O INCRA e seus antepassados

O livro do Gênesis possui várias versões nas bíblias hebraica e cristãs. Uma das suas histórias mais recontadas é sobre Noé, descendente de Adão e Eva, que reuniu a família e os animais de todas as espécies e os salvou do dilúvio por meio de uma arca. Encerrada a tormenta, quando as águas começam a baixar, a arca esteve próxima – dizem – do monte Arat, onde atualmente se conhece por Turquia e Armênia. Em 1878, no Rio de Janeiro, Machado de Assis escreveu sobre o episódio: 

Então Noé disse a seus filhos Jafé, Sem e Cam: – “Vamos sair da arca, segundo a vontade do Senhor, nós, e nossas mulheres, e todos os animais. A arca tem de parar no cabeço de uma montanha; desceremos a ela. (…) 

“Agora, pois, se cumpriu a promessa do Senhor e todos os homens pereceram, e fecharam-se as cataratas dó céu; tornaremos a descer à terra, e a viver no seio da paz e da concórdia.” 

(…) 

Então Jafé levantou a voz e disse: – Aprazível vida vai ser a nossa. A figueira nos dará o fruto, a ovelha a lã, a vaca o leite, o sol a claridade e a noite a tenda. 

Porquanto seremos únicos na terra, e toda a terra será nossa, e ninguém perturbará a paz de uma família, poupada do castigo que feriu a todos os homens. 

(…) 

₋ E Sem falou a voz de seu coração, dizendo: “Meu pai tem a sua família; cada um de nós tem a sua família; a terra é de sobra; podíamos viver em tendas separadas. Cada um de nós fará o que lhe parecer melhor: e plantará, caçará, ou lavrará a madeira, ou fiará o linho.” 

– E respondeu Jafé: – “Acho bem lembrada a ideia de Sem; podemos viver em tendas separadas. A arca vai descer ao cabeço de uma montanha; meu pai e Cam descerão para o lado do nascente; eu e Sem para o lado do poente. Sem ocupará duzentos côvados de terra, eu outros duzentos.” (…) 

[Não havendo acordo sobre a extensão e a localização das terras, Sem e Jafé brigam] 

Eis aqui chegou Noé ao lugar onde lutavam os dois filhos, 

E achou-os ainda agarrados um ao outro, e Sem debaixo do joelho de Jafé, que com o punho cerrado lhe batia na cara, a qual estava roxa e sangrenta. 

Jafé e Sem ergueram-se. Ambos tinham feridos o rosto, o pescoço e as mãos, e as roupas salpicadas de sangue, porque tinham lutado com unhas e dentes, instigados de ódio mortal. 

O chão também estava alagado de sangue, e as sandálias de um e outro, e os cabelos de um e outro, 

(…) 

[Noé] disse: “Ora, pois, quero saber o motivo da briga.” 

Esta palavra acendeu o ódio no coração de ambos. Jafé, porém, foi o primeiro que falou e disse: 

“Sem invadiu a minha terra, a terra que eu havia escolhido para levantar a minha tenda, quando as águas houverem desaparecido e a arca descer, segundo a promessa do Senhor; 

“E eu, que não tolero o esbulho, disse a meu irmão: “Não te contentas com quinhentos côvados [medida de superfície] e queres mais dez?” E ele me respondeu: “Quero mais dez e as duas margens do rio que há de dividir a minha terra da tua terra.” 

Noé, porém, alçando a voz, bradou: – “Maldito seja o que me não obedecer. Ele será maldito, não sete vezes, não setenta vezes sete, mas setecentas vezes setenta. 

“Ora, pois, vos digo que, antes de descer a arca, não quero nenhum ajuste a respeito do lugar em que levantareis as tendas.” 

Depois ficou meditabundo. 

E alçando os olhos ao céu, porque a portinhola do teto estava levantada, bradou com tristeza: 

“Eles ainda não possuem a terra e já estão brigando por causa dos limites. O que será quando vierem a Turquia e a Rússia?” 

E nenhum dos filhos de Noé pôde entender esta palavra de seu pai. 

– A arca, porém, continuava a boiar sobre as águas do abismo. 

O texto pode ser entendido como uma ironia sobre a ambição desmedida pelas terras, mesmo aquelas não necessárias para satisfazer as necessidades individuais ou de um grupo de pessoas. Ao contrário da paz e da concórdia pretendidos por Noé e pelo seu Deus, a luta feroz dos irmãos soa como uma profecia, uma vez que depois do dilúvio, a disputa violenta por terras esteve no centro de conflitos seculares entre povos e pessoas em um mesmo território. Na época em que o conto foi escrito, por exemplo, a Turquia e a Rússia Imperial (depois desmembrada na Armênia e outros países) e encontravam em guerra pelas definições de suas fronteiras, inclusive onde está o monte Arat. 

