O direito constitucional brasileiro e a manutenção das desigualdades econômicas

A partir de estudos comparados que analisam a relação entre regimes democráticos, modelos tributários e gastos sociais, Thomas Piketty e Wolfgang Streeck identificaram que o aumento do endividamento público dos regimes democráticos, histórica e erroneamente associado a despesas excessivamente elevadas com os gastos sociais, ocorre em verdade por uma limitação na obtenção de receitas decorrente de uma figura estatal que restringe a sua capacidade tributária, ou seja, por um Estado que não segue um modelo de impostos progressivos sobre rendas e heranças que concentraria nos níveis de patrimônio mais elevados as fontes estatais de recursos para o financiamento de políticas públicas.

Essa baixa arrecadação sobre o patrimônio provoca uma mudança de postura no Estado, que passa a cobrir as suas despesas contraindo empréstimos e não cobrando impostos, o que explica a elevada dívida pública. Por outro lado, a combinação entre um Estado endividado e uma faixa da população com excesso de capital por privilégios tributários gera um cenário em que um grupo social mais abastado se torna credor da máquina estatal por concentrar as suas possibilidades de investimento na dívida pública.

Consequentemente, esse molde de Estado endividado limita significativamente a promessa de redistribuição que marca uma democracia, uma vez que o grupo social mais rico se converte materialmente em classe titular de direitos apartada dos cidadãos, influenciando a política estatal a balancear delicadamente os interesses de dois grupos distintos: os contribuintes que acessam os serviços públicos e os credores que financiam e refinanciam a dívida estatal. Aqui, um questionamento importante que norteará o presente ensaio: até que ponto esses credores podem interferir nos caminhos tomados por regimes democráticos como o brasileiro?

No Brasil, o poder dos mais ricos enquanto classe política tornou-se evidente no processo de impeachment que tirou do poder a primeira mulher a ocupar o cargo máximo do Executivo federal. Durante o seu governo, Dilma Rousseff apostou em uma virada desenvolvimentista e de caráter fortemente intervencionista: uma industrialização integral como forma de superação da pobreza e do subdesenvolvimento brasileiro a partir de um processo comandado não mais pelas forças espontâneas do mercado, mas por um planejamento estatal capaz de coordenar a execução da expansão industrial, por meio de políticas de infraestrutura, e dos seus recursos financeiros, a partir dos bancos públicos e da forte regulação na moeda, nos tributos e nos juros.

Entretanto, em um mundo que ainda enfrentava as consequências da crise financeira de 2008, o acento intervencionista da gestão Rousseff mostrou para o empresariado brasileiro, mesmo a sua parcela que era beneficiada pelas políticas industriais, que o Estado estava disposto a intervir no lucro, o motor da atividade capitalista, para manter o seu projeto de desenvolvimento nacional.

Assim, Dilma passou a ver vista pelos empresários como incompetente e autoritária, o que provocou a criação de uma “frente única antidesenvolvimentista” entre os detentores do capital que exerceu o seu poder político de modo a demandar a sua retirada do poder em um país em que a popularidade de um presidente está diretamente associada ao seu desempenho macroeconômico e em que o processo de impeachment, em vez de averiguar o cometimento de um crime de responsabilidade, revela-se um procedimento discricionário baseado em uma decisão política majoritária do Congresso que interrompe um mandato baseando em uma alta impopularidade presidencial e na falta de apoio de parlamentares que vislumbram ganhos políticos com a deposição.

Por outro lado, é importante ressaltar que a interferência dos mais ricos nos rumos do Estado não pode ser resumido a um único governo. Ao menos desde o final da década de 1970, é possível identificar um aumento da concentração de renda no 1% mais rico da população brasileira, situação provocada por um grupo abastado que concentrou os seus ganhos em rendimentos não tributáveis, beneficiando-se das regras do Imposto de Renda, da escalada da inflação e da proteção oferecida pela correção monetária.

Mesmo com a disposição ostensivamente redistributiva do texto de 1988, a Constituição revelou-se um documento que meramente manifesta o desejo pela ampliação do papel social do Estado, mas sem oferecer possibilidades de financiamento por impostos para tal; os mais ricos, enquanto classe política, obtiveram vitórias em decorrência da baixa tributação sobre o patrimônio, da redução das alíquotas marginais do Imposto de Renda no pós-1988, da manutenção de privilégios pela elite do funcionalismo público e do acesso privilegiado, por grupos grandes grupos empresariais, a crédito, isenções e subsídios.

Com esses fatores, apesar da consagração de regras redistributivas e de políticas constitucionalmente orientadas para reduzir a miséria e a pobreza, o 1% mais rico, grupo social que hoje recebe três quartos das heranças, doações, meações e dos rendimentos de aplicações financeiras e de renda variável, conseguiu entrincheirar os seus privilégios nesse novo pacto social: não só continuou como aumentou a sua faixa de ganhos oriunda de rendimentos isentos de tributação a partir da manutenção da sua renda oriunda de lucros e dividendos, movimento significativamente impulsionado por novas regras do Imposto de Renda que permitiram aos mais ricos transfigurar o seu trabalho em capital com a conversão das suas relações de trabalho em ganhos de pessoas jurídicas.

