O enfrentamento da questão urbana brasileira como parte do projeto nacional de desenvolvimento

Após termos apresentado, no primeiro artigo deste especial, as bases da nossa hipótese de que o planejamento do desenvolvimento urbano e regional brasileiro pode atuar como espécie de força motriz do desenvolvimento econômico e social nacional, pretendemos agora aprofundar essa abordagem, avançando em uma perspectiva de caráter mais programático. Partimos do entendimento de que a economia política expressa o que há de mais fundamental na organização de uma sociedade, condicionando os processos de produção, circulação e reprodução social e do capital. De modo que qualquer estratégia de desenvolvimento, para ser efetiva, deve ser capaz de compreender essa dinâmica e, diante dos desafios de cada tempo, reorientá-la, a fim de atingir determinados objetivos.

Quando falamos em desenvolvimento, e particularmente em planejamento do desenvolvimento, a dimensão do financiamento adquire centralidade. Afinal, a capacidade de mobilizar recursos e direcioná-los para objetivos estratégicos constitui uma das condições para a transformação das estruturas produtivas e sociais de um país. É justamente nesse ponto que a dimensão urbana possui um importante papel a cumprir. Como mencionado no artigo anterior, o enfrentamento dos desafios urbanos brasileiros pode tanto elevar a produtividade sistêmica da economia, fomentando a industrialização e a inovação tecnológica, quanto contribuir para a redução das desigualdades sociais e territoriais, e para a construção de uma relação mais sustentável com o meio ambiente.

A questão que se coloca, portanto, é de como criar as condições econômicas, financeiras e institucionais para que esse potencial possa efetivamente se realizar. Para isso, não basta reconhecer a importância estratégica do urbano, é necessário pensar os mecanismos capazes de mobilizar recursos, direcionar investimentos e articular os diferentes setores da economia em torno de uma nova frente de expansão das forças produtivas. É a partir dessa perspectiva que organizamos nossa argumentação em quatro eixos complementares.

1. A tarefa primordial: desarticular o rentismo e construir uma economia política do desenvolvimento

A economia política em vigor no Brasil tem como uma de suas principais características a elevada centralidade assumida pela dinâmica rentista, baseada na remuneração de ativos financeiros sob a forma de juros, particularmente dos títulos da dívida pública. Nessa dinâmica, a remuneração dos ativos financeiros encontra-se fortemente condicionada ao nível das taxas de juros praticadas no país. Quanto mais elevadas as taxas de juros, maior tende a ser a remuneração desses ativos, o que contribui para fortalecer interesses econômicos e políticos comprometidos com a preservação de juros elevados e com uma política fiscal orientada prioritariamente para a contenção das despesas públicas.

Isso se explica por dois motivos em especial. Primeiro, os detentores de títulos públicos devem confiar na capacidade do Estado de honrar seus compromissos, de deter recursos para remunerar seus credores com juros da dívida, sem necessariamente ter que ampliar a oferta monetária. Isso faz com que, aos olhos dos credores, as despesas primárias com serviços públicos e investimentos concorram com as despesas financeiras, com os gastos governamentais destinados ao pagamento de juros da dívida pública. Segundo, para maximizar seus ganhos com as taxas de juros, é importante que a inflação esteja controlada, e assim o valor de seus ativos financeiros sejam preservados. Assim, a estabilidade dos preços se torna uma condição fundamental para a proteção da riqueza financeira. Predomina, nesse contexto, uma concepção segundo a qual o controle da inflação deve ocorrer prioritariamente por meio da contenção da demanda agregada, mediante a elevação das taxas de juros e a restrição dos gastos públicos e do consumo.