É possível que o trabalho diário de Machado de Assis tenha inspirado a sua versão da história da arca, pois na época ele era funcionário da Inspetoria Geral de Terras Públicas e Colonização do Ministério da Agricultura, Comércio e Obras Públicas do Império. Essa diretoria era responsável pelos registros de terras, pela colonização e pela catequese e aldeamento dos indígenas. Naquela época começava a haver a separação das terras públicas e das terras particulares, conforme a Lei de Terras de 1850, que mudou o regime de terras no país. 

Até a independência, em 1822, as terras brasileiras foram de domínio da Coroa portuguesa, que concedia o uso de enormes glebas (sesmarias) à Igreja Católica e a poucas pessoas de sua confiança. Essa concessão estava condicionada ao efetivo uso das terras e à sua medição e demarcação, o que, de uma forma geral, não ocorreu. Não podiam receber oficialmente terras as pessoas negras, indígenas e brancas não católicas e, até 1808, estrangeiras não portuguesas. Além das indígenas, que foram expulsas ou confinadas em terras menores, essas pessoas se instalaram em pequenas posses, dentro e fora dos latifúndios, sempre em situações precárias, invariavelmente sujeitas a violência. A partir da Lei de Terras, o Império brasileiro passou a vender as suas terras e não mais a conceder o seu uso. Essa possibilidade, porém, alcançou majoritariamente aquelas pessoas que já tinham grandes áreas, mantendo ou ampliando as exclusões, uma vez que poucas possuíam condições de comprá-las. Ao contrário do previsto na Lei de Terras, as grandes e as pequenas posses permaneceram, configurando uma situação fundiária caótica. 

No seu trabalho na Inspetoria, Machado de Assis opinava sobre a demarcação e a medição de terras, posses, sesmarias, terras de aldeamentos, licença para mineração, corte de madeira e outras tantas questões, que geralmente envolviam disputas e conflitos entre sesmeiros, grandes e pequenos posseiros, quilombolas e indígenas. Machado de Assis trabalhava também com o cadastro da população escravizada, com a finalidade de fazer com que as crianças nascidas depois de Lei do Ventre-Livre, de 1871, tivessem os seus nascimentos registrados como pessoas livres. 

Segundo a maioria das narrativas bíblicas, Noé e seus filhos tiveram ampla descendência e povoaram a terra. Ela incluiu pessoas indígenas que viviam na terra de Pindorama e as que vieram para o Brasil em diferentes condições, como as africanas escravizadas, as europeias e asiáticas, inclusive do Oriente Médio. Com exceção das pessoas africanas, que emigraram forçadamente, as demais foram recepcionadas pelos órgãos do Estado para imigração e colonização e direcionadas para o trabalho não escravizado nas cidades e nas terras rurais, em lavouras já formadas ou em áreas sem exploração agropecuária. Nem sempre esses órgãos atenderam à maioria das necessidades das pessoas que aqui chegaram. 

A Inspetoria de Terras e Colonização também teve “descendentes”, em nível federal e nas províncias, depois estados e territórios federais. Em 1939, durante o Estado Novo, instaurado por Getúlio Vargas, ela passou a ser uma Divisão do mesmo ministério, até ser incorporada pelo Instituto Nacional de Imigração e Colonização (INIC), previsto pela Constituição Federal de 1946 e efetivado no segundo governo Vargas em 1954. Nessa época, a política de colonização considerou a fixação de pessoas que se deslocavam, por vários motivos, cada vez mais das regiões Norte e Nordeste para o Sul e Centro-Oeste e das zonas rurais para os centros metropolitanos, as populações da Europa e de outros países atingidos diretamente pela Segunda Guerra Mundial, e a perspectiva de investimentos públicos e privados em novas áreas. 

As intensas migrações internas denunciavam situações precárias de vida de trabalho nas áreas rurais, onde muitas pessoas tinham acesso precário à terra e sem proteção mínima do trabalho. Pouco depois da instituição do INIC, em 1955 foi concretizada a proposta de Getúlio Vargas para a criação do Serviço Social Rural (SSR), que teve a atribuição de prestar serviços de básicos (alimentação, saúde, educação, habitação e outros), organizar comunidades, cooperativas e associações rurais e fomentar a economia das “pequenas propriedades” rurais, inclusive por meio de cursos técnicos e profissionalizantes. Tanto o INIC como o SSR não tinham como objetivo a mudança da distribuição extremamente desigual da posse e da propriedade da terra, que nessa época começou a ser mais questionada dos pontos de vista político, econômico e de justiça social. 

A partir do final da década de 1950, houve uma crescente mobilização de diferentes grupos sociais para a realização de reformas estruturais no país, entre elas, a reforma agrária. Essas mobilizações ganharam força e se expressaram em várias iniciativas parlamentares e sindicais para mudança da legislação e da administração pública para tratar das reivindicações agrárias. 

