Trump, entre o protecionismo e a facilitação de investimento

Se as medidas de Trump 2 surpreenderam pela sua intempestividade e truculência, vistas na deportação de imigrantes, as ameaças à soberania nacional de aliados, ataques à autonomia das universidades e pelas tensões internacionais provocadas pela política comercial – numa diluviana guerra tarifária e unilateralismo agressivo –, as medidas relativas ao investimento caminharam em sentido oposto. As iniciativas na política de investimento sinalizam um movimento importante, no sentido de mais abertura e institucionalidade, para o principal objetivo do Make America Great Again (MAGA): recuperação da manufatura e atração de empresas, grupos de investimentos e capitais de aliados e parceiros, reiterando a centralidade dos Estados Unidos no mercado financeiro global. 

Essa mudança da política de investimento de Trump pode ser identificada nos vários documentos publicados pela Casa Branca. Em 21 de fevereiro de 2025: uma ação presidencial, a America First Investment Policy (AFIP), e o Fact Sheets: President Donald J. Trump Encourages Foreign Investment While Protecting National Security, que relaciona o investimento aos interesses de segurança nacional do National Security Presidential Memorandum (NSPM) de 4 de fevereiro de 2025. Em 8 de maio de 2025, o Departamento do Tesouro anunciou o Fast Track Pilot Program for Foreign Investors, que busca flexibilizar as exigências regulatórias para dar celeridade ao processo de autorização de investimento de aliados. Em 2 de junho, o “Trump Effect: A Running List of New U.S. Investment in President Trump ‘s Second Term”, lista anúncios de novos investimentos diretos de corporações e países em setores como aço, automóveis, inteligência artificial, biotecnologia  

É importante ressaltar que, embora esses documentos apenas apresentem iniciativas, reformas de procedimentos e regulações, sem detalhes nem medidas efetivas, demonstram que as medidas de Trump, consideradas caóticas, erráticas ou imprevisíveis, no caso do investimento estão orientadas por uma política que, apesar da continuidade com o protecionismo do seu primeiro mandato, introduziu mudanças significativas. Agora, a política dos Estados Unidos busca maior abertura, com ênfase na atração e facilitação de investimentos e mais rigor dos procedimentos do Comitê de Investimento Estrangeiro dos Estados Unidos (CFIUS), como expandir o escopo para alcançar diferentes formas de investimento nos setores classificados como sensíveis para a segurança nacional.  

Como buscamos mostrar neste texto, a revisão do bloqueio da aquisição da U.S. Steel pela Nippon, o America First Investment Policy (AFIP) e o “Efeito Trump” sinalizam importantes movimentos da política de investimento de Trump para reduzir as incertezas e atrair capitais e investimentos diretos na economia norte-americana. Por meio de pressões sobre países e empresas, como a guerra tarifária, Trump pretende atrair investimentos que ampliem a capacidade de produção e inovação nos setores de alta tecnologia, sensíveis para a competição econômica global, e com impactos de médio e longo prazo. E, principalmente, buscar aliados e parceiros que estejam alinhados com os Estados Unidos na competição econômica e rivalidade hegemônica com a China. 

Efeito Trump 

A lista de projetos de investimentos nos Estados Unidos anunciados por dezenas de corporações e países, o Efeito Trump, procura destacar o sucesso das políticas de Trump. A lista inclui os valores, a previsão dos locais e quantidade de empregos que serão criados ao longo dos próximos anos em setores como inteligência artificial, data centers, computação em nuvem, biotecnologia, e que incluem desde a produção de medicamentos, treinamento de mão de obra, ampliação da capacidade manufatureira, pesquisa e desenvolvimento. A maioria desses investimentos está direcionada para os setores protegidos e monitorados pelo Comitê de Investimento Estrangeiro dos Estados Unidos (CFIUS), painel liderado pelo Departamento do Tesouro que analisa e autoriza aquisições, fusões, participações minoritárias em negócios nos Estados Unidos que possam ter implicações de segurança nacional. O CFIUS tem sido um importante instrumento do Executivo para proteção de tecnologia e inovação, focalizando os investidores e investimentos estrangeiros, especialmente os chineses, nos setores sensíveis. 

A lista é expressiva e sugere que a administração Trump, já nos primeiros meses de governo, estaria alçando o principal objetivo do Make America Great Again, base da narrativa eleitoral, que é a recuperação do investimento industrial e empregos nos Estados Unidos. 

