O Super El Niño chegou

Há cerca de três meses, neste mesmo espaço, chamamos a atenção para uma circunstância que deveria modificar a forma como o Direito brasileiro encara os chamados desastres naturais. O “Super El Niño” de 2026, não chegaria de surpresa, pois os modelos climáticos já indicavam a sua formação, as áreas mais vulneráveis eram conhecidas e os efeitos esperados sobre o regime de chuvas, secas, ondas de calor, incêndios e disponibilidade hídrica podiam ser avaliados com antecedência suficiente para permitir a adoção de medidas preventivas. Naquela ocasião, destacamos que a crescente capacidade científica de previsão retira progressivamente do Poder Público e dos agentes responsáveis pela decisão administrativa o argumento, historicamente recorrente, de que os eventos extremos seriam acontecimentos inevitáveis e imprevisíveis. 

O cenário se alterou rapidamente desde então. O terceiro boletim do “Painel El Niño 2026-2027”, divulgado em 1º de setembro, por sete órgãos federais, entre eles INMET, INPE, ANA e Cemaden, registrou probabilidade superior a 90% de que o trimestre setembro-outubro-novembro de 2026, tenha um El Niño de intensidade muito forte, com base nas projeções do Climate Prediction Center da NOAA1. Em 14 de setembro, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) apresentou um plano específico de preparação para os impactos do fenômeno sobre os recursos hídricos até março de 2027, com salas de crise e monitoramento regionalizado2, e o Governo Federal, que mantém uma Sala de Situação com 24 ministérios e instituições, anunciou em julho um planejamento de R$ 1,335 bilhão para ações de preparação e resposta3. Superada a discussão sobre a possibilidade de antecipar os impactos do fenômeno, resta saber se a informação científica e os anúncios oficiais estão sendo convertidos em planejamento, orçamento e ação administrativa concreta, sobretudo nos Municípios, onde os efeitos dos eventos extremos são sentidos em primeiro lugar. 

Da previsão científica ao dever jurídico de agir 

A ciência climática não substitui a decisão administrativa, mas altera os limites dentro dos quais ela pode ser validamente tomada. À medida que o conhecimento se consolida, a Administração Pública não dispõe de liberdade para ignorar riscos relevantes à vida, ao meio ambiente e à segurança das populações atingidas. A discricionariedade permite escolher, de forma motivada, entre soluções juridicamente admissíveis, porém não autoriza a inação diante de risco suficientemente identificado e de medidas preventivas técnica e juridicamente viáveis. 

A Constituição Federal, em seu art. 225, impõe ao Poder Público o dever de proteção do meio ambiente, que compreende a dimensão climática, enquanto o art. 2º da Lei nº 12.608/20124 atribui à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o dever de adotar as medidas necessárias à redução dos riscos de acidentes ou desastres e dispõe, em seu § 2º, que a incerteza quanto ao risco não constitui óbice à adoção de medidas preventivas e mitigadoras. Em seu art. 4º, III, a mesma lei elege a prioridade às ações preventivas como diretriz da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil. O sistema jurídico brasileiro, portanto, não começa a operar apenas quando a água invade as casas ou quando o incêndio já saiu de controle, pois a atuação estatal anterior ao desastre integra o próprio conteúdo do dever de prevenção. 

Essa compreensão encontra respaldo na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. No julgamento da medida cautelar na ADI 6.4215, relativa à Medida Provisória nº 966/2020, a Corte assentou que configura erro grosseiro o ato administrativo que ensejar violação ao direito à vida, à saúde ou ao meio ambiente equilibrado por inobservância de normas e critérios científicos e técnicos ou dos princípios da precaução e da prevenção. Embora o caso tenha surgido durante a pandemia, a premissa é relevante para a gestão de riscos climáticos, pois alertas meteorológicos oficiais, mapas de risco e avaliações técnicas não podem ser ignorados sem fundamentação adequada. 

