiscal”, e os termos equivalentes “renúncia de receita”, “renúncia fiscal” e “gasto tributário”. Não tem por objetivo fazer uma discussão jurídica acerca dos sinônimos. Dentro do ordenamento jurídico nacional existem diferenças entre os sinônimos, as quais já foram discutidas por Henriques (2010). Nossa definição é por desonerações tributárias retiradas do “anexo de metas fiscais” (renúncia de receitas) do PLDO da União.



 



Referências



BRASIL. Lei n. 13.080 de 2 de janeiro de 2015. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2015 e dá outras providências. Disponível em: www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento/orcamentos-anuais/orcamento-anual-de-2015. Acesso em: 26 fev. 2016.



CARNEIRO, R. Desenvolvimento em crise: a economia brasileira no último quarto do século XX. São Paulo: Editora Unesp/IE-Unicamp, 2002.



HENRIQUES, E. F. Os benefícios fiscais no direito financeiro e orçamentário: o gasto tributário no direito brasileiro. São Paulo: Quartier Latin, 2010.



LOPREATO, F. L. C. Caminhos da política fiscal do Brasil. São Paulo: Editora Unesp, 2013.



PRADO, S. “A federação inconclusa”: o papel dos governos estaduais na federação brasileira. In: REZENDE, F. (org.). O federalismo brasileiro em seu labirinto: crise e necessidade de reformas. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2013.



TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). “Relatório e parecer prévio sobre as contas do governo da república”. Brasília: TCU, 2015.



______. “Relatório de levantamento de auditoria”. Processo n.TC 018.259/2013-8, 2014. Disponível em: www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20140516/AC_1205_16_14_P.doc. Acesso em: 24 fev. 2016.



________. “Relatório e Parecer prévio sobre as contas da Presidente da República 2013”. Disponível em: http://portal.tcu.gov.br/tcu/paginas/contas_governo/contas_2013/docs/Relat%C3%B3rio.pdf. Acesso em: 28 fev. 2016.



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