Desmistificando o direito à cidade

A pergunta proposta na primeira aula do curso de especialização São Paulo e o direito à cidade, realizado em parceria pelo Instituto Pólis e pelo Le Monde Diplomatique Brasil, pode parecer, inicialmente, uma questão conceitual: “o que você pensa sobre o direito à cidade?” Entretanto, ao longo das discussões realizadas nas aulas, ela nos levou a uma reflexão mais concreta: Como o direito à cidade é vivido pelas diferentes pessoas que habitam os territórios? Se a cidade é construída para todos, será que ela é pensada considerando todos os sujeitos que nela vivem? 

Essa reflexão nos leva a questionar uma ideia presente, ainda que muitas vezes não explicitada, no planejamento urbano: a universalização do usuário. Um sujeito abstrato, para o qual a cidade é planejada como se todas as pessoas tivessem as mesmas necessidades, os mesmos corpos, as mesmas condições de mobilidade, segurança, autonomia, tempo disponível e formas de utilizar os espaços urbanos. 

Mas as cidades são constituídas por pessoas diversas. Mulheres, homens, crianças, pessoas idosas, pessoas com deficiência, pessoas negras, povos indígenas, trabalhadores, pessoas que utilizam diferentes meios de transporte, pessoas que cuidam de outras pessoas e tantas outras formas de existência vivenciam o território de maneiras distintas. O direito à cidade, portanto, não pode ser pensado apenas a partir de uma cidade abstrata ou de um cidadão abstrato. 

Essa questão amplia o diálogo para considerar: “Direito à Cidade para quem?”. Para refletir sobre esta realidade, vale lembrar o contexto histórico de formação de nossas cidades, pois a urbanização no Brasil se configura desde a raiz do seu processo de colonização, com a mão-de-obra escrava que passa a ser constituída como a de “trabalhadores livres”, em 1888. Nesse período, aconteceu a chamada abolição da escravatura, que fez a mão-de-obra recém liberta concorrer de forma desigual com o trabalhador branco e com os imigrantes que chegavam ao Brasil. 

Além disso, a Lei de Terras de 1850 (Lei nº 601 de 18/09/1850), que dispunha sobre as terras devolutas do Império, estabelecia que a aquisição de terras públicas só poderia ocorrer por meio de compra e venda, não sendo possível a posse gratuita. Esta lei impedia que os negros libertos se tornassem pequenos proprietários, excluindo-os do acesso à terra e tornando-se mão-de-obra barata para as grandes senzalas, pois a propriedade privada se concentrava nas mãos da elite latifundiária. Tal situação intensificou a desigualdade social e os conflitos agrários no país1. 

Assim, um exército de mão-de-obra barata é formado pela população negra recém liberta e pelos imigrantes que, sem acesso à terra e aos meios de produção, ficam em condição de pobreza, marginalizados, induzindo o processo migratório para outras áreas em busca de meios de sobrevivência. Esta realidade excludente perpetua-se até os dias atuais, com a concentração de terras e a desigualdade social por todo o território nacional. 

Ademais, os interesses das elites dominantes elegem algumas regiões onde o planejamento urbano terá condições de ser implementado, e os interesses da maioria da população, que se encontra nas periferias, fica a desejar, precarizando ainda mais as condições de vida destes trabalhadores. Conforme o Mapa da Desigualdade Social, elaborado pela Rede Nossa São Paulo (2025), a idade média do brasileiro ao morrer é de 71 anos, mas os moradores da periferia de São Paulo vivem até os 62 anos e quem mora em área nobre da cidade, até 82 anos, o que significa 20 anos a menos para a população das regiões periféricas. Isso exemplifica o resultado da priorização de investimento do poder público para áreas de interesse do capital, resultando no desenvolvimento desigual dos territórios e enfatizando que o direito à cidade não está para todos. 

Isso demonstra que há uma grande seletividade espacial por parte do capital, fazendo com que a população de baixo poder aquisitivo fique excluída social e racialmente dos centros urbanos, onde se concentra a maior infraestrutura da cidade. Por isso, há a necessidade de romper com os processos ‘hierárquicos e burocráticos’, a fim de desenvolver “novos agrupamentos e redes, novas parcerias, incluindo ONG’s e representantes comunitários”, para a construção de planejamento urbano que tenha a colaboração e o envolvimento de diferentes atores sociais2. 

Percebe-se que a formação das cidades apresenta demandas para o planejamento e gestão do território que perpassam o debate sobre o papel do Estado, do mercado e da sociedade civil na dinâmica da transformação espacial, social, ambiental e suas relações (interação e poder) na produção capitalista do espaço. Neste contexto, os processos de participação são, por vezes, alvos de críticas pela sua instrumentalização e limitação enquanto arenas efetivas de diálogo e pactuação3 4. 

