Quando o trabalho deixa de proteger
A proteção social brasileira avançou para além do emprego formal, mas continua condicionada pela desigualdade, pela informalidade, pelo território, pelo trabalho de cuidado e pela capacidade do Estado
A cidadania nasceu pela metade
Dois trabalhadores saem de casa no mesmo horário, na mesma cidade, e voltam com rendimentos parecidos. Um tem carteira assinada e contribui para a previdência. Sabe o que acontece se adoecer na semana seguinte. O outro entrega comida, faz faxina por diária ou vende na rua, e descobre que uma gripe de sete dias consome o orçamento de um mês inteiro. A diferença entre os dois não está no esforço nem no valor que aparece no extrato bancário. Está na posição que cada um ocupa diante do Estado. A história da proteção social brasileira é a história dessa fronteira móvel, que separa quem é reconhecido como portador de direitos de quem permanece entregue à família, à caridade ou à sorte. Essa fronteira, e não o volume do gasto público, é o objeto real da disputa contemporânea.
Os sistemas modernos de proteção social não nasceram de um projeto técnico. Surgiram nas sociedades capitalistas europeias do fim do século XIX, quando a industrialização e a urbanização produziram massas de assalariados expostas a riscos que nenhuma família conseguia absorver sozinha. Acidentes, doenças, velhice, morte e desemprego passaram a ser tratados como riscos padronizados, cobertos por normas nacionais e financiados por Estado, empresas e trabalhadores. O desenho se consolidou ao longo do século XX, sobretudo depois da Segunda Guerra, e entrou em período de crise e reformas a partir dos anos 1970. Em cada etapa, a extensão da cobertura dependeu da força organizada de quem a reivindicava. Greves, partidos operários e acordos entre capital e trabalho definiram o que viraria direito e o que continuaria favor. Proteção social é resultado de conflito, não de consenso técnico.
Na América Latina, a proteção social acompanhou o modelo de desenvolvimento adotado em cada etapa. Entre os anos 1930 e 1980, sob a substituição de importações, o Estado assumiu a direção do crescimento, editou legislação trabalhista, massificou o ensino primário e consolidou os sistemas de aposentadorias e pensões. A saúde ficou repartida entre uma rede pública e um segmento previdenciário contributivo. Os benefícios se dirigiram sobretudo aos setores médios urbanos e aos trabalhadores com contrato registrado, produzindo o que se convencionou chamar de cidadania regulada, com direitos atrelados à condição de empregado da economia formal. Trabalhadores rurais, informais urbanos e a maior parte das mulheres ficaram fora da cobertura direta. O modelo supunha famílias tradicionais e uma dona de casa disponível em tempo integral. O cuidado que o Estado não assumia era executado dentro das casas, sem remuneração e sem registro.[1]
A crise que atingiu a região a partir dos anos 1970 abriu um terceiro período. Programas de ajuste estrutural reduziram a capacidade de gasto e reorientaram a política social. A capitalização individual substituiu parcialmente a repartição simples, a focalização nos mais pobres ocupou o lugar de políticas universais, provedores privados entraram na oferta de serviços e as famílias foram convocadas a compensar o que o Estado deixava de fazer. Essa agenda circulou pela região com apoio de agências internacionais de financiamento, que condicionavam recursos à adoção das reformas. Nada disso ocorreu de modo uniforme. O Chile radicalizou a privatização previdenciária, o Uruguai preservou boa parte do seu sistema e o Brasil aprovou uma Constituição universalista em plena onda liberal. As comparações regionais separam países pioneiros, intermediários e retardatários na construção da seguridade, e distinguem desde o universalismo estratificado até sistemas francamente excludentes.
As fronteiras na área social não são tão nítidas em cada período, na medida em que a política social na América Latina e Caribe sempre manteve níveis elevados de hibridismo, combinando traços dos modelos corporativo, voltado para o mercado formal, liberal, voltado para a massa de excluídos, e universal, com base no direito de cidadania.[2]
A Constituição de 1988 deslocou o eixo dessa construção. Em lugar de uma proteção ancorada quase exclusivamente no contrato de trabalho, o texto organizou a seguridade em torno da universalidade e da cidadania. A saúde passou a ser direito de todos e dever do Estado, com sistema único e público. A assistência social deixou de ser favor e virou política pública, devida a quem dela necessitasse. O Benefício de Prestação Continuada, na regulamentação então vigente, assegurava um salário mínimo mensal a pessoas idosas a partir de 65 anos impossibilitadas de prover a própria manutenção e a pessoas com deficiência incapacitadas para a vida independente e para o trabalho, com implementação iniciada em 1996. Nenhum desses dispositivos encerrou a disputa. O país conquistou direitos universalistas de seguridade no momento exato em que o financiamento social entrava em restrição prolongada.
