Por uma política habitacional que garanta o direito à cidade

Primeiras tentativas de enfrentamento da questão habitacional

Ao longo do processo de urbanização brasileira, a questão da moradia se coloca como um dos principais desafios, tendo em vista que o acesso à terra foi estruturalmente condicionado pela herança escravista, pelas desigualdades e injustiças sociais, pelas leis e pela aceleração com que se deram os fluxos migratórios do campo para as cidades, transformando, em poucas décadas, o Brasil em um país predominantemente urbano e metropolitano.

Se a provisão habitacional pública a partir da Fundação da Casa Popular (1946) foi muito limitada, com a criação do Sistema Financeiro de Habitação e do Banco Nacional de Habitação, na ditadura militar, a política habitacional foi ampliada, voltando-se para atender não apenas ao déficit e à crescente demanda habitacional, como também para dinamizar a economia, seja por meio de investimentos públicos na indústria da construção civil e em grandes obras de infraestrutura urbana.  Além dos empregos gerados, o sonho e a ideologia da casa própria foram fortalecidos nesse contexto. Ainda no âmbito desta política, no final dos anos 1970, foram criados programas federais alternativos à provisão, referentes à oferta de lotes urbanizados e materiais de construção e, também, à urbanização de favelas, como o Promorar, mas com alcance limitado.

Após o chamado milagre econômico brasileiro, a crise financeira que assolou o país levou à extinção do BNH, agravando os problemas urbanos que se disseminaram pelas cidades em suas diferentes regiões, notadamente nas metrópoles. O atendimento à demanda de interesse social a partir da atuação do BNH, por meio da construção de conjuntos periféricos foi insuficiente e seletivo, levando a um acelerado processo de favelização nas capitais, por meio de ocupações de terras públicas e privadas, por vezes em situação de risco ambiental. Ao mesmo tempo, essa atuação garantiu recursos para atender a grupos com maior poder aquisitivo, promoveu crescente especulação imobiliária, revelada por meio de vazios urbanos, ampliando o histórico processo de segregação residencial dos mais ricos, característico do processo de urbanização brasileiro.

A partir dessa realidade, a elaboração de uma política urbana voltada para o enfrentamento de disparidades socioespaciais nas condições de moradia já vinha sendo tema central do Movimento Nacional da Reforma Urbana, ganhando força a partir da promulgação da Constituição de 1988. Com a extinção do BNH e, na ausência de uma política nacional de habitação, restou a iniciativa das administrações locais, com recursos próprios, o que limitou enormemente o enfrentamento dos problemas em escala nacional. Destaque, porém, para algumas gestões democráticas e populares que realizaram políticas exemplares, viabilizando práticas de cogestão da produção da moradia e de urbanização de favelas, assim como inovando na criação de instrumentos de inclusão territorial, associando as políticas urbana e habitacional.

O que foi feito desde a criação do Ministério das Cidades?

Somente no início de Século XXI, após a aprovação do Estatuto da Cidade e com a criação do Ministério das Cidades, ganhou corpo a formulação da política urbana e habitacional voltada para o combate às desigualdades, evidenciando-se um quadro bastante disputado na elaboração dos planos diretores participativos. Destaque para as ações atreladas ao desenvolvimento institucional, ao apoio à elaboração de políticas setoriais locais e de programas especiais, trazendo à tona uma série de iniciativas de provisão habitacional e urbanização de favelas.

Entretanto, diante da necessidade de adoção de medidas anticíclicas frente à crise financeira mundial, das pressões dos setores da incorporação imobiliária e da construção civil, o Governo Federal lançou o Programa de Aceleração de Crescimento – Urbanização de Assentamentos Precários (PAC-UAP) e o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), que por um lado, permitiu a ampliação significativa dos recursos investidos em programas habitacionais em todo o território nacional e que, por outro lado, acabou por reproduzir problemas do passado e levando a uma dissociação das políticas urbana, fundiária e habitacional.

Inicialmente o desenho da política habitacional previa a contratação de pequenos conjuntos, permitindo assim, a sua inserção na malha urbana, mas logo houve uma modificação no âmbito da Lei do PMCMV, em 2011, ampliando-se o tamanho dos empreendimentos para 5.000 unidades habitacionais.

As intervenções em favelas tiveram mais investimentos a partir do PAC-UAP, por um lado reunindo pequenas ocupações em torno de um programa como de macro-drenagem, por outro, adotando um complexo ou uma grande favela como alvo da urbanização, complementado por remoção e reassentamento em novos conjuntos. Escala e celeridade foram aspectos cruciais nestas contratações, com administrações locais apresentando baixa capacidade de implementação do programa, ocorrendo em alguns casos investimentos públicos atendendo interesses privados.

Posteriormente, a conjuntura política que levou ao golpe parlamentar contra a presidente Dilma, em 2016, associada à inflexão ultraliberal derivou no contingenciamento de recursos para as políticas sociais, culminando, durante o governo Jair Bolsonaro, na extinção do Ministério das Cidades e no desmantelamento de seus programas e arranjos institucionais, incluindo ainda o Conselho Nacional das Cidades. Desde então, passou a predominar a implementação de grandes projetos urbanos em detrimento dos processos de planejamento. Dissociadas das políticas urbana e habitacional, estas ações mostraram-se diretamente vinculadas à financeirização do desenvolvimento urbano, fazendo uso de instrumentos urbanísticos que privilegiam o mercado e que são indutores de segregação, seja ela involuntária, seja imposta.

