Por que os instrumentos urbanísticos não cumprem suas promessas?

O que sempre intriga no Brasil é nossa capacidade de criar normas avançadas e manter uma prática que não avança. Poucos exemplos ilustram melhor esse paradoxo do que a política urbana. Passados quase 25 anos da aprovação do Estatuto da Cidade, as pesquisas realizadas em municípios brasileiros continuam revelando um descompasso persistente entre os objetivos da legislação e seus efeitos concretos.

A Constituição Federal de 1988 inaugurou uma nova base jurídica para as políticas urbanas e habitacionais ao estabelecer o princípio da função social da propriedade urbana. Inscrito nos artigos 182 e 183, esse princípio incorporou as reivindicações dos movimentos sociais urbanos que, desde meados da década de 1970, se organizaram em torno da agenda da Reforma Urbana. O termo, por sua vez, remete às reformas de base propostas no início da década de 1960, especialmente à reforma agrária, que questionava a legitimidade da propriedade ociosa. A Constituição associou a função social da propriedade ao Plano Diretor, tornando os municípios legalmente responsáveis pela execução da política urbana.

Esse princípio, assim como os instrumentos destinados à sua efetivação, foi regulamentado pelo Estatuto da Cidade. A lei reuniu um conjunto inovador de instrumentos urbanísticos, como o Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (PEUC), o IPTU progressivo no tempo, as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), a Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) e as Operações Urbanas Consorciadas. A expectativa, com sua aprovação em 2001, era reorientar a política urbana para enfrentar as desigualdades socioterritoriais que marcam a urbanização brasileira.

Uma análise desses instrumentos, classificados pelo Estatuto da Cidade como jurídico-políticos, revela um elemento comum: todos envolvem a noção de “potencial construtivo”. Isso só é possível porque o artigo 182 da Constituição, ao exigir o cumprimento da função social da propriedade, dissocia, ainda que indiretamente, o direito de propriedade do solo do direito de construir.

É essa distinção que permite, por exemplo, considerar subutilizado o imóvel cujo potencial construtivo seja inferior ao mínimo estabelecido pelo Plano Diretor, incluindo terrenos não edificados, tornando-o passível da utilização compulsória e do IPTU progressivo no tempo. Pela mesma lógica, a Outorga Onerosa pode ser cobrada ou dispensada como forma de incentivar determinados usos, tipologias e localizações e a produção de Habitação de Interesse Social (HIS), especialmente em ZEIS localizadas em terrenos vazios. No entanto, essa dissociação produz procedimentos distintos para cada instrumento e resulta em formas de aplicação bastante diferentes entre os municípios.

O PEUC, cuja implementação depende de ação direta e contínua do Estado, permanece pouco aplicado na maior parte dos municípios brasileiros. Já as ZEIS voltadas a imóveis vazios ou subutilizados e a OODC vêm sendo utilizadas por meio de mecanismos regulatórios e incentivos. Mas sua aplicação não garante, por si só, o cumprimento da função social da propriedade. Dependendo de como esses instrumentos são combinados, seus efeitos podem se neutralizar ou até produzir resultados contrários aos princípios que deveriam promover.

Por isso, a avaliação dos instrumentos urbanísticos não deve se limitar à dificuldade de tirá-los do papel, como ocorre com o PEUC. É igualmente necessário examinar sua efetividade: quando aplicados, eles realmente alcançam os objetivos para os quais foram concebidos?

É justamente nesse ponto que se evidencia um movimento contraditório nas cidades brasileiras. De um lado, consolida-se uma legislação que, ao menos em tese, busca ampliar direitos, redistribuir parte do excedente urbano e fortalecer a participação social. De outro, o capital imobiliário assume um papel cada vez mais determinante na produção do espaço urbano.

Desde sua formulação, no início do século XX, o planejamento urbano orienta-se pela ideia de interesse público. Mas o próprio significado desse conceito mudou ao longo do tempo. No contexto do Estado de bem-estar social do pós-guerra, interesse público significava promover equidade e ampliar direitos por meio da regulação urbana. Na virada do século XXI, essa concepção passou a ser vista como excessivamente restritiva, cedendo espaço a uma lógica centrada na eficiência e na mediação entre interesses, na qual o planejamento assume, cada vez mais, a função de viabilizar o desenvolvimento urbano via mercado.

