Planejar o desenvolvimento urbano para desenvolver o Brasil
O território não deve ser apenas um reflexo da economia, mas um instrumento ativo para elevar a produtividade sistêmica e reduzir as desigualdades. Essa perspectiva busca integrar as demandas por moradia e saneamento a um novo ciclo de industrialização contemporânea, orientado para o consumo coletivo e a preservação ambiental
Ao longo do século XX, o Brasil passou por um intenso e contraditório processo de modernização conservadora. Caracterizado por uma industrialização sem reforma agrária e dependente, social e regionalmente desigual, foi capaz de elevar significativamente sua capacidade produtiva e transformar, em poucas décadas, uma sociedade majoritariamente rural em outra de predomínio urbano e metropolitano. Durante o período nacional-desenvolvimentista, entre 1930 e 1980, mediante uma estratégia de industrialização por substituição de importações e fortalecimento da capacidade de coordenação estatal, consolidou-se uma estrutura industrial voltada principalmente ao atendimento das demandas de uma classe média urbana em formação, localizada, em grande parte, nas principais regiões metropolitanas do Brasil, com destaque para São Paulo e Rio de Janeiro.
Entretanto, o acelerado e desigual processo de urbanização, a concentração populacional nas regiões mais desenvolvidas e o insuficiente investimento em infraestrutura urbana e de conexão regional produziram profundas contradições sociais e territoriais. A precariedade dos sistemas de transportes, saneamento, habitação e serviços de utilidade pública para amplas parcelas da população transformou a questão urbana e regional em uma questão social fundamental, e um dos principais gargalos do desenvolvimento brasileiro. A problemática social que antes se concentrava no campo assumiu progressivamente contornos urbanos e metropolitanos.
Nas décadas seguintes, os processos de financeirização, privatização e desindustrialização associados à globalização neoliberal enfraqueceram as capacidades nacionais de planejamento e coordenação do desenvolvimento, aprofundando impasses já existentes e produzindo novos desafios. O padrão de acumulação rentista-neoextrativista que hoje fundamenta o capitalismo dependente brasileiro tem se mostrado incapaz de sustentar um novo ciclo de desenvolvimento capaz de enfrentar as principais contradições do país.
Somando-se a isso um cenário internacional marcado por crescente instabilidade econômica e geopolítica, recoloca-se como tarefa central a construção de uma nova estratégia nacional de desenvolvimento, capaz de promover um novo impulso de industrialização compatível com as exigências econômicas, sociais, tecnológicas e ambientais do século XXI, e de fazer do desenvolvimento urbano igualitário, inclusivo, democrático e ambientalmente sustentável um instrumento de indução da transformação desse padrão de acumulação, abrindo espaço para uma nova dinâmica de desenvolvimento baseada na expansão das forças produtivas, na inovação e na ampliação da oferta e do acesso a bens e serviços públicos.
Esse desafio exige, portanto, reconhecer que o urbano e o território podem atuar como dimensão estratégica do próprio processo de industrialização, da integração nacional e do enfrentamento das questões sociais e ambientais. Infraestrutura, mobilidade, habitação, logística, energia, saneamento e serviços coletivos tornam-se elementos centrais para a geração de empregos, redução das desigualdades e melhoria das condições de vida da população. Essa perspectiva orienta, inclusive, o atual programa de pesquisa do INCT Observatório das Metrópoles – Transformações da ordem urbana e desafios para o desenvolvimento urbano igualitário, justo, inclusivo, democrático e ambientalmente sustentável –, que tem entre seus objetivos centrais investigar como a transformação das cidades brasileiras pode contribuir para a construção de uma nova estratégia nacional de desenvolvimento.
A experiência chinesa de desenvolvimento e o papel estratégico do território
A experiência chinesa pode ter muito a nos inspirar nesse sentido. O país asiático tornou-se referência internacional por sua capacidade político-estatal de planejar seu processo de desenvolvimento, articulando crescimento econômico, redução da pobreza, progresso tecnológico e investimentos massivos em infraestrutura e transição energética. O que merece destaque é que esse processo tem na dimensão territorial um de seus elementos fundamentais. Na experiência chinesa de desenvolvimento, o urbano e o regional não constituem mero efeito passivo. Ao contrário, atuam como dimensão estratégica da elevação das forças produtivas, da integração nacional e do enfrentamento das questões sociais e ambientais.
O progresso tecnológico-produtivo e a melhoria das condições de vida da população chinesa nas últimas décadas são parte de uma estratégia de desenvolvimento que utiliza projetos de infraestrutura, equipamentos urbanos, serviços coletivos e sistemas de transporte – caso da rede de Trens de Alta Velocidade (TAV) – como alavancas para ganhos de produtividade, geração de empregos qualificados e redução das desigualdades sociais e territoriais. A incorporação intensiva das tecnologias da informação e comunicação aos sistemas urbanos, à logística, à mobilidade, à gestão energética e aos serviços públicos vem transformando as cidades chinesas em ambientes privilegiados de inovação, estimulando a criação de novos modelos de negócios, baseados em empresas intensivas em tecnologia e ecossistemas produtivos capazes de articular pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico e produção industrial.