No entanto, é com a participação que se articulam os diferentes grupos, aprende-se a conversar, a decidir e a agir coletivamente, ganha-se confiança para enfrentar os desafios comuns, fortalece-se a identidade coletiva, a autonomia e a capacidade de transformação social5. Reconhece-se que a participação não é apenas um ato de escolha que considera a liberdade de cada pessoa, mas a dimensão crítica com que cada indivíduo percebe as relações de poder e direciona o agir para a transformação. A partir dela, contribui-se para a promoção de consciência social de engajamento, permeando o processo de emancipação coletiva, que visa a transformação social e mudança ou superação do status quo. 

De acordo com Maricato (2015), as cidades são territórios de conflitos entre os interesses econômicos, pois se tornaram mercadorias resultantes das forças capitalistas. Isso tem como consequência o aumento da exclusão socioespacial. No entanto, é possível gerar articulações, como ocorre nos movimentos populares, na luta pelo direito à cidade, e na luta por moradia digna6. 

Cabe ressaltar que “a cidade constitui um grande patrimônio construído histórica e socialmente, mas sua apropriação é desigual e o nome do negócio é renda imobiliária ou localização, pois ela tem um preço devido aos seus atributos”7. Assim sendo, o caminho está no fortalecimento dos movimentos sociais que estão ocupando as periferias urbanas para o enfrentamento dos impasses da política urbana no Brasil. Tal posicionamento enfatiza que a mudança da vida urbana se dará por meio da mobilização social e da luta política e social, porque o direito à cidade não pode ser concebido simplesmente como um direito individual, ele demanda esforço coletivo e as lições aprendidas podem nos ensinar como transformar a realidade8 9. 

Os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, tratam da Política Urbana e foram regulamentados há 25 anos, pela Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada de Estatuto da Cidade, que “estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental (art. 1º, parágrafo único). 

Esta política tem por objetivo “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana”, mediante diretrizes que perpassam a garantia do direito a cidades sustentáveis, compreendendo o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental e todo o conjunto de infraestrutura para os moradores. Sua garantia se articula com o direito de participar da gestão, de forma democrática, via organização representativa das associações de moradores, cooperando com governos, iniciativa privada e demais atores sociais para que o processo de planejamento e gestão do território urbanizado atenda ao interesse da coletividade, compatível com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica de sua área. 

É cabível destacar que uma cidade cumpre sua função social quando os cidadãos têm acesso à implementação do direito urbano garantido em lei, concomitantemente com a função ambiental, que é a garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da Constituição Federal, 1988). 

No entanto, presencia-se a produção desigual do espaço, ao lado de uma legislação que não estabelece prioridade entre aspectos urbanos e ambientais, e que expõe a complexidade do desenvolvimento urbano. Isso demanda uma participação reconhecida e estimulada, não só por ser um direito básico do cidadão, mas por ser necessário ao processo de planejamento e gestão democrática do território que perpassa pelas políticas urbana e ambiental. 

A cidade está em disputa 

O Instituto Pólis e o Le Monde Diplomatique Brasil, em seus diversos materiais publicados, propõem a construção de cidades inclusivas e sem discriminação, nas quais habitar, ocupar, usufruir, produzir e transitar livremente sejam direitos de todas as pessoas. Nesse sentido, pensar o direito à cidade significa também perguntar: quem foi considerado quando determinado espaço foi planejado? 

Uma calçada, por exemplo, pode existir fisicamente, mas isso não significa que todas as pessoas consigam utilizá-la da mesma maneira. Um transporte público pode estar disponível, mas diferentes pessoas podem enfrentar condições distintas para acessá-lo, utilizá-lo e retornar para suas casas. Uma praça pode ser pública, mas isso não significa que todos se sintam igualmente seguros ou pertencentes àquele espaço. Assim, o acesso formal a determinado equipamento ou espaço não garante, por si só, o exercício efetivo do direito à cidade. 

Essa percepção também modifica a própria compreensão do planejamento urbano. Conforme debates sobre a construção cultural e memória, a cidade deixa de ser compreendida apenas como um objeto físico a ser desenhado e passa a ser entendida como um sistema complexo, atravessado por processos econômicos, sociais, demográficos e territoriais. 

Se a cidade é um sistema complexo e socialmente produzido, não podemos pensá-la apenas a partir de sua dimensão física. É necessário considerar as pessoas que a utilizam, os diferentes modos de vida existentes nos territórios e as relações que são construídas nesses espaços. 

