No interior paulista, as cidades crescem como negócio – e para poucos
Nos últimos anos, construiu-se muita habitação no interior de São Paulo, mas não para quem mais precisa. Leia no novo artigo do especial A cidade que o Brasil construiu – e o que ainda está por construir
Nas primeiras décadas deste século, várias cidades do interior paulista viveram um autêntico boom imobiliário. Foram loteamentos fechados para as faixas de média e alta renda, habitação social de mercado para os estratos intermediários e uma enxurrada de empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), em proporções ainda maiores do que nas regiões metropolitanas. No mesmo período, no entanto, as favelas cresceram e a precariedade e o déficit habitacional dos mais pobres não recuaram. Construiu-se muito, mas não para quem mais precisa. Como explicar o paradoxo?
A resposta começa longe do interior paulista. A sobreacumulação do capitalismo globalizado e o protagonismo do capital financeiro produziram, em escala planetária, um cenário amplamente favorável à expansão do mercado imobiliário, potencializando o valor de troca do espaço urbano. Em outras palavras: o controle da terra e a atividade imobiliária não se orientam para o atendimento de demandas de moradia, mas, antes, funcionam como mecanismo de acumulação. A habitação vira mercadoria rentável, destituída de significado social.
A tendência chegou também a países periféricos como o Brasil. Amparado por condições institucionais e econômicas favoráveis, o segmento imobiliário abriu capital na bolsa, captou fundos públicos e ampliou seu controle sobre a estrutura fundiária. Esse fenômeno não ficou restrito às grandes concentrações urbanas e às regiões metropolitanas: ganhou expressão notável em cidades intermediárias e, sobretudo, em um dos territórios mais ricos e desenvolvidos do país, o interior do estado de São Paulo. Mesmo heterogêneo, o interior paulista concentra grande parte da riqueza e parcela significativa do parque industrial nacional, cujas cidades de porte médio registraram o maior crescimento populacional no período 1970-2010.
O mercado não para na divisa do município
Os mercados fundiário e imobiliário operam de maneira territorialmente integrada. É o caso das cidades classificadas pelo IBGE como Capitais Regionais B, que funcionam como polos dos chamados Arranjos Populacionais (APs) – áreas onde há forte integração entre municípios, especialmente por causa dos deslocamentos cotidianos da população. Nosso estudo compreende os APs de Bauru, São José do Rio Preto, São José dos Campos e Sorocaba. Neles, a produção imobiliária de todos os tipos (habitação social, habitação social de mercado, loteamentos abertos e fechados) atingiu volume sem precedentes nas primeiras décadas do século XXI, muito acima de qualquer indicador de déficit habitacional e sem relação com as necessidades habitacionais da população.
Portanto, essa notável produção só pode ser explicada pela rentabilidade do espaço urbano, com destaque para as lógicas mercadológicas que regem a produção e o consumo da terra urbanizada, convertida em “puro ativo financeiro”, na expressão do geógrafo David Harvey e da socióloga urbana Anne Haila.
Nessas cidades e em seus correspondentes APs constata-se uma produção imobiliária regionalmente integrada e um ritmo de parcelamento do solo em patamares proporcionalmente superiores a grandes cidades, como São Paulo.
Os números são emblemáticos. No ranking dos municípios paulistas que mais aprovaram lotes urbanos entre 2010 e 2022, São José do Rio Preto se destaca como o primeiro lugar, com 64.300 lotes aprovados. Outros municípios do mesmo AP também se sobressaem, apesar de populações menores, como Mirassol em 20º lugar e Bady Bassitt em 24º.
As contratações de unidades habitacionais do PMCMV seguem a mesma direção. Entre 2009 e 2018, São José do Rio Preto e Sorocaba contrataram, respectivamente, 36.443 e 43.788 unidades habitacionais (UH) do PMCMV, enquanto o município de São Paulo consumou 136.074 UH no intervalo 2009-2018. Mesmo que em termos absolutos a capital lidere esse ranking, seu impacto relativo é bastante inferior ao incremento médio no estado. Para tanto, basta demonstrar a relação entre UH do PMCMV e os domicílios existentes em 2010. Em São José do Rio Preto o resultado foi de 26,54%, em Sorocaba de 24,48% e em São Paulo de apenas 3,8%. Ou seja, o impacto dessa produção imobiliária em relação ao estoque existente foi amplamente superior nas Capitais Regionais do interior paulista.