Neste sentido, a problemática habitacional nas cidades brasileiras passou a ganhar novos contornos. Em muitos casos, problemas outrora restritos às metrópoles passaram a se difundir por outras frentes da urbanização brasileira. Conjuntos nas franjas periurbanas, desconectados do tecido urbano e sem acesso às redes de infraestrutura; obras de urbanização de favelas descontinuadas, convertendo-se em verdadeiras áreas de risco; e o uso indiscriminado da regularização fundiária por meio da Lei Federal da REURB-S (13.465/2017), em favelas não urbanizadas, expondo as comunidades às pressões do mercado imobiliário, tornaram-se recorrentes pelo Brasil afora. Instrumentos de inclusão territorial, como as Zonas Especiais de Interesse Social, também foram alvo de medidas perversas por parte do poder local, perdendo, em alguns casos, sua função de inversão de prioridades e de aceleração das obras de urbanização, convertendo-se em instrumentos protetivos ante as tentativas de remoção.

No âmbito da política urbana, os processos de revisão dos planos diretores municipais têm sido alvo de regulamentação visando a desregulação de instrumentos urbanísticos e ambientais e atendendo a interesses de grupos vinculados ao complexo financeiro imobiliário. Mediante o desvirtuamento do sentido de instrumentos de captura da mais valia e de indução de desenvolvimento urbano, nossas cidades tornaram-se cada vez mais palco de iniquidades socioespaciais, expulsando os mais pobres para periferias desordenadas, vulneráveis e desassistidas, em situação plena de violação do direito à cidade. Todavia, estes mesmos recortes territoriais passaram a ser loci de resistência, evidenciando a necessidade de reconstrução das políticas públicas, assim como a criação de novas práticas frente às novas questões como a presença de facções e milícias, que cada vez mais atuam como novos agentes da produção do espaço.

A retomada e a reconstrução das políticas habitacionais

Desde 2023, mediante a recriação do Ministério das Cidades, as políticas urbana e habitacional passam por amplo processo de reconstrução, tendo em vista o amplo desmanche sofrido no período de 2016 a 2022.

Frente ao problema pelo qual passam as metrópoles, onde os grandes conjuntos periféricos do PMCMV sofrem as mazelas da segregação involuntária e imposta, a nova lei do Programa, de 2023, trouxe novos critérios.  A redução do porte dos contratos para até 350 unidades habitacionais, e a limitação de, no máximo, dois empreendimentos contíguos tendem a evitar a reprodução dos problemas ocorridos nas fases anteriores do programa. Além disso, foi criado um incentivo à localização, que busca incentivar a produção de empreendimentos mais bem localizados. Foi também retomada a modalidade Entidades, privilegiando a cogestão na produção de novos empreendimentos.

Diante do agravamento da situação nos territórios populares, ganha destaque a instalação da Secretaria Nacional de Periferias (SNP), com especial foco nos assentamentos urbanos precários. O agravamento da favelização, revelado pelos dados do Censo do IBGE, de 2022, contribui sobremaneira para evidenciar a necessidade de reconstrução das políticas urbana e habitacional, assim como de garantia de recursos para sua implementação. Destaque para a disseminação de favelas nas grandes cidades da Amazônia, nas capitais do Nordeste e nas metrópoles do Sudeste, com percentuais bastante representativos. Além disso, o adensamento nas favelas mais bem localizadas, a expansão dos assentamentos em direção às periferias, complexificam cada vez mais as condições urbanísticas, desafiando profissionais e gestores na busca por soluções que as integrem com seus respectivos entornos. O mesmo pode ser dito com relação às condições de moradia, na procura por soluções como melhorias habitacionais individualizadas, integradas às vizinhanças, que possam ser mais adequadas e menos onerosas que o reassentamento distante.

Por meio do PAC Periferia, novas urbanizações e regularizações de favela vieram a ser contratadas. Além disso, diversas intervenções que se encontravam suspensas foram retomadas, assim como algumas ações complementares. Da mesma forma, as ações do Programa Periferia Viva conduzidas pela SNP, como a elaboração de planos de ação, a contratação de melhorias habitacionais com assessoria técnica e as ações de regularização fundiária vieram a discutir e propor soluções para problemas percebidos nas primeiras fases do PAC-UAP. Destaque ainda para os planos comunitários de redução de riscos e adaptação climática. Afinal, muitas das situações de desmoronamento de encostas, solapamento de margens de risos, inundações e enchentes ocorrem com maior intensidade em favelas e comunidades urbanas.

Reflexões sobre o futuro das políticas habitacionais

Diante dessa realidade tão desigual que atinge nossas cidades, constata-se a necessidade de algumas medidas voltadas para superar a problemática habitacional, muitas das quais já foram recomendadas em outras ocasiões.

Como ponto de partida, destaque para a adoção de instrumentos que articulem as políticas urbana, fundiária, habitacional e ambiental, promovendo as funções sociais da propriedade e da cidade, garantindo, também, o direito à participação. Neste sentido, é fundamental que sejam recuperados os programas de desenvolvimento institucional para os municípios; que as políticas urbanas e habitacionais participativas tenham condições plenas de funcionamento mediante a institucionalização de conselhos como instâncias de controle social; que sejam formulados planos setoriais adequados à realidade; e que sejam garantidos fundos públicos em montante suficiente para a execução das ações.

Para tanto, faz-se necessário a adoção de políticas habitacionais multi-orientadas e universais, com pleno atendimento às demandas urgentes, com garantia de maiores subsídios aos mais pobres. Ademais, é necessária a construção de bases de dados, a elaboração de cadastros, a formulação de dispositivos normativos, a transparência no acesso às informações e o estabelecimento de diálogo continuado com movimentos sociais, entidades, assessorias e demais agentes envolvidos com a questão da moradia.

Renato Pequeno (UFC), Demóstenes Moraes (UFCG) e Adauto Cardoso (UFRJ) são pesquisadores do INCT Observatório das Metrópoles.