A Lei nº 12.187/20096, que instituiu a Política Nacional sobre Mudança do Clima, e a Lei nº 14.904/20247, cujo art. 1º, § 1º, determina que os planos de adaptação incluam a gestão do risco da mudança do clima nas políticas públicas setoriais existentes, reforçam essa orientação. O El Niño de 2026, se desenvolve em um cenário de temperaturas elevadas e de vulnerabilidades socioambientais relevantes, de modo que a variabilidade climática natural se soma a fatores que aumentam a exposição das populações e a necessidade jurídica de planejamento, adaptação e resiliência. 

Um país, diferentes impactos 

As informações oficiais para o ciclo 2026-2027 apontam redução de chuvas e elevação das temperaturas no Norte e no Nordeste, aumento de chuvas e de vazões no Sul e maior risco de ondas de calor no Sudeste e no Centro-Oeste8. O plano da ANA considera, na Região Norte, a possibilidade de níveis críticos nos rios amazônicos já em meados de outubro, com reflexos sobre a navegabilidade, o abastecimento público e a geração hidrelétrica; no Pantanal, o risco de incêndios; no Semiárido, a forte redução na recarga dos açudes; e, no Sul, cheias, inundações, enxurradas e a segurança de barragens, a ponto de a Sala de Crise da Região Sul ser, segundo a própria agência, a única atualmente ativa, em razão do excesso de chuvas provocado pelo fenômeno9. Isso indica que o risco anunciado já começou a se materializar em parte do território. 

A prevenção estrutural precisa considerar as particularidades territoriais, e o art. 8º da Lei nº 12.608/2012 atribui aos Municípios, a identificação e o mapeamento das áreas de risco, a fiscalização dessas áreas, a evacuação preventiva da população em áreas de alto risco, a organização de abrigos provisórios e a realização de exercícios simulados conforme o plano de contingência10. O Município sujeito a deslizamentos precisa mapear as encostas e organizar rotas de evacuação, a cidade sujeita a enchentes precisa avaliar a capacidade e a manutenção da drenagem urbana e, na Amazônia, a atenção deve alcançar o sistema fluvial que sustenta a mobilidade, o abastecimento e a vida das comunidades. Uma política uniforme e abstrata dificilmente será materialmente adequada diante de riscos tão desigualmente distribuídos pelo território. 

Planejamento formal não é prevenção 

O Brasil dispõe de sistemas de monitoramento e de centros de pesquisa capazes de subsidiar a atuação preventiva, mas o desafio está em converter esse conhecimento em decisão administrativa, orçamento e execução. Planos de contingência perdem eficácia sem recursos, pessoal treinado e capacidade operacional, como sugere o diagnóstico apresentado pela Confederação Nacional de Municípios à Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil em abril de 2026, segundo o qual, entre os Municípios respondentes, 66% informaram possuir plano de contingência, 26% plano municipal de redução de riscos e 21% não dispor de instrumentos estruturados11. O dever constitucional de prevenção não se esgota na produção de documentos, pois a diferença entre planejamento formal e prevenção efetiva está na execução e na capacidade de fazer com que as medidas alcancem o território e as estruturas locais de proteção e defesa civil. 

As medidas recentes mostram a distância que pode existir entre o anúncio e a entrega. O detalhamento apresentado pela Casa Civil prevê, no Novo PAC, um pacote de R$ 8,8 bilhões para obras de prevenção de desastres na Região Sul, dos quais R$ 522,6 milhões em Santa Catarina, onde a maioria das intervenções, segundo a divulgação, se encontra em licitação ou preparação, embora a primavera seja ali o período mais crítico em razão da frequência de chuvas12. O plano da ANA, por sua vez, antecipa medidas e organiza a resposta de forma regionalizada, mas a sua existência não encerra a discussão, pois será necessário verificar a articulação com os entes federativos, a tempestividade das decisões regulatórias e a mobilização de recursos, de modo que o planejamento seja um processo contínuo, capaz de impedir que a previsão se transforme em simples registro antecipado de um dano. 