Forma-se, assim, um mecanismo que bloqueia as possibilidades de desenvolvimento econômico ao desestimular o financiamento do investimento produtivo. Tanto no âmbito privado, uma vez que taxas de juros elevadas tornam a aplicação em ativos financeiros mais atrativa, especialmente diante dos riscos e incertezas associados ao investimento produtivo; quanto no público, uma vez que a prioridade atribuída ao controle dos déficits fiscais e à contenção da demanda tende a restringir a capacidade do Estado de financiar despesas de capital e investimentos de longo prazo. Porém, embora frequentemente apresentada como uma condição economicamente incontornável, é preciso reconhecer que essa dinâmica resulta de escolhas políticas e institucionais que organizam a relação entre Estado, sistema financeiro e o processo produtivo.

O foco na contenção da demanda oculta o fato de que o financiamento, quando direcionado à criação de novas capacidades produtivas, resulta na ampliação da oferta de bens e serviços, da produtividade, do emprego e da renda, justificando, do ponto de vista contábil e econômico, o adiantamento de dinheiro sob a forma de crédito ou gastos públicos. Se quisermos trilhar uma trajetória de desenvolvimento nacional será indispensável, portanto, ter como ponto de partida uma reorientação substancial da economia política brasileira. A ênfase na contenção da demanda deverá ceder lugar para uma concepção que priorize a expansão da oferta por meio do financiamento da elevação das forças produtivas. Isso exigirá atuar para a redução estrutural das taxas de juros, de modo que o financiamento do investimento produtivo, da inovação tecnológica e da expansão das capacidades econômicas ocupem posição central na dinâmica de acumulação.

Em síntese, a tarefa primária de uma estratégia nacional de desenvolvimento passa por desarticular o rentismo e construir uma nova economia política. Uma economia política que, ao centrar-se no aumento da produtividade e, consequentemente, na ampliação da oferta de bens e serviços, crie uma dinâmica de acumulação nova. Onde mais investimentos representam maior produção, mais empregos, maior renda e massa salarial, ampliando simultaneamente a base tributária e a capacidade de arrecadação do Estado. Um círculo virtuoso no qual a expansão das forças produtivas fortalece as condições econômicas, financeiras e fiscais necessárias para a realização de novos investimentos, permitindo ampliar progressivamente sua capacidade de reprodução.

2. Reorientação do Sistema Financeiro como inovação institucional do desenvolvimento

Se uma nova economia política é condição indispensável para uma estratégia efetiva de desenvolvimento do Brasil, a reorientação do sistema financeiro é o fator determinante para sua implementação. Trata-se de uma alavanca institucional com a função de realizar a transfusão intersetorial de recursos, essencial para o pleno desenvolvimento das forças produtivas nacionais. O grande desafio consiste, nesse sentido, em identificar os setores e atividades mais e menos desenvolvidos da economia brasileira, de modo a engendrar, por meio de inovações jurídico-institucionais, um nexo financeiro capaz de carrear recursos dos setores superinvestidos para aqueles ainda subinvestidos.

Para isso, recuperamos a formulação de Ignácio Rangel, segundo a qual a economia nacional pode ser compreendida a partir da relação entre um setor passivo e um setor ativo. O setor passivo corresponde, nesse esquema, aos elos relativamente mais desenvolvidos do sistema econômico, nos quais podem se concentrar recursos sob a forma de capacidade produtiva ociosa, elevada produtividade, poupança, renda ou excedentes acumulados. É justamente a existência desses recursos que permite que esse setor funcione como base financeira para a expansão de sua contraparte, o setor ativo. Este, por sua vez, corresponde aos elos relativamente mais débeis do sistema econômico, nos quais se manifestam os principais pontos de estrangulamento do processo de desenvolvimento.

A tarefa central consiste, portanto, em criar mecanismos institucionais capazes de estabelecer um nexo financeiro entre esses dois polos, transferindo recursos disponíveis nos setores relativamente superinvestidos para aqueles cuja expansão possa desencadear uma nova vaga de investimentos, propagando seus efeitos de encadeamento e seus ganhos sistêmicos de produtividade para toda a economia nacional. O que propomos é que, para além da utilização dos bancos públicos de desenvolvimento no financiamento das atividades que compõem o setor ativo a ser mobilizado, um projeto nacional de desenvolvimento para o Brasil deve também ser capaz de criar mecanismos financeiros destinados a direcionar parte da poupança privada, da renda fundiária e de outros recursos acumulados para o financiamento de uma nova frente de expansão das forças produtivas.