É nesse ponto que a contribuição de Milton Santos10 enfatiza que as ruas, os edifícios, as infraestruturas e os equipamentos urbanos não existem isoladamente das práticas sociais que lhes atribuem significado e uso. Essa compreensão nos faz pensar que o território não é apenas o lugar onde uma pessoa mora. O território também é vivido, apropriado e significado. É nele que as pessoas constroem relações, memórias, vínculos e pertencimentos. 

Por isso, uma cidade não deveria ser pensada somente a partir de mapas, fluxos, números e equipamentos. Esses elementos são fundamentais, mas precisam ser relacionados à experiência das pessoas que vivem os territórios. Tal ênfase é apresentada pela liderança quilombola, Nêgo Bispo (Antônio Bispo dos Santos), porque “a cidade não é apenas o território onde as pessoas vivem, é também onde a gente é, com sua ancestralidade, cultura e identidade, e não apenas por limites geográficos. É onde construímos vínculos, relações e pertencimentos”. 

Quando um território é transformado sem considerar aqueles que nele vivem, existe o risco de que o planejamento produza um espaço tecnicamente organizado, mas distante das necessidades e experiências de seus moradores. Essa questão também nos leva a pensar sobre quem participa da construção da cidade. 

Se diferentes pessoas vivenciam a cidade de maneiras diferentes, ampliar a participação popular torna-se fundamental. Não se trata apenas de consultar a população depois que as decisões já foram tomadas, mas de reconhecer os moradores como sujeitos que possuem conhecimento sobre os territórios onde vivem e que podem contribuir para a construção das políticas e das decisões urbanas. A participação, nesse sentido, não deve ser compreendida apenas como um mecanismo administrativo. Ela pode representar uma forma de democratizar a própria produção da cidade por meio do processo de mobilização social. 

Pode-se dizer, que a mobilização social é um processo coletivo formado pela participação de diferentes atores sociais, oriundos de movimentos sociais, organizações da sociedade civil, associações, entidades de classe e universidades que se articulam com parlamentares para influenciar projetos de lei, com o objetivo de transformar a realidade social e jurídica11. Esse processo de participação e mobilização social fortalece a governança democrática, pois legitima as decisões por meio de conselhos participativos, consultas e audiências públicas. Esses conselhos estão inscritos na Constituição de 1988, como instrumentos de expressão, representação e participação da população e instituem canais que articulam representantes da sociedade civil e membros do poder público em práticas relacionadas à gestão de bens públicos12. 

Nesse sentido, essas ferramentas vão além da atuação dos governantes e das instituições formais do Estado, buscando contribuir para a construção de políticas públicas equitativas, de modo que sejam justas, eficazes e representativas. Em síntese, a participação e a mobilização social demonstram o poder da sociedade civil organizada para influenciar nas mudanças legais e políticas do país. 

Portanto, a relação entre participação, mobilização social e governança, desse modo, permite compreender que os processos coletivos não produzem apenas resultados relacionados às decisões e às ações implementadas, mas também podem produzir mudanças nos próprios sujeitos que deles participam. A experiência de participar, dialogar, negociar, enfrentar conflitos, construir consensos e tomar decisões coletivamente pode ampliar conhecimentos e capacidades para a ação, fortalecendo a possibilidade de construção de respostas compartilhadas diante de problemas comuns. 

A cidade é política 

As aulas do curso mostraram que a democratização das cidades está relacionada à trajetória histórica de movimentos sociais e de diferentes sujeitos que reivindicaram direitos e disputaram os rumos do espaço urbano. Entre esses processos estão os movimentos operários, feministas, negros, indígenas e o movimento pela Reforma Urbana. Isso nos mostra que a cidade não é algo pronto e acabado. Ela é resultado de disputas, escolhas, relações de poder e processos históricos. A cidade é disputa política. 

A própria discussão sobre cultura e memória leva a compreender essa dimensão. Os monumentos, os nomes das ruas e as representações presentes no espaço público expressam escolhas sobre aquilo que deve ser lembrado, reconhecido e valorizado. Além da desigual representação de homens e mulheres nos monumentos de São Paulo. Portanto, planejar uma cidade é escolher quais necessidades serão consideradas, quais histórias serão reconhecidas, quais usos serão priorizados e quais sujeitos participarão dessas decisões. 

É nesse sentido que a ideia de universalização do usuário precisa ser questionada. Não porque seja possível planejar individualmente a cidade para cada pessoa, mas porque reconhecer a diversidade dos sujeitos permite construir espaços mais acessíveis, seguros, inclusivos e democráticos. 