A assistência social levou mais de uma década para se tornar sistema. Nos anos 1990, a descentralização ampliou a autonomia dos municípios e criou conselhos, fóruns e conferências, mas a oferta de serviços permaneceu nas mãos de entidades privadas sem fins lucrativos, financiadas por transferências públicas e isenções fiscais, sob regulação estatal frouxa. O Estado seguia financiando a filantropia enquanto proclamava direitos. A inflexão veio na década seguinte, quando a política nacional da área estabeleceu a primazia da responsabilidade pública e reduziu o setor privado à condição de complementar. Entre 2003 e 2008, foram implantados 3.910 Centros de Referência da Assistência Social com financiamento federal continuado, presentes em 57% dos municípios brasileiros. Pela primeira vez o país construiu capacidade administrativa própria para atender quem estava fora do mercado formal de trabalho.
A universalização jurídica avançou sobre um terreno que ela sozinha não podia reconfigurar. O mercado de trabalho jamais formalizou toda a população ocupada, e a contribuição previdenciária continuou sendo privilégio de uma parcela. A federação reúne municípios com estruturas administrativas incomparáveis entre si, de modo que o mesmo direito escrito produz atendimentos muito diferentes conforme o endereço de quem o reivindica. A rede privada cresceu ao lado da pública, capturou recursos e profissionais e criou um circuito paralelo para quem pode pagar. O que a Constituição instituiu como direito precisou, a cada exercício orçamentário, ser reconquistado na máquina administrativa e na disputa política sobre quem merece o quê. A cidadania nasceu inteira no papel e pela metade na vida cotidiana. Esse descompasso entre a norma e a experiência concreta organiza quase quatro décadas da história brasileira.
Tabela 1 – quatro momentos da proteção social brasileira
| Período | Desenho predominante | Ampliação de direitos | Limite persistente |
| 1930-1980 | Proteção contributiva associada ao trabalho urbano formal. | Legislação trabalhista, previdência e formação de estruturas públicas. | Exclusão ou cobertura reduzida de trabalhadores rurais, informais e de atividades de cuidado. |
| 1988-2002 | Universalização constitucional combinada com implementação fragmentada. | SUS, assistência como direito, BPC, descentralização e participação social. | Restrições de financiamento, permanência da filantropia e desigualdade federativa. |
| 2003-2014 | Articulação entre emprego, valorização do salário mínimo, transferências de renda e expansão dos serviços. | Aumento da cobertura, redução da pobreza e construção de capacidade institucional. | Baixa remuneração, informalidade e permanência da segmentação dos serviços. |
| 2015-2022 | Austeridade, enfraquecimento institucional e respostas emergenciais descontínuas. | Manutenção parcial de estruturas anteriores e proteção emergencial durante a pandemia. | Descontinuidade, subfinanciamento, substituição de programas e aumento da dependência das transferências. |
Fonte: elaboração própria com base nas obras consultadas.[3]
Quando o direito encontra o orçamento
A Constituição não tratou pobreza e desigualdade como falhas individuais. Vinculou-as ao modelo de desenvolvimento, à estrutura do emprego e à partilha dos recursos coletivos. A leitura predominante entre os pesquisadores que acompanharam o período sustenta que a redução da desigualdade nos anos 2000 não veio de um programa isolado. Veio da combinação entre retomada do crescimento, geração de empregos com carteira, valorização do salário mínimo, expansão da seguridade e transferências monetárias. A renda do trabalho respondeu pela maior parte da queda, e as transferências focalizadas, embora decisivas para os mais pobres, pesaram menos no conjunto. A distinção importa mais do que parece. Ela define se a pobreza será enfrentada pelo emprego e pelo salário ou apenas por um benefício residual pago aos que sobraram do mercado.