Trata-se de criar alternativas capazes de retirar esses recursos da predominância do circuito rentista-especulativo e conectá-los ao financiamento de investimentos de longo prazo. Nesse sentido, a constituição de mercado de títulos e de capitais, e demais instrumentos de crédito – não como fim em si mesmo, mas como meio de captação e mobilização de recursos – voltado ao financiamento dos setores até então subinvestidos adquire importância estratégica. O objetivo fundamental seria transformar recursos disponíveis em capacidade produtiva nova, infraestrutura, inovação, bens e serviços.

Se, na estrutura econômico-produtiva brasileira contemporânea, destacam-se sobretudo setores e atividades vinculados ao complexo agromineral-exportador, é possível identificar, entre os principais pontos de estrangulamento do desenvolvimento nacional, as infraestruturas urbanas e regionais, os serviços de utilidade pública e suas cadeias tecnológico-produtivas adjacentes. Tal como Rangel já apontava na passagem das décadas de 1970 e 1980, compreendemos que o desafio atual consiste em transformar as carências urbanas, territoriais e tecnológicas do país em uma nova alavanca do desenvolvimento nacional.

Esse novo ciclo de investimentos poderia abranger desde a ampliação das conexões regionais, por meio de sistemas ferroviários de alta e média velocidade, até os sistemas urbanos de transporte coletivo de massa, como metrôs e trens metropolitanos, passando pelas infraestruturas de energia, saneamento, habitação e infraestrutura digital. Articulados aos setores industriais e às atividades científico-tecnológicas capazes de fornecer os equipamentos, sistemas e conhecimentos necessários à sua implantação e operação, esses investimentos poderiam conformar aquilo que denominamos de um complexo urbano-produtivo: uma nova frente de expansão econômica fundada na articulação entre a transformação do território, a produção industrial, a inovação tecnológica e a ampliação dos serviços públicos e coletivos.

Essa perspectiva encontra diálogo com o debate contemporâneo sobre a necessidade de uma reindustrialização brasileira. O livro Desindustrialização e Neoindustrialização no Brasil: uma perspectiva crítica e prospectiva, recentemente publicado pela Fundação Perseu Abramo e pela Hucitec, chama a atenção para o caráter prematuro da desindustrialização brasileira e para a necessidade de reconstrução e adensamento das cadeias produtivas como condição para recuperar produtividade e dinamismo econômico. Entre as agendas de política industrial discutidas na obra, a infraestrutura urbana, o saneamento, a habitação e a mobilidade aparecem, inclusive, como campos capazes de articular investimento, inovação e diferentes setores industriais e tecnológicos.

É justamente essa capacidade de articular diferentes setores e atividades que confere ao complexo urbano-produtivo seu caráter estratégico. A demanda social por infraestrutura e serviços urbanos pode, assim, converter-se em demanda econômica capaz de estimular a produção nacional, criar mercados para setores industriais e tecnológicos, induzir processos de inovação e ampliar as capacidades produtivas existentes. O investimento urbano deixa de ser compreendido apenas como gasto necessário à melhoria das condições de vida e passa a ser também concebido como mecanismo de ativação e transformação da estrutura produtiva nacional.

