Limites e perspectivas do Fundo Social do Pré-Sal

Instituído em 2010 pela Lei 12.351, o Fundo Social do Pré-Sal (FSP) foi criado para direcionar parte da renda da nova província petrolífera para o desenvolvimento nacional, baseado no princípio da justiça intergeracional. No entanto, ao longo de sua trajetória, o fundo revelou fragilidades, como a falta de transparência, a baixa efetividade na aplicação dos recursos e a ausência de prioridade às dimensões sociais e ambientais que justificaram sua criação. Esse cenário tem limitado a capacidade do fundo de converter as riquezas do pré-sal em benefícios concretos para o país.

Conforme o texto original da lei, além da vinculação obrigatória de 50% de suas receitas para a educação, o FSP também teria como objetivos financiar investimentos nas áreas de saúde, ciência e tecnologia, cultura, meio ambiente e ações de mitigação e adaptação às mudanças climáticas. No entanto, a falta de regulamentação específica permitiu que parte significativa dos recursos fosse utilizada de forma dispersa ou para fins diferentes dos previstos, revelando fragilidades na governança e na orientação estratégica do fundo.

Um levantamento do Tribunal de Contas da União (TCU) apontou que, entre 2010 e 2022, o FSP arrecadou cerca de R$ 146 bilhões. No entanto, ao final de 2022, apenas R$ 20 bilhões permaneciam em caixa. O TCU identificou, ainda, que aproximadamente R$ 64 bilhões foram destinados à amortização da dívida pública durante o governo Bolsonaro, entre 2021 e 2022. O levantamento conclui que houve esvaziamento e distorção dos objetivos originais do fundo e ausência de mecanismos adequados de governança, controle e transparência.

Nos dados divulgados pela ANP sobre a destinação dos royalties do petróleo no regime de partilha, os valores referentes ao FSP aparecem zerados. Questionado a respeito, o órgão respondeu que a gestão desses recursos é de competência do Conselho Deliberativo do Fundo Social (CDFS).^[1] Até o momento, porém, não há informações públicas detalhadas que esclareçam essa ausência de dados. Por sua vez, a PPSA divulga informações sobre a comercialização do petróleo e do gás natural da União, contudo, não há registros claros dos valores destinados ao Fundo Social.^[2] Assim, a visão geral sobre a arrecadação e a destinação do fundo encontra-se limitada e fragmentada.

Em março de 2025, o Governo Federal editou a Medida Provisória (MP) 1291/2025, aprovada e publicada como Lei 15.164, trazendo mudanças ao FSP. Entre elas, a regulamentação do CDFS e a ampliação das áreas de aplicação dos recursos, incluindo infraestrutura social, habitação popular e enfrentamento às calamidades públicas. A medida tem potencial para fortalecer o FSP, embora também possa ampliar o espaço para que seus recursos sejam utilizados para cobrir eventuais lacunas orçamentárias no curto prazo.

De modo geral, observa-se que os recursos não vinculados do FSP têm sido utilizados de forma pouco estratégica. Por exemplo, de acordo com dados da Transparência do Orçamento Federal, em 2025, até o mês de setembro, dos R$ 25,93 bilhões autorizados ao fundo, apenas R$ 15 bilhões foram empenhados e somente R$ 4 bilhões foram executados. Esses recursos foram direcionados ao financiamento do Programa Minha Casa Minha Vida, após a inclusão desse tipo de despesa nos objetivos do fundo via MP. Embora esse investimento em habitação seja causa justa – diferentemente da utilização direta para amortização da dívida pública – tal movimento sugere que o uso dos recursos parece atender mais a demandas de curto prazo e ao alívio momentâneo do orçamento federal do que a uma estratégia de longo prazo.

O FSP representa um instrumento estratégico para o país, capaz de transformar a riqueza finita do pré-sal em alavanca para o desenvolvimento nacional e para a transformação ecológica. No entanto, a falta de planejamento de longo prazo, aliada à baixa transparência e ao uso dos recursos como alívio fiscal, pode comprometer o papel estratégico do fundo e sua legitimidade social.

Iago Montalvão é economista, mestre e doutorando em Ciência Econômica pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e pesquisador na área de Preços e Fiscal do Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (Ineep).

^[1] O conselho foi estabelecido pela lei que criou o FSP em 2010, mas só foi regulamentado por decreto do governo federal em abril de 2025. É composto por um representante do Ministério da Fazenda, um do Ministério das Cidades e um do Ministério da Casa Civil, sob a coordenação deste último.

^[2] A Lei 12.304/2010 (que criou a PPSA) determina que a receita de comercialização destinada ao FSP exclui tributos, gastos diretamente relacionados à operação de comercialização e da remuneração da PPSA ou outro agente comercializador.