No entanto, contrariando as expectativas de Trump, os dados do Bureau of Economic Analysis (BEA) do Departamento do Comércio “Transações Internacionais nos Estados Unidos, 1º Trimestre de 2025 e Atualização Anual”, publicado no dia 24 de junho de 2025, demonstram que a abertura aos investimentos não se traduziu, pelo menos até o momento, num aumento do investimento estrangeiro nos Estados Unidos. Segundo o BEA, no primeiro trimestre de 2025, os Estados Unidos atraíram US$ 52,8 bilhões em fluxos financeiros totais de IED, uma queda de 21% em relação ao primeiro trimestre de 2024 e o menor nível desde o quarto trimestre de 2022. 

Isso mostra que, embora Trump possa obter concessões que não seriam possíveis sem as ameaças e pressões da guerra tarifária, o mesmo não ocorre com o investimento. Ou seja, um dos objetivos da guerra tarifária é pressionar as corporações a instalar manufaturas nos Estados Unidos (reshoring), mas não tem conseguido produzir os resultados esperados para o investimento direto. Isso porque o processo de investimento envolve outras variáveis, como custos estruturais, afetados pelo aumento das tarifas, pressões sobre os preços e expectativa de inflação. 

Ainda, em relação aos anúncios de investimento nos Estados Unidos, comum na inauguração de uma nova administração, as corporações também buscam outras estratégias globais. Por exemplo, o caso da Apple, mesmo com anúncio de investimento de US$ 500 bilhões, incluindo servidores de inteligência artificial, a empresa tem sofrido ameaças de tarifas por parte de Trump para que a empresa produza nos Estados Unidos os iPhones direcionados ao mercado norte americano. O mesmo vale para as corporações de biotecnologia, como a La Roche e a Sanofi, que embora tenham ampliado suas capacidades de produção nos Estados Unidos, continuam investindo na China e na França, respectivamente. 

Redução da incerteza e facilitação de investimento 

A política comercial de Trump, que é uma guerra tarifária contra todos, provocou um verdadeiro terremoto global, atingindo os interesses de grupos domésticos e a própria economia norte-americana, com inflação e pressões sobre a política monetária. Essas ações e declarações de Trump impactaram a política e a economia internacional, com a ruptura de acordos comerciais e pressões sobre aliados, bem como aspectos estruturais das relações internacionais, como a soberania territorial, nas suas pretensões expansionistas sobre o Canadá, Panamá e Groenlândia (e neste caso inclusive com ameaça de uso de força militar). 

A percepção é que o presidente Trump pode, a qualquer momento, alterar compromissos ou reverter suas decisões, o que gerou um cenário de incerteza na política internacional e também quanto aos impactos na economia estadunidense e global. Essa é exatamente uma das proposições da America First Investment Policy: apontar mecanismos para reduzir essa incerteza dos investidores. 

Essa incerteza da política dos Estados Unidos para os investidores foi pontuada quando Biden bloqueou a aquisição da U.S. Steel pela Nippon por razões de segurança nacional, mesmo sem uma recomendação do CFIUS baseada em uma evidência crível, segundo a legislação. Ainda em março de 2024, Nancy McLernon, então presidente e CEO da Global Business Alliance (GBA), observou que o bloqueio poderia tanto afetar a competição global quanto às relações entre Estados Unidos-Japão, e ressaltou a preocupação do investidor com a politização: “Para evitar um ambiente em que as empresas internacionais fiquem céticas quanto a fazer mais investimentos nos Estados Unidos e criar mais empregos americanos, peço ao governo que reconsidere sua posição e permita que o processo do CFIUS permaneça apolítico, como o Congresso pretendia”. 

Direito de veto dos Estados Unidos em decisões corporativas: o caso Nippon-U.S. Steel 

O caso da aquisição da U.S. Steel pela Nippon sinaliza essa mudança da posição de Trump. Desde dezembro de 2023, quando as empresas anunciaram o negócio, Biden, Trump, senadores e representantes democratas e republicanos todos se posicionaram contra, alegando que a U.S. Steel, uma indústria icônica da capacidade industrial dos Estados Unidos, deveria permanecer sob o controle nacional. Trump chegou a dizer que, se fosse eleito, iria obrigar a dissolução do negócio. Uma vez que se trata de corporação japonesa, país que participa de aliança militar com os Estados Unidos, as preocupações, nesse caso, eram de natureza econômica, como a redução de investimento de capital, preservação do nome da U.S. Steel, mudança da sede da companhia e transferência da produção para outros países com menores custos. 

