Da política nacional do meio ambiente à governança ecossistêmica

A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), instituída pela Lei nº 6.938, de 1981, representou uma mudança profunda na forma como o Estado passou a compreender sua relação com a natureza. A proteção ambiental tornou-se uma política pública permanente, orientada pelos princípios do planejamento, da prevenção e do interesse coletivo.

Essa mudança decorreu da evolução do pensamento ambiental internacional a partir da Conferência de Estocolmo, de 1972, que consolidou a compreensão de que o desenvolvimento econômico não poderia permanecer dissociado da conservação dos sistemas naturais que sustentam a vida e a própria economia.

Os princípios estabelecidos pela PNMA continuam entre os mais avançados do direito ambiental contemporâneo. A compatibilização entre desenvolvimento econômico e equilíbrio ecológico, o planejamento do uso dos recursos ambientais, a proteção dos ecossistemas, a prevenção da degradação, a recuperação das áreas degradadas, o monitoramento da qualidade ambiental e a educação ambiental permanecem plenamente atuais.

Sete anos depois, a Constituição Federal de 1988 elevou essa visão a um novo patamar ao reconhecer o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental de todos e dever compartilhado do Poder Público e da coletividade.

Assim consolidou-se o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), o licenciamento ambiental, a avaliação de impactos ambientais, o zoneamento ambiental, os padrões de qualidade, as unidades de conservação e os mecanismos de participação social. Passaram a integrar uma estrutura institucional voltada à prevenção dos danos antes que eles se materializassem.

Mas há desafios contemporâneos. Nas últimas décadas, a Ecologia de Sistemas, a Ciência do Sistema Terra e as pesquisas sobre resiliência ampliaram significativamente nossa compreensão acerca do funcionamento dos ecossistemas. Hoje sabemos que rios, florestas, solos, atmosfera, biodiversidade e cidades não constituem compartimentos independentes, mas sistemas complexos e interdependentes, conectados por processos ecológicos que operam em diferentes escalas espaciais e temporais.

O objeto da política ambiental tornou-se mais complexo. Durante boa parte do século XX, a proteção ambiental concentrou-se legitimamente na administração dos impactos provocados por empreendimentos específicos. Essa perspectiva foi essencial para consolidar instrumentos preventivos como o licenciamento ambiental, que permanece sendo um dos pilares da democracia ambiental brasileira.

É no processo de licenciamento que se produzem estudos técnicos, se estabelecem condicionantes, se avaliam alternativas locacionais e tecnológicas e, sobretudo, se assegura a participação da sociedade nas decisões sobre atividades potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental.

Entretanto, a experiência acumulada demonstra que muitos dos desafios ambientais contemporâneos ultrapassam a capacidade de resposta de instrumentos concebidos para analisar empreendimentos individualmente. Como consequência, bacias hidrográficas perdem progressivamente sua capacidade de produzir e regular a disponibilidade de água.

Corredores ecológicos tornam-se fragmentados. A impermeabilização crescente do solo amplia a frequência das enchentes. A supressão sucessiva da vegetação reduz a conectividade da paisagem e compromete a biodiversidade. As mudanças climáticas intensificam secas, incêndios e eventos extremos.

Em muitos casos, nenhum desses processos decorre de um único empreendimento. Eles resultam da acumulação de centenas de decisões tomadas ao longo do tempo sobre um mesmo território.  Esses impactos exigem muito mais do que uma ampliação do conhecimento científico, pois modificam a própria forma de compreender a política ambiental.

Durante décadas, a lógica predominante consistiu em exigir medidas mitigadoras e compatibilizar a implantação dos empreendimentos com os limites estabelecidos pela legislação ambiental. Essa abordagem reduziu impactos.

Entretanto, a realidade ambiental do século XXI revela que muitos dos processos responsáveis pela degradação dos ecossistemas não decorre de decisões isoladas, mas da interação cumulativa entre múltiplas intervenções distribuídas no espaço e no tempo.

Tomemos a água como exemplo. É comum atribuir as crises hídricas à escassez de chuvas ou à insuficiência dos reservatórios. Essa interpretação, parcialmente correta, desloca a atenção para o estágio final de um processo muito mais amplo. Reservatórios armazenam água; não a produzem. Quem produz água são os ecossistemas.

Florestas regulam a umidade atmosférica e favorecem a formação das chuvas. Áreas de recarga alimentam os aquíferos. Solos preservados permitem a infiltração da água. Matas ciliares estabilizam margens, reduzem o assoreamento e mantêm a qualidade dos cursos da água. Quando essas funções ecológicas são comprometidas, a segurança hídrica passa a depender cada vez mais de soluções de engenharia destinadas a compensar serviços que anteriormente eram prestados gratuitamente pela natureza. O mesmo raciocínio aplica-se às enchentes, inundações etc.

O problema ambiental deixa de ser explicado por um empreendimento específico e passa a decorrer da transformação gradual do funcionamento dos ecossistemas. Com o agravante trazido pela mudança climática.

