O que falta construir ou construir é o que falta?

De 1985 a 2026, o Brasil acumula mais de quatro décadas de democracia. Costumamos medir esse tempo pelas urnas, pelas liberdades individuais, pelos marcos institucionais e menos pelo desenvolvimento urbano. E, no entanto, foi também nas cidades (talvez principalmente nelas) que a democracia trabalhou. As cidades que habitamos hoje foram modificadas profundamente desde a redemocratização, materializando avanços, retrocessos e contradições. Passados quarenta anos, que cidades construímos?

Ao longo dessas últimas décadas, nas universidades brasileiras de todas as regiões e nas diversas áreas do conhecimento, a comunidade acadêmica vem se debruçando sobre as políticas habitacionais implementadas no país a partir dos anos 1980. O retrato que emerge do mapeamento dessa produção do conhecimento revela um consenso forte e incômodo: a produção de novas unidades permanece sendo a solução hegemônica para o enfrentamento da questão habitacional nas cidades brasileiras.

Apesar da diversidade de instrumentos e experiências municipais e estaduais no período pós 1988, com programas de regularização fundiária, urbanização de favelas, assistência técnica, locação social e autogestão, a política habitacional no país permaneceu estruturada, predominantemente, em torno da casa nova. No período democrático, o Estado seguiu respondendo mais à lógica do financiamento disponível e à padronização federal do que às necessidades e especificidades de cada território, confirmando a crítica que se fazia ao modelo do Banco Nacional de Habitação (BNH): organizar a política pelo indicador do “déficit habitacional” leva a produzir muito e não raro, no lugar errado e do jeito errado. Especialmente com a ampliação dos investimentos e aumento da escala, essa produção habitacional também se refletiu na produção das cidades, sem romper com processos históricos de segregação e desigualdades territoriais.

Vale lembrar de onde partimos. No fim dos anos 1970, o Brasil já era um país urbano, com grandes cidades que se expandiam por meio de loteamentos sem infraestrutura nas periferias, com a população mais pobre, em sua maioria migrantes, enfrentando problemas estruturais de acesso à terra e à moradia. A política habitacional do regime autoritário girava em torno de um banco federal, o BNH, criado em 1964, que formulava tudo de modo centralizado e operava com recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), construindo novas unidades habitacionais. A literatura aponta que a política se baseava em um modelo de produção habitacional a custos elevados e poucos resultados em termos de qualidade e de atendimento. Dentre as inúmeras críticas, apontava-se que a “casa” servia menos à necessidade das famílias e mais à engrenagem que transferia recursos públicos ao setor privado e acentuava a cultura da casa própria.

Com o fim do BNH, em 1986, e a partir de 1988, a atuação do Estado na questão habitacional deixou de ser monopólio federal e tornou-se competência concorrente entre União, estados e municípios e o processo de planejamento territorial e urbano, prerrogativa do poder municipal. Os estados e municípios passaram a ter autonomia para formular e implementar políticas prioritárias para seu território e população, adquirindo maior visibilidade na questão do financiamento e produção das políticas sociais. Mas, no plano nacional, seguiu-se um período de descontinuidades e fragmentação. Foi nesse vácuo que os entes subnacionais assumiram o protagonismo, também em um contexto de enormes desigualdades intra e inter-regionais e, do ponto de vista financeiro, de maior rigidez do acesso aos recursos para financiamento das políticas. Ainda que de forma fragmentada, abriu-se um ciclo real de diversificação institucional, das fontes de financiamento e das formas de participação no nível local.

A partir de 2003, a União volta a ter maior centralidade na política habitacional e urbana. Ao marco legal recém-consolidado pelo Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), somou-se a criação do Ministério das Cidades e, pouco tempo depois, o retorno do investimento público federal com o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e o Minha Casa, Minha Vida (MCMV). Mas, ainda assim, mesmo com a melhoria da distribuição de renda no país e o retorno do investimento público, não garantimos a uma enorme parcela da população um avanço equivalente nas condições de vida urbana. Apesar da melhora significativa de muitos índices de cobertura e distribuição de infraestruturas sociais e urbanas nessas últimas décadas, muitos dos velhos problemas urbanos permanecem e afetam (de modo desigual, a depender da classe social, do gênero e da raça) as condições de vida cotidiana, cada vez mais agravada pelas consequências das mudanças climáticas.