Em outubro de 1962, durante o regime parlamentarista, foi constituída a Superintendência de Política Agrária (Supra), uma autarquia subordinada ao Ministério da Agricultura, que reuniu as estruturas e a maior parte as atribuições do INIC, do SSR e de outros órgãos. A Supra foi o primeiro órgão federal com a atribuição expressa de promover e executar a reforma agrária no país e, em caráter complementar, as medidas de assistência técnica, financeira, educacional e sanitária associadas a ela. Com a volta do regime presidencialista, em janeiro de 1963, no governo de João Goulart a Supra atuou para promover a sindicalização dos(as) trabalhadores(as) no campo parte da nova legislação trabalhista recentemente aprovada. Após realizar e planejar desapropriações por interesse social, a Superintendência esteve no centro do debate político do país e foi intensamente atacada pelos grandes proprietários de terras e outras forças conservadoras. 

Em novembro de 1964, portanto logo depois do golpe militar e de intensa repressão – inclusive sobre os(as) trabalhadores(as) rurais organizados(as) – o Congresso Nacional aprovou o Estatuto da Terra, que inovou ao estabelecer um marco geral para a realização da reforma agrária e do desenvolvimento rural no país. A redação final do Estatuto, contemplou tanto ideias do governo deposto e das forças que estavam sendo perseguidas, como pensamentos de grupos de grandes proprietários que inicialmente se opuseram a ele. 

O Estatuto extinguiu a Supra e criou o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA) e o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário (INDA), duas autarquias com autonomia financeira, subordinadas a diferentes órgãos. Entre as atribuições originais da Supra, coube ao IBRA coordenar a execução da reforma agrária, inclusive por meio da regularização de posses em terras públicas e da cobrança do imposto territorial progressivo. Ao INDA coube promover o desenvolvimento rural nos setores da colonização (oficial e particular), da assistência técnica e extensão rural e do associativismo e cooperativismo. 

O funcionamento inicial do IBRA e do INDA apresentou problemas políticos e administrativos para realizar os seus objetivos legais e recebeu críticas internas e externas ao governo militar, o que resultou na constituição de um novo órgão planejador e executor da reforma agrária, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA). Ele foi efetivado em julho de 1970, com a edição do Decreto-Lei que transferiu as competências, atribuições, responsabilidades e servidores(as) do IBRA e do INDA, que foram extintos por essa mesma norma. A missão imediata do INCRA foi viabilizar a colonização das áreas próximas às então novas rodovias, como a Transamazônica e a Cuiabá-Santarém, o que envolveu migrantes de várias partes do país. A construção dessas e de outras estradas na época ameaçou seriamente populações indígenas e quilombolas. 

Apesar das enormes diferenças entre as orientações governamentais em cada período, é possível identificar pontos comuns entre as preocupações institucionais da Inspetoria no tempo de Machado de Assis, da Supra, do IBRA, do INDA e do INCRA, em relação ao ordenamento fundiário e à destinação de terras do país. O principal aspecto que caracteriza (ou caracterizou) o funcionamento deles é o fato de lidarem com pessoas em diferentes condições econômicas e sociais e com conflitos entre elas. 

Em 1861, a Diretoria de Terras e Colonização, uma das “antepassadas” do INCRA, possuía 11 funcionários em nível nacional, sendo um contínuo, para serviços variados de escritório, e um mensageiro. Com o concurso público de 2024, foram agregadas ao INCRA 742 pessoas aos(às) aproximadamente 3,4 mil servidores(as) ativos(as). A diferença numérica é grande, mas os novos desafios institucionais também são. 

Os trabalhos de Machado de Assis na Inspetoria e das pessoas que o sucederam nos órgãos mencionados ainda não foram completados. Nas condições em que foram feitos, nem se esperava que fossem. Uma parte expressiva das terras públicas, indígenas, quilombolas e de outros povos e comunidades tradicionais continuam sem reconhecimento oficial e proteção. A permanência de latifúndios contrasta com número elevado de pessoas sem terra. A mineração e o corte de árvores seguem ocorrendo em grande escala, muitas vezes à revelia da lei. As posses e as propriedades obtidas ilegalmente não foram devolvidas. Ainda existem pessoas submetidas à escravidão. Os conflitos pela terra permanecem intensos, com novos e antigos sujeitos. Ao contrário do que possa parecer eventualmente, a “profecia” de Noé, segundo Machado de Assis, não tem somente motivação individual ou moral, mas razões políticas e raciais de longa data que procuram negar, de forma violenta, o acesso à terra à grande maioria da população. 

É possível que algum(a) antepassado(a) seu(sua) tenha encontrado algum órgão público “antepassado” do INCRA. Em boas ou más situações, como visto. É importante que os próximos encontros de pessoas com ele sejam cada vez mais proveitosos, no sentido de que as políticas públicas realizadas por eles possam ser menos discriminatórias e mais inclusivas. 

Ainda que a arca de Machado de Assis, pareça continuar, de certa forma, boiando sobre as águas do abismo, sempre é tempo para que outras e melhores histórias possam ser contadas nos próximos anos. 

Vicente P. M. de Azevedo Marques é doutorando em Desenvolvimento Rural pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul e membro do Grupo Grupo de Pesquisa em Agricultura, Alimentação e Desenvolvimento (Gepad). Servidor do INCRA, licenciado.