3. O Urbano como motor da produtividade e do desenvolvimento regional

O enfrentamento da questão urbana no Brasil, que é também uma questão econômica, e, antes de tudo, uma questão social, remete a duas dimensões principais, que se expressam, politicamente, em duas tarefas fundamentais do tempo presente. A primeira se refere à sua função produtiva, de oferta de bens e serviços, e da elevação da produtividade a partir do desenvolvimento das forças produtivas do país. A segunda, intimamente vinculada à primeira, faz alusão à função distributiva e mesmo redistributiva da riqueza social. Relacionada à demanda efetiva e ao consumo de bens e serviços e suas consequências para a elevação das condições de vida das pessoas, considerando sua relação com o meio ambiente.

Do ponto de vista das forças produtivas, o desenvolvimento urbano tem o potencial de elevar a produtividade sistêmica da economia através das economias de aglomeração, provenientes, por exemplo, da redução dos custos logísticos, da aceleração da circulação e intercâmbio de mercadorias, pessoas e conhecimento, e do acesso a um amplo e diversificado mercado consumidor. Os investimentos em infraestruturas de conexão urbana e regional podem atuar inclusive na formação de complexos tecnológico-produtivos regionais, integrando grandes, médias e pequenas cidades de distintos níveis de desenvolvimento. De modo que cada uma exerça uma função como parte de uma estratégia geral onde o desenvolvimento urbano é visto como parte de uma organização planejada e integrada de diferentes escalas territoriais e produtivas.

As principais metrópoles do Brasil, por exemplo, articuladas a uma estratégia de planejamento territorial, podem atuar como polos de irradiação do desenvolvimento para suas regiões de influência, integrando-se produtivamente com as cidades do interior. A partir da articulação entre universidades, centros de pesquisa, empresas e instituições públicas, as regiões metropolitanas, enquanto ambientes privilegiados de inovação, podem servir como base física e social necessária para o fortalecimento da capacidade tecnológica do país, abrigando atividades de pesquisa e desenvolvimento vinculadas às novas tecnologias de fronteira, como IA, Big Data, Internet das Coisas, contribuindo para a criação de ecossistemas produtivos capazes de transformar pesquisa científica em produção industrial e inovação escalável.

Para isso, propomos duas frentes. A primeira, visando a eficiência, qualidade e abrangência dos serviços urbanos e coletivos, deve se concentrar na integração entre infraestrutura física e digital, incorporando tecnologias da informação e comunicação aos sistemas urbanos, como mobilidade, abastecimento de água e saneamento, energia, iluminação, gestão de resíduos, segurança e à administração pública. A segunda frente diz respeito à constituição de um complexo urbano-produtivo propriamente dito, entendido como o conjunto articulado de setores e atividades científicas, tecnológicas, industriais, financeiras e de serviços voltadas à produção, implantação, operação e manutenção das infraestruturas, equipamentos e sistemas necessários à organização e reprodução da vida urbana. Esse complexo poderia abranger desde a construção civil e a indústria de materiais até os setores metalmecânico, de máquinas e equipamentos, ferroviário, elétrico, eletrônico, digital e de tecnologias ambientais.

A importância dessa articulação está no fato de que os investimentos urbanos possuem capacidade de produzir efeitos que ultrapassam amplamente o empreendimento ou a infraestrutura diretamente realizada. A implantação de um sistema de transporte, por exemplo, requer trilhos, trens, sistemas de sinalização e controle, equipamentos elétricos, obras de engenharia, materiais, softwares e serviços especializados. A expansão do saneamento demanda equipamentos hidráulicos, sistemas de tratamento, produtos químicos, máquinas, tecnologias ambientais e serviços de engenharia. A construção e adaptação do parque habitacional mobilizam a indústria de materiais, máquinas, equipamentos e uma ampla rede de fornecedores. Em todos esses casos, a necessidade de transformar materialmente o território produz uma demanda econômica que se transmite para diferentes elos da estrutura produtiva.