Os indicadores da produção imobiliária ratificam o protagonismo de alguns Arranjos Populacionais, indicando uma estreita relação entre a posição na hierarquia da rede urbana e a dinâmica demográfica-imobiliária. Essa produção não se restringe aos limites municipais das maiores cidades, mas alcança aglomerações por elas polarizadas nos respectivos APs, com evidências de que os preços da terra nos municípios menores se alinham aos valores praticados nas cidades-polo. Nessas condições, tais aglomerados urbanos regionais se configuram como grandes nichos do mercado imobiliário.
O sócio público do negócio
O protagonismo desse ciclo é do mercado, mas ele não teria acontecido sem o Estado – em especial sem os padrões de ordenamento territorial e planejamento urbano adotados na esfera municipal.
Embora a normativa urbanística tenha suas bases institucionais na alçada federal – como nos princípios da função social da propriedade e da democratização do acesso à terra urbanizada para os estratos historicamente alijados do direito à cidade –, a competência pela aplicação dessas diretrizes é dos governos locais: o artigo 182 da Constituição Federal estabelece que a política de desenvolvimento urbano “é executada pelo Poder Público municipal”.
As prefeituras dessas cidades vêm patrocinando sucessivas ampliações do perímetro urbano, convertendo grandes extensões rurais em território urbano, onde as normas de parcelamento do solo são mais flexíveis e mais atrativas para o mercado. Tal inflexão impacta o valor da terra e favorece os agentes do mercado imobiliário (proprietários, loteadores, construção civil, incorporadoras).
Além disso, o estudo sobre a aplicação de instrumentos urbanísticos de potencial maior impacto – como o Parcelamento, Edificação e Uso Compulsórios (PEUC) e o IPTU progressivo – revela que tais ferramentas figuram retoricamente nas legislações municipais, mas não têm sido efetivadas. E ainda se constata diversas normativas de flexibilização para implantação de loteamentos fechados, horizontais e verticais: os “enclaves fortificados” descritos pela antropóloga Teresa Caldeira, que consolidam a segregação socioespacial na forma de “cidades de muros”.
Dessa forma são forjadas coalizões de interesse entre gestores públicos e agentes privados em torno de um modelo de desenvolvimento urbano que aprofunda a segregação socioespacial e acentua a fragmentação do espaço urbano.
Cidades para quem?
Nessas cidades predomina o perfil de centros provedores de serviços em escala regional, capturando um mercado consumidor em escala regional no âmbito dos APs por elas polarizadas. Assim prevalece uma lógica em que as terras urbanizadas e urbanizáveis se transformam em importantes ativos econômicos, de modo que sua conversão em mercadoria é precificada predominantemente como valor de troca (acumulação).
Essa lógica se constrói pela agressividade do mercado em coalizão com governos locais, os quais produzem as condições institucionais (leis, normas) que favorecem os negócios imobiliários, consumando o espaço urbano como mercadoria privilegiada das dinâmicas de desenvolvimento urbano.
A mercantilização da terra e da habitação sela o papel das cidades como “máquinas de crescimento” – a expressão é dos sociólogos John Logan e Harvey Molotch – e ignora solenemente as premissas do acesso à terra e do direito à cidade inscritas na Constituição Federal de 1988. Portanto, a extraordinária produção habitacional nessas cidades do interior paulista obedece a uma lógica estritamente mercadológica de seus agentes (proprietários fundiários, incorporadoras, empresas da construção civil, loteadores) e está muito distante de atender as demandas por habitação social.
Em síntese, produção habitacional em larga escala não é sinônimo de moradia como direito social. Essas cidades cresceram muito, mas não foram concebidas para todos: foram concebidas para poucos e para render.
Estevam Otero e Jefferson Goulart são pesquisadores do INCT Produção da Casa e da Cidade.
Este texto integra uma série de artigos escritos por integrantes do INCT Produção da Casa e da Cidade (sediado na FAU-USP) com base nos capítulos do livro recém-lançado A produção da casa e da cidade no Brasil contemporâneo: novos estudos sobre autoconstrução, Estado e imobiliário, disponível em: www.livrosabertos.abcd.usp.br/portaldelivrosUSP/catalog/book/1868