Entre a concepção constitucional e a implementação houve distância larga. Fonseca e Fagnani registram que os princípios de organização da seguridade, o orçamento próprio da seguridade e o controle social exercido pelo respectivo conselho foram descumpridos, e sustentam que a desvinculação de receitas federais desfigurou, desde os anos 1990, mecanismos de financiamento assegurados no texto constitucional. Trata-se de posição interpretativa desses autores, não de consenso técnico ou jurídico. O ponto em disputa é contábil apenas na aparência. Conforme se incluam ou se excluam determinadas contribuições do cômputo, a seguridade aparece como sistema equilibrado ou como fonte permanente de déficit, e a segunda apresentação costuma preceder a defesa de reformas restritivas. Discutir método de cálculo é discutir destino do fundo público, e a controvérsia nunca foi apenas entre contadores. Ela envolve quanto do produto do trabalho será convertido em direito e quanto retornará ao mercado sob a forma de poupança individual.
Medir é também decidir. A proporção de pobres informa quantas pessoas estão abaixo de um valor de referência e nada diz sobre o quanto elas estão abaixo dele. Uma transferência pequena pode retirar da estatística quem já estava perto da linha sem alterar a situação de quem vive muito distante dela. A intensidade da pobreza capta essa distância, e a desigualdade capta como a renda se reparte no conjunto da sociedade. Índices que combinam essas dimensões, como o de Foster, Greer e Thorbecke, atribuem peso maior à situação de quem está no fundo da distribuição. Todos dependem da linha adotada. Hoffmann e Jesus advertem que a escolha dos indicadores que compõem um índice e de seus respectivos pesos pode fazer com que ele deixe de captar fatos reais, entre eles a redução da pobreza ocorrida em 2020.[4]
A série de 2012 a 2022 não desenha uma tendência. Desenha inflexões. A pobreza caiu entre 2012 e 2014, aumentou nos anos seguintes, despencou em 2020, voltou a subir com força em 2021 e recuou de novo em 2022. O ano de 2020 é o mais enganoso da série. A queda registrada naquele ano não veio do mercado de trabalho, que se contraía, e sim do Auxílio Emergencial pago a partir de abril, em valores que superaram os do benefício regular de transferência de renda. Reduzidos os valores e extinto o programa em outubro de 2021, os indicadores voltaram ao patamar anterior. Foi uma demonstração involuntária de duas coisas ao mesmo tempo. A proteção monetária consegue alterar a distribuição da renda em escala nacional e em poucos meses, e essa alteração se desfaz assim que a transferência termina.
Quem mais perdeu renda entre 2015 e 2021
Variação da renda média por posição na distribuição da renda domiciliar per capita
Essa cobertura recai sobre arranjos domésticos que também se transformaram. Metade dos domicílios brasileiros já tem uma mulher como responsável, e nos arranjos formados por responsável sem cônjuge e com filhos pequenos essa proporção chega a nove em cada dez. A desigualdade aparece antes na disponibilidade de tempo do que na folha de pagamento. Quem cuida de criança, de pessoa idosa ou de doente crônico sem contar com creche, escola em jornada estendida ou serviço domiciliar aceita jornadas parciais, ocupações próximas de casa e rendimentos menores. Entre as mulheres de 25 a 54 anos, o rendimento por hora das mulheres negras era, em 2022, aproximadamente 36% inferior ao das mulheres brancas. Paralelamente, o trabalho de cuidado não remunerado permanece como um dos pilares da reprodução social, embora siga invisível nas contas públicas e nos indicadores econômicos.[6]
A partir de 2015, e com intensidade maior depois de 2016, o movimento se inverteu. Convém distinguir seus mecanismos, porque tratá-los como um bloco único impede entender o que resistiu e o que cedeu. A Emenda Constitucional nº 95, aprovada em 2016, fixou limite para o crescimento real das despesas primárias federais e consolidou a agenda de austeridade. Alguns instrumentos não foram extintos e sim esvaziados, como mostra a queda da proporção de domicílios atendidos pelo principal programa de transferência entre 2012 e 2018. Outros foram substituídos, quando o Bolsa Família foi revogado em novembro de 2021 e trocado pelo Auxílio Brasil sem garantia de continuidade do valor no ano seguinte. Houve, ainda, alteração de finalidade, com a criação de auxílios setoriais em 2022, pagos, em sua maior parte, durante o período eleitoral. Extinguir, subfinanciar, substituir e desvirtuar políticas públicas produzem efeitos distintos sobre a capacidade de atuação do Estado.