Em janeiro de 2025, no apagar das luzes do governo Biden, a aquisição foi bloqueada e as empresas, U.S. Steel, a Nippon Steel North America, Inc., e a Nippon Steel Corporation, apresentaram uma petição na Corte de Apelação do Distrito de Colúmbia contra a administração Biden e o Tesouro. As empresas alegaram que a politização teria corrompido o processo de revisão de segurança, já que não foi apresentada qualquer evidência crível de ameaça à segurança nacional, e solicitaram uma nova revisão pelo CFIUS. 

No campo político, iniciaram negociações com Trump, que sugeriu mudar a aquisição para um investimento. Em 7 de abril de 2025, o presidente solicitou uma nova revisão pelo CFIUS, ressaltando o dever de cumprimento dos procedimentos previstos em lei pelas autoridades das agências e “proporcionando oportunidade adequada às partes para responder a tais comentários”. E em 23 de maio de 2025, segundo matéria publicada pelo Financial Times, Trump declarou numa mídia social que considera que “esta será uma parceria planejada entre a United States Steel e a Nippon Steel, que criará pelo menos 70 mil empregos e vai adicionar US$ 14 bilhões à economia dos Estados Unidos”. Ainda, para obter aprovação da aquisição, a Nippon concedeu “golden shares” na U. S. Steel para os Estados Unidos, tipo de ação que confere direitos de controle extraordinários nas decisões corporativas, podendo vetá-las quando afetem interesses estratégicos do Estado, soberania ou segurança nacional. 

Isso revela um movimento distinto do que tem sido adotado por Trump em outras áreas e indica a flexão da política investimento para foco na atração e facilitação, e ao mesmo tempo, contraditoriamente, de interferência em operações de mercado, muito distantes da ideia de abertura da política de investimento adotada por Reagan em 1983. As golden shares, utilizadas nos anos 1980 e 1990 nos processo de privatização de setores estratégicos na Europa, constituem um instrumento de intervenção estatal para modelar decisões corporativas, por meio do direito de veto, parte dos dispositivos de monitoramento de investimento estrangeiro para preservar a autonomia estratégica. É usado pela França, Alemanha e outros estados europeus e no Brasil, onde o governo possui “golden shares” na Vale.  

Outra medida de investimento de Trump, com a Ordem Executiva 14255, de 31 de março de 2025, foi o The United States Investment Accelerator, um programa para facilitar e acelerar investimentos acima de US$ 1 bilhão, a ser desenvolvido pelo Secretário do Comércio, em coordenação com o Departamento do Tesouro e com o assessor presidencial para Política Econômica. Segundo a OE, além de revisar o processo regulatório para reduzir lentidão, complexidade e ônus para os investidores, o programa deverá orientá-los ativamente em benefício dos interesses e da prosperidade econômica dos Estados Unidos. Ainda, previa “aumentar o acesso para o uso de nossos recursos naturais”, e facilitar a colaboração com os laboratórios nacionais e com os governos estaduais para reduzir barreiras, visando favorecer o aumento do investimento doméstico e estrangeiro. 

America First Investment Policy 

Por sua vez, a America First Investment Policy (AFIP), parte da estratégia global para segurança, prosperidade e a proteção da inovação, busca “fazer da América a maior destinação global para o investimento”, adotando medidas para tornar os Estados Unidos mais atrativos para investimento industrial e financeiro.  

A AFIP traz nota importante sobre a definição de “aliados e parceiros”: são aqueles que “possuem tremendos fundos soberanos” que poderiam, portanto, apoiar os interesses nacionais dos Estados Unidos, e que aceitem a exigência de que os investidores não permitirão que os “adversários estrangeiros”, especificamente a China, possam ter acesso aos avanços de tecnologia e inovação que ampliem seu complexo militar-industrial. Isso poderá ser feito pela imposição de sanções – como o bloqueio de ativos – previstas na Lei de Poderes Econômicos de Emergência Internacional (IEEPA, na sigla em inglês) de 1977 e várias outras leis, ordens executivas e no Memorando Presidencial de 20 de janeiro de 2025. Nesse sentido, o memorando redefine os aliados e parceiros, não se refere mais aos tradicionais aliados militares e parceiros econômicos, mas, de modo mais compreensivo aos que estejam alinhados com as políticas de Trump, sua visão geopolítica e econômica de isolar a China e adversários que ameaçam a posição dos Estados Unidos na ordem econômica internacional. 