De acordo com o Tesouro Nacional, a divisão federativa do trabalho de construir as cidades salta aos olhos: dos cerca de R$126 bilhões das despesas do governo brasileiro nessa função em 2023, perto de 87% foram executados por municípios; o subsídio à moradia, central no desenho do MVMC, é quase todo federal; e o transporte, por exemplo, é eminentemente subnacional. Quem subsidia a casa (própria) é a União; quem produz e é responsável pela política de desenvolvimento e expansão urbana é o município. Isso indica que é preciso olhar mais detidamente para as rubricas orçamentárias. No orçamento federal de desenvolvimento urbano, entre 2000 e 2016, foram empenhados cerca de R$ 352 bilhões, mas menos de 60% (cerca de R$ 204 bilhões) foram efetivamente liquidados, um sinal concreto dos limites de capacidade estatal, e não apenas de vontade política.

Soma-se a isso a arquitetura do financiamento, um outro nó para a construção das cidades brasileiras. A política urbana só passou a contar efetivamente com recursos fiscais diretos, do Orçamento Geral da União, a partir de 2003; antes disso e ainda hoje, ela depende, no essencial, de recursos parafiscais: o FGTS, fundo dos trabalhadores, e o SBPE, a poupança. Nessa arquitetura, desde 1997, com o Sistema Financeiro Imobiliário, esses mesmos recursos passaram a alavancar um mercado de capitais imobiliário, tendo no Estado um papel-chave, criando instrumentos, garantias e liquidez. Estas fontes, fiscais e parafiscais, se articulam e têm dado centralidade para a construção de unidades novas priorizando o gasto na produção e não no acesso. O MCMV é a melhor evidência dessa ambivalência: seu desenho de subsídio ampliou o acesso à moradia como nenhum programa anterior; contudo, os conjuntos habitacionais produzidos na primeira versão do programa carregam problemas ambientais e urbanísticos, segregados e desestruturados da cidade existente. Articular melhor as fontes de financiamento, portanto, é orientá-las ao acesso e à qualidade urbana e não apenas ao volume de casas produzido, o que exige necessariamente aprofundar o conhecimento da economia política da urbanização.

É esse o Brasil que construímos: uma democracia que produziu novos marcos legais, instituições, programas, instrumentos e um repertório urbano sem paralelo na América Latina e, ao mesmo tempo, cidades marcadas pela persistência das desigualdades, pela informalidade como regra e por uma concepção de moradia ainda associada à casa nova para venda.

Será que construir é o que falta?

Do ponto de vista das políticas públicas, falta fazer com que o gasto siga as necessidades, e não apenas o financiamento disponível; articular as fontes fiscais e parafiscais não apenas para alcançar volume de produção, mas para promover o acesso à cidade, com moradia digna e qualidade urbana; conhecer com precisão o que e como estados e municípios efetivamente produzem em matéria de habitação; e romper com a hegemonia da produção de unidades novas, buscando diversificar as modalidades de atendimento habitacional em direção a soluções territorializadas, participativas e sustentáveis.

Tudo isso passa pela decisão, afinal política, sobre para quem a cidade é construída.

Este texto integra uma série de artigos, escritos por integrantes do INCT Produção da Casa e da Cidade (sediado na FAU-USP), com base nos capítulos do livro recém-lançado A produção da casa e da cidade no Brasil contemporâneo: novos estudos sobre autoconstrução, Estado e imobiliário.

Luciana Royer é professora da FAU-USP e pesquisadora do INCT Produção da Casa e da Cidade.

Renata Gonçalves é pesquisadora do INCT Produção da Casa e da Cidade.