Essa constatação basilar possui profundas implicações para a implementação da Política Nacional do Meio Ambiente. Se os impactos são sistêmicos, também as respostas institucionais precisam tornar-se sistêmicas.

O licenciamento assegura rigor técnico, publicidade, transparência e participação social na avaliação de cada empreendimento. Entretanto, nenhum processo de licenciamento, por mais qualificado que seja, pode substituir decisões estratégicas que deveriam precedê-lo: políticas territoriais, proteção de áreas ecologicamente sensíveis, a conservação de corredores ecológicos, a gestão integrada das bacias hidrográficas, a adaptação às mudanças climáticas e a avaliação dos impactos cumulativos, que pertencem ao campo do planejamento público.

O planejamento define o território. O licenciamento analisa o empreendimento. Quando o planejamento é insuficiente, transfere-se ao licenciamento responsabilidades que o instrumento não conseguirá solucionar. O debate ambiental excessivamente concentrado em cada projeto passa a ignorar o conjunto sinérgico e cumulativo das transformações graduais do território.

A própria Política Nacional do Meio Ambiente oferece instrumentos para superar essa fragmentação. O zoneamento ambiental, a avaliação ambiental, o monitoramento da qualidade ambiental, o planejamento do uso dos recursos naturais e a proteção dos ecossistemas nunca foram concebidos como mecanismos independentes. Constituem partes de uma mesma arquitetura institucional.

O desafio contemporâneo consiste, portanto, em recuperar a visão sistêmica que tem sido relegada, uma vez que continuamos a assistir ao licenciamento de empreendimentos cujas dimensões e alternativas locacionais são analisadas de forma completamente dissociada da realidade ambiental.

Essa lacuna na capacidade administrativa e ambiental não exige novos princípios jurídicos, mas o fortalecimento da capacidade institucional de integrar seus instrumentos, articulando planejamento, ciência, licenciamento, gestão territorial e participação social em torno de um objetivo comum: preservar a integridade dos ecossistemas que sustentam a sociedade.

É nesse contexto que a Governança Ecossistêmica deixa de representar apenas uma proposta conceitual para assumir o papel de eixo estruturante da implementação da Política Nacional do Meio Ambiente. Ela representa a capacidade institucional de produzir decisões coerentes com o conhecimento científico disponível, integrando planejamento territorial, cooperação federativa, participação democrática e gestão ambiental para assegurar que o desenvolvimento ocorra dentro dos limites ecológicos do território.

Essa perspectiva desloca o foco da política ambiental. O objetivo deixa de ser apenas controlar impactos e passa a ser preservar a integridade ecossistêmica.

Esse conceito sintetiza a condição em que a estrutura, os processos ecológicos, a biodiversidade e as funções ambientais permanecem suficientemente preservados para assegurar a continuidade dos serviços ecossistêmicos indispensáveis à sociedade.

Sob essa perspectiva, a integridade funcional dos ecossistemas representa a expressão ecológica dessa condição, enquanto a capacidade de suporte constitui seu principal critério operacional, permitindo avaliar se a intensidade das intervenções humanas permanece compatível com a manutenção dessas funções.

A Governança Ecossistêmica passa, assim, a oferecer o elo que articula os princípios históricos da Política Nacional do Meio Ambiente com os desafios ambientais do século XXI.

Dentro deste contexto é preciso ressaltar participação e exigência social para elaboração e consecução de boas políticas.

Também é necessário ressaltar a necessidade de processo integrado de cooperação entre União, Estados e Municípios, para superar a fragmentação administrativa e aproximar-se da unidade funcional dos ecossistemas que se deve proteger.

O objetivo dessa evolução é preservar a integridade ecossistêmica, compreendida como a manutenção das estruturas, processos e funções ecológicas indispensáveis à sociedade. A integridade funcional expressa essa condição no plano ecológico, enquanto a capacidade de suporte oferece o principal critério operacional para orientar o planejamento, o licenciamento, a ocupação do território e as decisões públicas.

Nesse contexto, a qualidade da implementação da Política Nacional do Meio Ambiente torna-se, ela própria, objeto de interesse público. Avaliar continuamente a capacidade institucional do Estado para integrar ciência, planejamento, participação social e cooperação federativa passa a constituir requisito essencial para a efetividade da política ambiental.

A boa governança depende da coerência entre as decisões públicas e o funcionamento dos ecossistemas que suas decisões procuram preservar. Essa talvez seja a principal contribuição da Governança Ecossistêmica, demonstrar que a Política Nacional do Meio Ambiente poderá responder plenamente aos desafios do século XXI, desde que sua implementação acompanhe a evolução do conhecimento científico.

As grandes políticas públicas devem ser capazes de incorporar novas formas de compreender a realidade com a qual necessitam interagir.

O próximo passo da política ambiental brasileira deve ser o de consolidar uma cultura institucional capaz de governar decisões humanas em consonância com os processos ecológicos que sustentam a vida, a economia e o desenvolvimento.

Carlos Bocuhy é Presidente do Instituto Brasileiro de Proteção Ambiental (Proam).

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