A política está estruturada com base em dois princípios: a política de abertura aos investimentos (“open investment policy”), direcionada para atração e facilitação de investimentos cruciais para o fortalecimento da liderança mundial dos Estados Unidos nos mercados de capital público e privado; e a “segurança econômica é segurança nacional” (economic security is national security”), que pretende aumentar o rigor dos mecanismos de screening para impedir que “adversários estrangeiros” – República Popular da China, e regiões administrativas especiais de Hong Kong e Macau, Cuba, Irã, Coreia do Norte, Rússia e Venezuela – tenham acesso por meio do investimento nos setores de tecnologias de ponta. 

Contudo, de modo contraditório, sugere que os Estados Unidos continuarão a encorajar os investimentos passivos de “todas as pessoas estrangeiras” – aqueles investimentos que não conferem controle, sem direito a voto, governança ou qualquer influência administrativa ou decisória – para que os negócios de ponta continuem a receber capitais. 

Em termos procedimentais, o memorando propõe flexibilização regulatória, mudanças nos processos do CFIUS, e maior rigor no escrutínio dos investimentos chineses. 

Para atração e facilitação do investimento, sugere a criação de processo fast track regulatório para os investimentos nas áreas de tecnologia e outras áreas sensíveis. O fast track, nesse caso, refere-se à via rápida para aprovação por autoridades regulatórias, utilizado pela Administração de Alimentos e Medicamentos (FDA, na sigla em inglês) para acelerar a aprovação de terapias e medicamentos em caso de emergência de saúde. Outro ponto refere-se aos mecanismos políticos e institucionais que serão mobilizados pelos Estados Unidos. 

Em relação às mudanças no CFIUS, propõe expansão da sua autoridade para alcançar sobre investimentos em real state (imóveis) e do tipo greenfield (que inicia um novo negócio, uma subsidiária com construção de instalações) em tecnologias “emergentes e fundacionais” que já são revisadas pelo CFIUS e para restringir a participação de pessoas jurídicas filiadas à China nos setores classificados como tecnologia, infraestrutura crítica, cuidados com a saúde, agricultura, energia, matéria primas e outros setores estratégicos. Ainda, uma reforma dos acordos de mitigação utilizados pelo CFIUS para neutralizar riscos de segurança seriam “excessivamente burocráticos, complexos e abertos” e que exigiram das empresas o cumprimento de obrigações custosas e perpétuas. Essa medida é justificada como mecanismo importante para “reduzir a incerteza para o investidor”. 

Também ressalta a importância de criar ou expandir as restrições sobre a saída dos investimentos (outbound investment) para a China, nas áreas de semicondutores, inteligência artificial, biotecnologia, aeroespacial e outros que estão sendo revisados pelo Office of Science and Technology Policy. Esses investimentos alcançam uma grande variedade de negócios como capital de risco, investimentos greenfield, expansões corporativas e investimentos em títulos negociados em bolsa, provenientes de fontes como fundos de pensão, fundos patrimoniais universitários e outros investidores de sociedade limitada. 

Cabe destacar que foi o presidente Biden, em 9 de agosto de 2023, quem solicitou ao Departamento do Tesouro que formulasse um programa para proibir ou exigir notificação de certos tipos de investimentos de cidadãos dos Estados Unidos em empresas, países e outras entidades de propriedade chinesa nos setores de semicondutores e microeletrônica, tecnologias de informação quântica e inteligência artificial. Esse programa de saída de investimento entrou em vigência em 2 de janeiro de 2025, e a AFIP sugere que seja ampliado, sendo mais um traço de continuidade das iniciativas de proteção da inovação e do investimento dos governos de Trump e Biden. 

Ou seja, trata-se de uma política do Estado norte-americano no contexto da rivalidade com a China, por meio da ação e intervenção do Estado para conduzir o fluxo global de capitais e operações de mercado. 

Estados Unidos e a disputa por capitais no contexto de rivalidade hegemônicas 

Dois pontos chamam a atenção na política de investimento de Trump: as medidas visam atrair fluxos de capitais, para manter a centralidade dos Estados Unidos nos mercados globais de capitais – portanto preocupações com o dólar e com o déficit de conta corrente – e atrair investimento para setores tecnológicos de ponta, beneficiados por política fiscal e industrial dos Estados Unidos. 