Federalismo e responsabilidade compartilhada 

Os efeitos do “Super El Niño” atravessam competências administrativas e testam o federalismo cooperativo. A proteção e a defesa civil, a gestão de recursos hídricos, a proteção ambiental, o ordenamento territorial e os serviços públicos locais envolvem atribuições distribuídas entre os entes federativos, o que afasta soluções baseadas na atuação isolada de um único nível de governo. A cooperação não pode transformar a repartição de competências em justificativa para a omissão, sobretudo porque o art. 2º da Lei nº 12.608/2012 impõe a todos os entes o dever comum de reduzir os riscos, enquanto os arts. 6º a 8º detalham as atribuições da União, dos Estados e dos Municípios e o art. 19 estende ao Distrito Federal as competências estaduais e municipais13. As reuniões regionais14 que a Casa Civil tem promovido com gestores estaduais e municipais representam um passo relevante de articulação, cuja efetividade dependerá de que os Municípios, a quem cabe a execução local da política, disponham de estrutura e de recursos para cumprir as tarefas que a lei lhes atribui. É nesse plano que a governança climática assume dimensão concreta, exigindo coordenação institucional compatível com a escala, o território e a natureza dos riscos. 

Do orçamento da morte ao orçamento da prevenção 

No artigo anterior15, utilizamos a expressão “orçamento da morte” para descrever a assimetria entre a dificuldade de financiar a prevenção e a rapidez com que os recursos são mobilizados depois da tragédia climática. O reforço anunciado pelo Governo Federal, que segundo a descrição oficial se destina a alimentos, saúde, monitoramento hidrológico, fiscalização ambiental e combate a incêndios16, representa um esforço relevante, que não dispensa a análise de quanto se destina, nos três níveis de governo, a obras de contenção de encostas, drenagem, sistemas de alerta e estruturas de defesa civil, isto é, aos instrumentos materiais dos deveres jurídicos de prevenção. O orçamento público precisa ser analisado também a partir dos danos que pretende evitar, e a ausência persistente de recursos para áreas reconhecidamente vulneráveis, quando existem riscos conhecidos e medidas viáveis, pode caracterizar omissão juridicamente controlável, ainda que apresentada como simples escolha administrativa. 

Os limites da responsabilidade estatal 

Nem todo dano associado ao El Niño pode ser imputado ao Poder Público, e a própria ocorrência de evento extremo não basta, por si só, para demonstrar ilicitude ou responsabilidade estatal, tanto que o INMET registra que mesmo episódios muito intensos não produzem necessariamente os mesmos impactos em todas as regiões do país17. Esse cuidado, contudo, não pode restabelecer de forma automática a justificativa da imprevisibilidade. Na ADPF 70818, o STF reconheceu a omissão da União na alocação de recursos do Fundo Clima referentes a 2019, e afirmou o dever constitucional de fazê-lo funcionar, vedado o seu contingenciamento, decisão que demonstra a possibilidade de controle jurisdicional de omissões estatais em matéria climática. O controle judicial não autoriza a substituição generalizada da Administração nas escolhas técnicas e orçamentárias legítimas, mas exige que elas sejam motivadas e compatíveis com os deveres constitucionais e legais. No campo dos desastres, a análise deverá considerar o dever jurídico existente, a informação disponível, as medidas razoavelmente exigíveis, a motivação administrativa e, quando se discute responsabilidade por dano, o nexo causal entre a omissão e o agravamento do resultado. 

Do alerta à prestação de contas 

Hoje existe elevado grau de previsibilidade quanto à intensidade esperada do “Super El Niño” e aos territórios mais vulneráveis. Há boletins oficiais, um plano de preparação da ANA, uma Sala de Situação no Governo Federal e um planejamento orçamentário para a resposta, e o ordenamento jurídico oferece instrumentos para que a atuação estatal se inicie antes do desastre. Os próximos meses mostrarão em que medida o país converteu conhecimento científico em prevenção efetiva, sobretudo nos Municípios. Depois que o risco foi anunciado com antecedência e que a própria Administração reconheceu a necessidade de preparação, a prestação de contas também começa antes do dano, porque passa a ser possível verificar quais providências foram adotadas enquanto ainda havia tempo para reduzir as consequências do evento. Em tempos de crise climática, a conhecida máxima segundo a qual prevenir é melhor do que remediar tem também conteúdo jurídico, pois a Constituição e a legislação de proteção e defesa civil convertem a prudência administrativa em dever exigível. 