Somado a isso, em termos gerais, o sistema tributário brasileiro favorece a concentração de renda em razão do forte peso da tributação sobre o consumo. Os tributos incidentes sobre bens e serviços respondem por cerca de 40% a 50% da arrecadação tributária do país e têm caráter regressivo, pois afetam proporcionalmente mais a população de baixa renda. Enquanto a tributação indireta consome aproximadamente 23% da renda do décimo mais pobre do Brasil, a mesma taxa é de 9% no décimo mais rico.

Como forma de compreender como os segmentos mais abastados da sociedade brasileira conseguem subverter promessas constitucionais e garantir desenhos de políticas públicas favoráveis à manutenção de seus privilégios econômicos, uma análise histórica mais aprofundada revela que o poder político dos mais ricos transcende a atual Carta Magna. A partir de Roberto Gargarella, identifica-se que uma possível origem para a força dos mais ricos residiria no chamado “constitucionalismo fundacional”, momento do constitucionalismo latino-americano ocorrido na segunda metade do século XIX em que a energia constitucional passou a ser direcionada ao fortalecimento da economia por meio da ampliação de liberdades civis que continham as liberdades econômicas de adquirir, transferir, negociar, trocar, circular e exercitar quaisquer tipos de atividade econômico-industrial e da limitação de liberdades políticas materializada na concentração de poder na figura do Poder Executivo.

A expansão de liberdades civis irrestritas, um ponto de convergência entre liberais e conservadores, permitiu às elites econômicas ingressarem no século XX com os seus direitos de propriedade amplamente protegidos e, mais importante, com a garantia de que possuiriam instrumentos constitucionais capazes de conter o poder da maioria[1], de modo que a função contramajoritária da Constituição, antes de proteger grupos minoritários, teve a função histórica de proteger o livre comércio e os detentores do capital de listas de direitos de tendências expansivas.

Para explicar a manutenção desse mecanismo na América Latina mesmo após o advento de novas Constituições após os períodos ditatoriais dos países da região, Gargarella demonstra algo que permaneceu e foi reforçado pelos novos textos constitucionais: no que tange à organização do poder, as Cartas latino-americanas do final do século XX mantiveram estruturas politicamente concentradas e territorialmente centralizadas típicas do constitucionalismo fundacional.

No final da década de 1990, tal fenômeno significou a concentração de poder no Executivo provocada pela imposição das medidas de austeridade do modelo neoliberal, o que fez com que toda a expressão de vontade popular consagrada nos direitos sociais, quando confrontada com o temor das recessões econômicas, não tenha sido acompanhada por esforços políticos e jurídicos de materialização dessas normas.

Para o problema da desigualdade econômica, isso significa dizer que a ampliação da participação popular garantida por textos como a Constituição brasileira de 1988, seja na forma do voto ou na participação nos conselhos de políticas públicas, não possuem a força política necessária para romper com a dinâmica econômica que favorece a concentração de renda pelas parcelas mais ricas da população.

Portanto, em um Brasil em que a capacidade econômica possui força política, o próprio gasto público, para além de efetivar as garantias fundamentais, deve considerar os interesses dos grupos economicamente privilegiados, fazendo com que o Estado brasileiro promova subsídios ao capital sem questionamentos populares severos e afastando, ainda que não por completo, a política governamental de seu compromisso redistributivo consagrado na Carta Magna de 1988.

Para além do texto vigente, tal fenômeno remonta à uma história constitucional brasileira e latino-americana que reiterada e permanentemente concentrou o poder na figura do Executivo como forma de privilegiar as elites econômicas e isolar os seus privilégios das deliberações democráticas e das reivindicações de direitos.

Paulo Henrique Araújo é bacharel em Direito, especialista em políticas públicas, mestre e doutorando em Direitos Humanos pela Universidade Federal do Pará, com períodos de intercâmbio acadêmico no Supremo Tribunal Federal e na Presidência da República. É servidor do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado do Pará.

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Referências

ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de coalizão: raízes e evolução do modelo político brasileiro. São Paulo: Companhia das Letras, 2018

ARRETCHE, Marta. As políticas na trajetória da democracia à redução das desigualdades. In: ARRETCHE, Marta (Org.). Trajetórias das desigualdades: como o Brasil mudou nos últimos cinquenta anos. São Paulo: Editora da UNESP; CEM, 2015, p. 423-454

GARGARELLA, Roberto. The “new” Latin American Constitutionalism: old wine in new skins. In: VON BOGDANDY, Armin; et al. (Eds.). Transformative Constitutionalism in Latin America. Oxford: Oxford University Press, 2017, p. 211-233

MAUÉS, Antonio Moreira. O desenho constitucional da desigualdade. São Paulo: Tirant lo Blanch, 2023

MEDEIROS, Marcelo. Os ricos e os pobres. São Paulo: Companhia das Letras, 2023

PIKETTY, Thomas. Capital e ideologia. Rio de Janeiro: Intrínseca, 2020

SINGER, André. O lulismo em crise: um quebra-cabeça do período Dilma (2011-2016). São Paulo: Companhia das Letras, 2018

SOUZA, Pedro. Uma história de desigualdade: a concentração de renda entre os ricos no Brasil 1926-2013. São Paulo: Hucitec, 2018

STARR, Paul. Entrenchment: wealth, power, and the constitution of democratic societies.

New Haven: Yale University Press, 2019

STREECK, Wolfgang. Tempo comprado: a crise adiada do capitalismo democrático. São Paulo: Boitempo, 2018

[1] Gargarella, 2017, p. 220