O desafio está justamente em transformar essa diversidade em elemento constitutivo do planejamento. Em vez de imaginar um cidadão universal e adaptar posteriormente a cidade para aqueles que ficaram de fora, podemos pensar em um planejamento que considere, desde o início, a diversidade existente na sociedade. 

Essa mudança de perspectiva amplia a própria compreensão do direito à cidade. Ter direito à cidade não significa apenas ter um lugar para morar ou poder circular fisicamente por seus espaços. Significa poder existir na cidade com autonomia, segurança, dignidade e pertencimento; significa poder usufruir dos seus espaços e serviços e participar das decisões que interferem na vida urbana. 

Assim, a pergunta “quem tem direito à cidade?” não possui uma resposta simples. Formalmente, esse direito deve alcançar todas as pessoas. Mas sua realização concreta depende das condições que permitem que diferentes sujeitos possam efetivamente habitar, ocupar, usufruir, produzir e transitar pela cidade. 

Por isso, pensar o direito à cidade exige olhar para além da cidade física e perguntar quem participa de sua construção, quem é considerado no planejamento e quem consegue efetivamente usufruir daquilo que a cidade oferece. Talvez seja justamente aí que esteja um dos maiores desafios: deixar de planejar a cidade para um usuário universal e passar a planejá-la reconhecendo a diversidade dos sujeitos reais que nela vivem. 

Em síntese, a participação social é um importante instrumento na relação dos cidadãos com o Estado, pois permite que seus direitos sejam reconhecidos e suas demandas incluídas nas decisões políticas. O papel dos movimentos sociais é o de reforçar os espaços de socialização e descentralização da gestão pública. Com a participação, consolida-se o exercício do controle social no planejamento, na gestão, na execução e na avaliação das políticas públicas, contribuindo para o fortalecimento não só dos próprios usuários, mas também dos planejadores e executores das ações, para que se tenha o planejamento urbano inclusivo e democrático, com justiça e equidade social. 

Rosana Aparecida Pereira é Assistente Social, com atuação em Habitação de Interesse Social, bacharel em Direito e Pós-graduanda em Urbanismo Social pela PUC/ PR. 

Rosilene Aparecida Nunes dos Santos é Assistente Social, Mestre em Ciência Ambiental 

e Doutora em Planejamento e Gestão do Território. Mulher negra e periférica atuando como docente no ensino superior para o fortalecimento das lutas sociais. 

Referências 

MARICATO, E. Cidades em crise. In: Para entender a crise urbana. São Paulo: Expressão Popular, 2015.

SANTOS, M. Metamorfoses do Espaço Habitado:  fundamentos teóricos  e metodológicos da geografia. 6. ed. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2014. 

Notas de Rodapé

1GADELHA, R. M. A. F. A lei de terras (1850) e a abolição da escravidão. Revista de História, n. 120, p. 153–162, 1989.

2HEALEY, P. Collaborative planning in perspective. Planning Theory, v. 2, n. 2, p. 101-123, 2003.

3VILLAÇA, F. J. M. As ilusões do plano diretor. São Paulo: Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, 2005.

4MIRAFTAB, F. Insurgent planning. Planning Theory, v. 8, n. 1, p. 32-50, 2009

5TORO, J. B.; WERNECK, N. N. D. Mobilização social: um modo de construir a democracia e a participação. Brasília: Ministério da Justiça, 1997.

6HEALEY, P. Collaborative planning in perspective. Planning Theory, v. 2, n. 2, p. 101 123, 2003.

7MARICATO, E. É a questão urbana, estúpido! In: MARICATO, E. et al. Cidades rebeldes. São Paulo: Boitempo, 2013.

8HARVEY, D. A liberdade da cidade. In: MARICATO, E. et al. Cidades rebeldes. São Paulo: Boitempo, 2013.

9LEFEBVRE, H. O direito à cidade. Tradução Rubens Eduardo Frias. São Paulo: Centauro, 2001.

10SANTOS, M. Metamorfoses do Espaço Habitado: fundamentos teóricos e metodológicos da geografia. 6. ed. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2014.

11GAIO, D.; MESQUITA FILHO, O. J. G. Direito à moradia e pandemia: mobilização social e respostas institucionais. Suprema – Revista de Estudos Constitucionais, Brasília, v. 3, n. 1, p. 323-352, jan./jun. 2023

12GOHN, M. G. Conselhos gestores e participação sociopolítica. 4. ed. São Paulo: Cortez, 2011