Talden Farias é advogado e professor de Direito Ambiental da graduação e da pós-graduação da UFPE e da UFPB, pós-doutor e doutor em Direito da Cidade pela Uerj, e autor do livro Licenciamento Ambiental: Aspectos Teóricos e Práticos. 

Bruno Teixeira Peixoto é advogado e doutorando em Direito Ambiental pela USP. Pesquisador nas áreas de regulação ambiental, litigância climática e estruturas de governança e integridade corporativa. 

Referências 

1 INSTITUTO NACIONAL DE METEOROLOGIA (INMET). El Niño tem 90% de probabilidade de se configurar como muito forte no trimestre de setembro-outubro-novembro. Brasília, 1º set. 2026. Ver também: INSTITUTO NACIONAL DE PESQUISAS ESPACIAIS (INPE). Painel El Niño 2026-2027: terceiro boletim sobre o monitoramento do fenômeno no Brasil é publicado. 2 set. 2026.

2 AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS E SANEAMENTO BÁSICO (ANA). ANA apresenta Plano de Preparação para o enfrentamento dos impactos do El Niño 2026-2027 sobre os recursos hídricos do Brasil. Brasília, 14 set. 2026, atualização em 16 set. 2026.

3 BRASIL. Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome. Planejamento para enfrentamento de eventos climáticos associados ao El Niño prevê R$ 1,335 bilhão para ações de preparação e resposta. Brasília, 2026.

4 BRASIL. Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), com as alterações da Lei nº 14.750, de 12 de dezembro de 2023.

5 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.421 MC/DF. Rel. Min. Roberto Barroso. Julgamento da medida cautelar concluído em 21 maio 2020.

6 BRASIL. Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009. Institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) e dá outras providências.

7 BRASIL. Lei nº 14.904, de 27 de junho de 2024. Estabelece diretrizes para a elaboração de planos de adaptação à mudança do clima; altera a Lei nº 12.114, de 9 de dezembro de 2009; e dá outras providências.

8 AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS E SANEAMENTO BÁSICO (ANA). ANA apresenta Plano de Preparação para o enfrentamento dos impactos do El Niño 2026-2027 sobre os recursos hídricos do Brasil. Brasília, 14 set. 2026, atualização em 16 set. 2026.

9 Idem

10 BRASIL. Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), com as alterações da Lei nº 14.750, de 12 de dezembro de 2023.

11 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). CNM participa de reunião com Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil. Brasília, abr. 2026.

12 ND MAIS. Santa Catarina receberá R$ 522,6 milhões do Governo Federal para combater emergências climáticas. Florianópolis, 3 set. 2026.

13 BRASIL. Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), com as alterações da Lei nº 14.750, de 12 de dezembro de 2023.

14 PORTAL SGC. Governo Federal reúne gestores da Região Norte para orientar preparação diante dos efeitos do El Niño. 27 ago. 2026.

15 FARIAS, Talden; PEIXOTO, Bruno Teixeira. O El Niño e a falha jurídica do sistema. Le Monde Diplomatique Brasil, 2 jul. 2026.

16 BRASIL. Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome. Planejamento para enfrentamento de eventos climáticos associados ao El Niño prevê R$ 1,335 bilhão para ações de preparação e resposta. Brasília, 2026.

17 INSTITUTO NACIONAL DE METEOROLOGIA (INMET). El Niño está de volta. Brasília, 11 jun. 2026.

18 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 708/DF. Rel. Min. Luís Roberto Barroso. Julgamento virtual finalizado em 1º jul. 2022.