Em uma sociedade profundamente desigual como a brasileira, essa mediação, somada ao conflito entre os diferentes setores do capital envolvidos na produção da cidade, passou a moldar a prática das intervenções urbanas. O resultado tende a perpetuar desigualdades e processos de exclusão. Por isso, torna-se indispensável explicitar qual noção de interesse público orienta a aplicação dos instrumentos urbanísticos e avaliar os resultados concretos que eles produzem.

Parte desses instrumentos opera por meio da alteração de parâmetros urbanísticos e da cobrança pela ampliação do potencial construtivo, utilizando esses recursos para financiar o desenvolvimento urbano. É a expressão do que pode ser chamado de um “planejamento de viabilidade conduzido pelo mercado”. Nessa lógica, instrumentos como a OODC passam a ser apresentados como alternativas para financiar obras públicas, qualificação urbana e habitação social com recursos privados, sem ampliar o gasto público.

Mas essa solução impõe uma contradição difícil de ignorar: para financiar infraestrutura, melhorias urbanas e habitação social, passa-se a depender justamente de processos intensos e seletivos de valorização imobiliária em poucos pontos da cidade – justamente o oposto de construir uma cidade sustentável e justa.

Nessas condições, vale uma leitura mais crítica da situação atual, reconhecendo que as disfunções observadas vêm reduzindo os benefícios anunciados pela legislação. As pesquisas realizadas em municípios brasileiros mostram, de forma recorrente, o descompasso entre leis generosas e práticas limitadas.

Há também o que poderíamos chamar de “elisão urbanística”: o uso das brechas e ambiguidades da legislação para evitar o cumprimento dos efetivos princípios da regulação. Mas o problema não se resume ao oportunismo. O próprio planejamento urbano ainda demonstra domínio insuficiente da relação entre desenho físico e desenho financeiro da cidade. Superar essa limitação exige compreender com maior sofisticação a lógica econômica que estrutura a produção do espaço urbano.

Os produtos imobiliários vêm sendo moldados por um padrão de eficiência econômica definido, em grande medida, pelos critérios de cálculo, cobrança ou isenção da Outorga Onerosa do Direito de Construir. Como consequência, o desenho urbano passa a responder mais a cálculos financeiros do que às diretrizes do planejamento. Em vez de refletir uma proposta urbanística, a forma da cidade torna-se resultado de calibrações econômicas. Assim, enquanto o planejamento procura incentivar determinados produtos e configurações urbanas, a lógica do mercado frequentemente conduz a resultados distintos, nos quais o interesse público e a inclusão social deixam de ocupar o primeiro plano.

Outro desafio diz respeito à transparência. A baixa visibilidade dos parâmetros urbanísticos, dos valores cobrados e dos incentivos concedidos dificulta que a sociedade compreenda e avalie a relação entre custos e benefícios dessas políticas. Sem essa transparência, torna-se praticamente impossível acompanhar seus efeitos e exigir prestação de contas.

Ao mesmo tempo, essa dificuldade se soma à força de uma lógica de mercado voltada ao consumidor, e não ao cidadão. Nesse contexto, a noção de interesse público tende a ser reduzida a uma simples justaposição de interesses particulares: cada demanda reivindica prioridade sem considerar seus limites em relação às demais. O confronto é adiado até que os conflitos se tornem inevitáveis, prevalecendo, muitas vezes, a lógica da força em detrimento do debate público.

Por isso, é preciso formular novas perguntas e desenvolver novos critérios de avaliação. Isso implica compreender quanto custa produzir a cidade, quem assume esses custos e como eles são distribuídos. Tornar esses processos visíveis é condição para avaliar os impactos dos instrumentos urbanísticos sob os pontos de vista formal, ambiental e social.

Toda regulação precisa ser transparente e compreensível para que a sociedade possa acompanhar sua implementação e cobrar resultados. É justamente esse o desafio que orienta nossa pesquisa atual.

Afinal, não seria o momento de pensarmos um outro urbanismo que não incorpore em seu modelo as contradições e desigualdades que se propõe a superar?

Este texto integra uma série de artigos, escritos por integrantes do INCT Produção da Casa e da Cidade (sediado na FAU-USP), com base nos capítulos do livro recém-lançado A produção da casa e da cidade no Brasil contemporâneo: novos estudos sobre autoconstrução, Estado e imobiliário.

Maria Lucia Refinetti Martins é coordenadora do INCT Produção da Casa e da Cidade.