O complexo urbano-produtivo pode, portanto, funcionar como um importante mecanismo de indução da reindustrialização nacional. Ao estabelecer uma demanda continuada e de grande escala por bens de capital, equipamentos, materiais, sistemas tecnológicos e serviços especializados, os investimentos urbanos podem estimular a formação e expansão de capacidades produtivas nacionais, inclusive em setores de maior intensidade tecnológica. Essa possibilidade converge com a perspectiva de neoindustrialização discutida na recente publicação da Fundação Perseu Abramo, segundo a qual a reconstrução da indústria brasileira depende do adensamento das cadeias produtivas, da incorporação de novas tecnologias e da articulação entre investimento, inovação e políticas públicas. O próprio debate em torno da Nova Indústria Brasil identifica infraestrutura, saneamento, habitação e mobilidade como uma de suas missões estratégicas. E a realização dos projetos passa a constituir, assim, um processo de aprendizagem e acumulação de capacidades em engenharia, ciência, tecnologia, gestão e produção, criando condições para que empresas e instituições nacionais avancem para segmentos de maior produtividade e complexidade.

Os efeitos desse processo também se propagam sobre o mercado de trabalho e a renda. A constituição de um complexo urbano-produtivo tende a gerar empregos de diferentes níveis de qualificação, tanto diretamente nos setores responsáveis pela produção e implantação das infraestruturas quanto indiretamente em suas cadeias de fornecedores e nos serviços associados à operação e manutenção dos sistemas. A expansão do emprego e da massa salarial amplia a renda das famílias e, consequentemente, a demanda por bens e serviços, produzindo novos efeitos multiplicadores sobre a economia. Ao mesmo tempo, a ampliação da atividade econômica e da renda contribui para expandir a própria base tributária e a capacidade de arrecadação do Estado, fortalecendo as condições fiscais e financeiras para a realização de novos investimentos.

Forma-se, desse modo, uma dinâmica cumulativa na qual o investimento urbano pode produzir simultaneamente transformação territorial, expansão da capacidade produtiva, aumento da produtividade, geração de emprego e renda e ampliação da capacidade de financiamento do próprio desenvolvimento. O complexo urbano-produtivo constitui, nessa perspectiva, uma forma de conectar as necessidades sociais concretas das cidades à expansão das forças produtivas nacionais, fazendo com que a melhoria das condições urbanas participe ativamente de um novo ciclo de desenvolvimento econômico e social.

O urbano deixa, portanto, de ocupar uma posição meramente passiva no processo de desenvolvimento – como simples espaço onde os efeitos da dinâmica econômica se manifestam – para assumir uma função ativa na própria transformação da estrutura produtiva nacional. Investir na cidade significaria, simultaneamente, aprimorar as condições gerais de produção, a produtividade sistêmica da economia, a inovação tecnológica e a melhoria das condições de vida da população.

4. O desenvolvimento urbano como forma de enfrentar as desigualdades e emergências climáticas

Do ponto de vista de sua função distributiva e redistributiva da riqueza social sob a forma de bens e serviços, o desenvolvimento urbano tem o potencial de atuar simultaneamente em diversas frentes.

A primeira delas reside na própria natureza dos bens e serviços de caráter urbano, em geral de consumo público ou coletivo. A distribuição da riqueza social não ocorre apenas por meio da distribuição direta da renda monetária, mas também através da socialização do acesso a bens e serviços de consumo coletivo. A universalização do acesso, por exemplo, aos equipamentos e serviços de educação, saúde, cultura, lazer, bem como às infraestruturas de energia, saneamento, transporte e comunicação, constitui uma forma fundamental de socialização da riqueza e produz impactos diretos sobre a qualidade de vida das pessoas. De modo que, a depender da localização e distribuição dessas infraestruturas, equipamentos e serviços tipicamente urbanos, tem-se o poder de reduzir profundamente as diferentes manifestações de desigualdade social e territorial.