A oposição decisiva não está entre política universal e política focalizada. Está no sistema a que a focalização pertence. Quando os programas de transferência se integraram a uma estrutura pública e universal de assistência social, o escopo da proteção se alargou de modo substantivo e o benefício deixou de significar assistencialismo para significar direito. Quando a focalização opera sozinha, cumpre função inversa. Vira instrumento de ajuste, justifica a redução dos serviços universais e reserva o Estado para os muito pobres, enquanto o restante da população compra saúde, educação e previdência no mercado. O mesmo instrumento produz resultados opostos conforme a arquitetura que o abriga. Reduzir a pergunta a uma escolha entre dois modelos abstratos serve sobretudo a quem prefere que o debate não chegue à arquitetura. A partir daqui, a discussão deixa de tratar de programas e passa a tratar do desenho da cidadania.
Proteger quem o trabalho não protege
Um sistema pode ser constitucionalmente universal e socialmente segmentado. Basta que o acesso concreto continue dependendo da renda disponível, do lugar onde a pessoa mora e da capacidade da família de suprir o que o serviço público não entrega. A norma iguala. A distância até a unidade de atendimento, o horário incompatível com a jornada, a exigência de documentos que muitos não conseguem reunir, o tempo de espera e a existência de uma rede privada paralela reintroduzem a hierarquia que a norma pretendia dissolver. Quem tem transporte, tempo e informação chega antes. Direito formal e proteção efetiva não são a mesma coisa, e confundi-los é o modo mais eficiente de tornar a desigualdade invisível justamente para quem teria poder de corrigi-la.
Um modelo de proteção que dependa exclusivamente de empregos regulares e carreiras contínuas não alcança a maior parte da população brasileira. A informalidade não é resíduo de um passado em extinção. A instabilidade ocupacional atravessa trajetórias inteiras, e rendimentos baixos impedem contribuição continuada mesmo quando existe disposição de contribuir. Quem entra e sai do mercado formal várias vezes ao longo da vida acumula períodos descontínuos de contribuição, enfrenta novas exigências para recuperar determinadas coberturas e chega à idade avançada com proteção insuficiente. Um sistema desenhado para carreiras estáveis produz exclusão sistemática nessas condições, e a exclusão costuma ser lida não como falha do desenho, mas como característica moral de quem foi excluído. A culpa migra da regra para a pessoa, e o sistema segue intacto.
Transferências de renda, previdência, assistência, serviços universais e proteção ao trabalho não competem entre si. Respondem a riscos diferentes e só funcionam articulados. A transferência cobre a insuficiência imediata de renda. A previdência cobre a interrupção da capacidade de trabalhar. A assistência alcança quem nunca conseguiu contribuir. Os serviços universais reduzem o custo privado de simplesmente viver, e a regulação do trabalho define o piso a partir do qual todo o resto se sustenta. Socializar riscos significa reparti-los entre quem pode e quem não pode absorvê-los sozinho, o que exige decisão sobre quem paga a conta. Tratar esses componentes como alternativas orçamentárias, escolhendo um contra o outro a cada ciclo fiscal, desarticula a estrutura e devolve às famílias o risco que o conjunto deveria absorver. O argumento tem limites, porque nenhuma arquitetura institucional resolve sozinha um conflito distributivo.
O envelhecimento e a mudança dos arranjos domésticos deslocam a discussão para o terreno do tempo. Domicílios menores, mais pessoas idosas e menos filhos significam menos mãos disponíveis para o cuidado gratuito que sempre sustentou o sistema por baixo. A sustentabilidade da proteção social não é apenas uma conta de receitas e despesas. Depende de quem cuida, de quantas horas esse cuidado consome, de quem deixa o emprego para exercê-lo e de quais serviços existem para dividir a carga. Quando o Estado não assume o cuidado, o custo não desaparece. Muda de lugar. Passa a ser pago em trabalho não remunerado, quase sempre feminino, e some das projeções fiscais que se apresentam como realistas exatamente porque deixaram de contar o que não tem preço declarado.
Os dilemas não são exclusivamente brasileiros. Na região, desigualdade elevada, mercados de trabalho que excluem parcelas amplas da população, serviços segmentados conforme a posição social, expansão da oferta privada, restrição fiscal e financeirização do acesso aparecem combinados, em proporções distintas em cada país. A dificuldade adicional é política. Onde não se formou aliança durável entre trabalhadores organizados e setores médios em torno dos sistemas públicos, as coalizões em defesa da proteção social se mostraram frágeis, e a defesa dos direitos ficou restrita a quem já depende deles de maneira imediata. Sistemas segmentados produzem, assim, a base social da sua própria segmentação, porque quem compra plano de saúde e escola particular deixa de reconhecer como sua a fila do posto. A saída individual dos que podem pagar enfraquece a base política do que restou para os demais.