Trata-se de uma dinâmica que poderíamos denominar de projetamento urbano-regional, na qual o planejamento territorial atua simultaneamente como instrumento de desenvolvimento econômico, inovação tecnológica e transformação social. Mais do que um modelo a ser reproduzido, essa experiência pode servir de inspiração para a formulação de estratégias adaptadas às condições brasileiras, recolocando no centro do debate a necessidade do planejamento e da atualização das funções do Estado na condução do desenvolvimento nacional.
Construir um nexo entre o desenvolvimento urbano e o desenvolvimento nacional
Nesse debate, as contribuições de Ignácio Rangel permanecem particularmente relevantes. Ao apontar a necessidade de se constituir um sistema financeiro nacional comprometido com a economia real e capaz de transferir o excedente acumulado – sob a forma de poupança, renda ou capacidade ociosa – para os serviços de utilidade pública e suas indústrias adjacentes, Rangel indicava a possibilidade de articular desenvolvimento econômico, questão social e desenvolvimento urbano-regional em uma mesma estratégia.
Diferentemente do ciclo de industrialização do século XX, baseado sobretudo na expansão dos bens de consumo privados, o desafio atual consiste em construir um novo processo de desenvolvimento apoiado na produção de bens e serviços de consumo coletivo, tipicamente urbanos, capazes de intensificar as conexões regionais e intraurbanas, gerar empregos e elevar a qualidade das cidades brasileiras, tornando-as menos desiguais, mais justas e resilientes à emergência climática.
É precisamente nesse ponto que se estabelece o nexo entre desenvolvimento urbano e desenvolvimento nacional. Do ponto de vista econômico, a expansão dos investimentos em infraestrutura, mobilidade, habitação, saneamento, energia e equipamentos urbanos possui elevada capacidade de mobilizar cadeias produtivas, dinamizar a economia, gerar empregos, ampliar a renda e reduzir desigualdades sociais e territoriais. Ao reduzir custos logísticos, ampliar economias de aglomeração, aumentar a conectividade territorial e acelerar a circulação de pessoas, mercadorias e conhecimento, os investimentos urbanos elevam a produtividade sistêmica da economia. Não se trata apenas de construir cidades melhores, mas de fazer da elevação da qualidade do meio ambiente urbano um instrumento de fortalecimento da capacidade produtiva nacional, de integração do mercado interno e geração de postos de trabalho qualificados e bem remunerados.
Do ponto de vista tecnológico, o nexo entre desenvolvimento urbano e nacional se expressa no fato de que a incorporação de novas tecnologias aos sistemas urbanos vem demonstrando que infraestrutura física e digital passaram a constituir dimensões inseparáveis do desenvolvimento no mundo contemporâneo. Serviços urbanos baseados em mobilidade inteligente, gestão de redes de infraestrutura, plataformas digitais de serviços públicos e sistemas urbanos integrados podem melhorar as condições de habitabilidade das principais cidades e metrópoles brasileiras, torná-las mais atrativas a investimentos e contribuir para a construção de um ambiente de geração e difusão de inovação envolvendo universidades, centros de pesquisa, empresas, instituições públicas e serviços especializados. Esse ambiente tende a fortalecer a capacidade nacional de inovação, estimular a formação de ecossistemas tecnológicos e favorecer o surgimento de empresas inovadoras e escaláveis, ampliando a produtividade e a competitividade da economia brasileira.
Em termos políticos, a questão urbana sintetiza parte significativa das principais demandas da sociedade brasileira contemporânea, convergindo diferentes bandeiras e lutas em torno do direito à moradia, transporte, saneamento, meio ambiente, segurança, acesso aos serviços públicos e qualidade de vida. De modo que a construção de um projeto nacional de desenvolvimento apoiado na transformação das cidades possui elevado potencial de mobilização social, favorecendo a constituição de um pacto nacional e de um novo sujeito coletivo capaz de articular desenvolvimento econômico, justiça social, sustentabilidade ambiental e fortalecimento da democracia.
Trata-se de construir um nexo estrutural entre o desenvolvimento urbano e o desenvolvimento nacional a partir da constituição de uma nova dinâmica econômica e de uma nova economia política baseada, em grande medida, em investimentos em projetos urbanos, sistemas de transporte, infraestrutura, inovação tecnológica e construção de bens públicos. Em outras palavras, o desenvolvimento urbano deixa de ser apenas consequência do desenvolvimento econômico para converter-se em uma de suas principais condições de realização. Planejar e projetar o desenvolvimento urbano e regional brasileiro como força motriz do desenvolvimento econômico e social, em bases ambientalmente sustentáveis, coloca-se, portanto, como uma tarefa política primordial do nosso tempo. Este ensaio buscou apresentar as bases dessa hipótese. Em um segundo artigo, pretendemos desenvolver suas implicações teóricas e programáticas, discutindo os possíveis eixos de uma estratégia nacional de desenvolvimento.
Elias Jabbour é professor da Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (FCE-UERJ) e do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais (PPGRI-UERJ).
Luiz Cesar Ribeiro é coordenador nacional do Observatório das Metrópoles, professor Emérito da UFRJ, colaborador do Instituto de Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR-UFRJ) e pesquisador Emérito da FAPERJ.
Vitor Boa Nova é doutor em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR-UFRJ) e assistente no Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos (IPP).