Uma segunda dimensão distributiva decorre das próprias repercussões econômicas do complexo urbano-produtivo sobre o emprego e a renda. Como vimos, a transformação material das cidades mobiliza uma ampla rede de atividades produtivas, tecnológicas e de serviços, fazendo com que os investimentos urbanos produzam efeitos de encadeamento que ultrapassam o setor diretamente responsável pela execução dos projetos. Os efeitos multiplicadores dos investimentos no desenvolvimento urbano e nos setores e atividades que dão suporte à sua construção poderiam criar uma miríade de empregos industriais e de serviços produtivos e tecnológicos, bem remunerados, assim como na construção civil. Além de que, como consequência da maior disponibilidade de renda e massa salarial na economia, fomentaria novas oportunidades de trabalho no comércio e nos serviços pessoais.

As demais frentes de atuação do desenvolvimento urbano dizem respeito à construção de cidades capazes de enfrentar a crise climática, articulando políticas de adaptação aos seus impactos e de mitigação das emissões que contribuem para seu agravamento. A emergência climática impõe novas exigências à organização do território e à reprodução da vida urbana, transformando a adaptação das cidades em uma necessidade social e em uma nova frente de investimentos, inovação tecnológica e desenvolvimento das forças produtivas.

Para reduzir a vulnerabilidade da população diante de deslizamentos, enchentes, ondas de calor, elevação do nível do mar, tempestades e incêndios, será necessário mobilizar um amplo conjunto de capacidades científicas, tecnológicas, industriais e institucionais. Isso envolve desde sistemas de monitoramento e prevenção de riscos até novas tecnologias de engenharia, drenagem, construção, energia e infraestrutura ambiental.

Nesse sentido, experiências como as chamadas cidades-esponja demonstram a importância de articular infraestruturas tradicionais e soluções baseadas na natureza. A implementação de parques inundáveis, sistemas de drenagem, contenção de encostas, programas de arborização urbana, requalificação de áreas vulneráveis e adaptação habitacional pode simultaneamente proteger a população, melhorar as condições de habitabilidade e mobilizar novas cadeias produtivas e tecnológicas. O enfrentamento da crise climática torna-se, assim, não apenas uma política defensiva diante dos riscos ambientais, mas uma dimensão constitutiva de uma nova estratégia nacional de desenvolvimento.

Em síntese, a tese central deste artigo é a de que os desafios sociais, territoriais e climáticos das cidades brasileiras constituem, simultaneamente, necessidades sociais urgentes e oportunidades para uma nova vaga de desenvolvimento das forças produtivas nacionais. Transformar esse potencial em realidade, entretanto, exige mais do que ampliar isoladamente os investimentos urbanos. Requer, antes de tudo, uma reorientação da própria economia política brasileira, capaz de desarticular a predominância rentista, reorganizar o sistema financeiro em torno do financiamento do investimento produtivo e mobilizar os recursos disponíveis para uma nova frente de expansão econômica.

É nesse sentido que o enfrentamento da questão urbana pode assumir uma função estratégica no projeto nacional de desenvolvimento. Ao articular a transformação do território, a produção industrial, a inovação tecnológica, a ampliação dos bens e serviços públicos e coletivos, a geração de emprego e renda e a construção de cidades social e ambientalmente mais resilientes, o urbano deixa de ser compreendido apenas como o espaço onde se manifestam as contradições do desenvolvimento brasileiro para tornar-se também um dos principais campos a partir dos quais essas contradições podem ser enfrentadas.

Planejar e transformar as cidades brasileiras significa, nessa perspectiva, organizar uma nova relação entre financiamento, produção e reprodução social, fazendo das necessidades históricas da população e do território não um obstáculo ao desenvolvimento, mas uma de suas principais forças motrizes.

Elias Jabbour é professor da Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (FCE-UERJ) e do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais (PPGRI-UERJ).

Luiz Cesar Ribeiro é coordenador nacional do Observatório das Metrópoles, professor emérito da UFRJ, colaborador do Instituto de Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR-UFRJ) e pesquisador emérito da FAPERJ.

Vitor Boa Nova é doutor em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR-UFRJ) e assistente no Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos (IPP).