A proteção social não é um custo que se paga depois que a economia produziu. É a condição em que as pessoas conseguem trabalhar sem destruir a saúde, cuidar sem abandonar o emprego, envelhecer sem depender de favor, atravessar crises sem perder o que levaram a vida inteira a construir e participar da vida democrática como iguais. Um sistema que reconhece poucos e transfere aos demais o encargo de se protegerem sozinhos pode até exibir contas equilibradas, e ainda assim terá falhado naquilo que justifica sua existência. Quando o emprego deixa de oferecer segurança, o que está em jogo não é o tamanho do gasto, e sim a extensão da lista de quem o país aceita chamar de cidadão.
Erik Chiconelli Gomes é doutor em História Econômica pela USP. Pós-doutor em Filosofia e Teoria Geral do Direito (FDUSP) e em Economia (IE/Unicamp). Coordenador Acadêmico da Escola Superior de Advocacia da OAB/SP.
Fontes consultadas
FONSECA, Ana; FAGNANI, Eduardo. Introdução. In: FONSECA, Ana; FAGNANI, Eduardo (org.). Políticas sociais, desenvolvimento e cidadania. São Paulo: Editora Fundação Perseu Abramo, 2013. v. 2, p. 11-26.
HOFFMANN, Rodolfo; JESUS, Josimar Gonçalves de. Pobreza no Brasil, 2012-2022. RBEST: Revista Brasileira de Economia Social e do Trabalho, Campinas, v. 5, e023010, 2023. DOI: 10.20396/rbest.v5i00.18250.
LEONE, Eugenia. Contexto 2010-2022: economia e mercado de trabalho: renda domiciliar e condição de atividade de homens e mulheres. In: MONTALI, Lilia; TELLES, Stella Silva; LEONE, Eugenia (org.). Ruptura, retrocesso e desigualdade: como entender o período intercensos 2010-2022? Campinas: NEPP/Unicamp, 2025. p. 26-45. (Caderno de Pesquisa NEPP, n. 97).
MONTALI, Lilia. Contexto 2010-2022: pobreza e desigualdade: tendências dos rendimentos domiciliares e os efeitos das políticas de transferência de renda. In: MONTALI, Lilia; TELLES, Stella Silva; LEONE, Eugenia (org.). Ruptura, retrocesso e desigualdade: como entender o período intercensos 2010-2022? Campinas: NEPP/Unicamp, 2025. p. 46-71. (Caderno de Pesquisa NEPP, n. 97).
VAITSMAN, Jeni; ANDRADE, Gabriela Rieveres Borges de; FARIAS, Luis Otávio. Proteção social no Brasil: o que mudou na assistência social após a Constituição de 1988. Ciência & Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 14, n. 3, p. 731-741, 2009. DOI: 10.1590/S1413-81232009000300009.
VIANA, Ana Luiza d’Avila; FONSECA, Ana Maria Medeiros da; SILVA, Hudson Pacifico da. Proteção social na América Latina e Caribe: mudanças, contradições e limites. Cadernos de Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 33, supl. 2, e00216516, 2017. DOI: 10.1590/0102-311X00216516.
[1]A periodização da proteção social latino-americana segue VIANA; FONSECA; SILVA, 2017, p. 3-8.
[3]Tabela elaborada a partir de VIANA; FONSECA; SILVA, 2017, p. 6-10; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009, p. 734-739; FONSECA; FAGNANI, 2013, p. 12-23; e MONTALI, 2025, p. 46-54.
[4]Hoffmann e Jesus trabalham com quatro linhas de pobreza per capita mensais, de 200, 300, 400 e 600 reais, a preços do quarto trimestre de 2022. Os movimentos descritos neste texto seguem a linha de 300 reais.
[5]HOFFMANN; JESUS, 2023, p. 5, a partir dos dados da PNAD Contínua.
[6]Os capítulos de Leone e de Montali integram o Caderno de Pesquisa NEPP n. 97, cuja paginação é contínua ao longo do volume.