No entanto, esses setores de alta tecnologia, indicados no “Efeito Trump”, como biotecnologia, automóveis e tecnologias de dados, exigem mão de obra qualificada e não se apresentam, portanto, como uma resposta às demandas de emprego para o norte-americano médio que foram eleitoralmente mobilizadas nos discursos do Make America Great Again. Isso exigiria respostas para questões da produtividade do trabalho e qualificação da mão de obra que não estão no mapa de Trump, e ainda, é agravado pelo ataque às universidades, importantes para pesquisa e desenvolvimento. 

Como Kenneth Rogoff argumentou no seu artigo “Trump’s Misguided Plan to Weaken the Dollar”, publicado em 6 de maio de 2025 no Project Syndicate, as políticas de Trump estão equivocadas quanto à relação entre o papel do dólar como moeda global e a desindustrialização dos Estados Unidos. O autor argumenta que a economia dos Estados Unidos tem sido uma das mais dinâmicas nos últimos anos e, portanto, suas empresas são muito atraentes para os investidores. Contudo, embora a indústria tenha crescido como parcela do PIB, isso não resultou em aumento dos empregos em virtude do alto grau de automação das fábricas modernas. 

A política de investimento de Trump, apesar dos elementos de continuidade, como uma política bipartidária do Estado norte-americano em relação à China e do protecionismo baseado na “segurança econômica é segurança nacional”, apresenta novos aspectos, como a atração e facilitação do investimento de aliados e parceiros específicos. 

Por isso, a AFIP de Trump envolve tanto o bloqueio do acesso dos adversários a capital, tecnologia e conhecimento, e também ações do Estado sobre os fluxos de capital, cruciais para o crescimento econômico, inovação e emprego nos Estados Unidos. Logo, a atração de investimento para os setores que estão no centro da competição com a China, e das políticas industriais dos países desenvolvidos, ganhou projeção nas diretrizes da política de investimento desse segundo governo Trump. 

Isso mostra que os objetivos apontados na sua política de investimento envolvem uma dimensão geopolítica, a capacidade de construção de alianças com os aliados e parceiros estratégicos e com as empresas dos setores que estão sob a complexa rede de regulações, leis e controles de segurança nacional do investimento dos Estados Unidos. Ou seja, os Estados Unidos projetam a recuperação do investimento industrial (industrial reshoring) e da inovação em setores de alta tecnologia a partir dos capitais e investimento global e de construção de alianças. 

Esse movimento de Trump para uma política de atração e facilitação do investimento está relacionado à guerra comercial, unilateralismo agressivo e pressões sobre os aliados e todos os países. Essas ações de Trump sinalizam as dificuldades dos Estados Unidos, no cenário de concorrência com a China, diante do esgotamento da sua capacidade para prover interesses dos países, optando pela via de aplicação de sanções, ameaças e punições para obter o que não alcançaria pelos meios diplomáticos ou canais tradicionais da negociação política. Assim, ao desafiar os países no limite quase existencial, consegue ampliar os níveis de concessões para suas políticas, aprofundando tensões no sistema internacional. 

Trump 2, no seu primeiro movimento, traduz a percepção dos Estados Unidos sobre a perda relativa da sua capacidade hegemônica para produzir resultados por meio de consenso, do multilateralismo, ou de oferecer benefícios econômicos aos parceiros, prevalecendo a força e ameaça, com base no poder do mercado doméstico e militar. 

No entanto, a flexão da sua política de investimento mostra que essa força não tem sido suficiente para reorientar a dinâmica dos fluxos de capitais, objetivo central da política de investimento de Trump 2. Esse, aliás, é um dos aspectos que explicam a reação de Trump às declarações da cúpula de líderes dos Brics, que tocou em pontos sensíveis do poder norte-americano: o dólar como moeda global, e problema da financeirização, déficits gêmeos, déficit comercial e déficit do governo federal. 

Edna Aparecida da Silva é doutora em Ciência Política pela Unicamp, pesquisadora do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU), assim como no projeto “Dinâmica Competitiva e Interações Estratégicas: os impactos da competição tecnológica entre EUA-China sobre o Brasil” (CNPq/INEU/UFPB). Estuda investimento e segurança, investment screening e a atuação doméstica e internacional do CFIUS na dinâmica de competição com a China. É autora do capítulo “CFIUS tailored to the US-China strategic rivalry: investment screening and regulatory convergence in the shadow of the liberal international order”, no livro China’s Globalisation and the New World Order (Palgrave MacMillan, 2025), organizado pelos professores Najimdeen Bakare e Adam Saud. Contato: [email protected].