Lula 4 e os dilemas da política externa brasileira
A firmeza na defesa dos próprios interesses não exige ruptura
A política externa brasileira costuma revelar o que tem de melhor quando o mundo lhe é menos favorável. Nos anos 1930, Getúlio Vargas equilibrou-se entre Washington e Berlim e só alinhou o país aos Estados Unidos em troca do financiamento da usina de Volta Redonda. Em 1962, em plena Guerra Fria, o chanceler San Tiago Dantas resistiu à pressão norte-americana e recusou-se a apoiar a expulsão de Cuba da Organização dos Estados Americanos (OEA), em nome da não intervenção. Em 1985, em meio à crise da dívida, José Sarney e Raúl Alfonsín deixaram para trás décadas de rivalidade e lançaram as bases do Mercosul.
Esses episódios têm algo em comum. Neles, a autonomia não foi bandeira ideológica, mas método: ampliar as opções do país sem romper com ninguém. A Política Externa Independente de San Tiago Dantas é o exemplo mais nítido. Sem alinhamentos automáticos, restabeleceu relações com a União Soviética, aproximou-se dos países africanos recém-independentes e, ao mesmo tempo, preservou o diálogo com Washington. É esse repertório que Lula terá de mobilizar a partir de janeiro, quando iniciar seu quarto mandato num ambiente muito distante daquele que encontrou em 2003.
O primeiro sinal de adversidade veio dos Estados Unidos. Um dia depois da eleição, Donald Trump afirmou, sem apresentar provas, que o resultado parecia fraudado. As tarifas impostas ao Brasil em 2025 já haviam mostrado que a Casa Branca está disposta a usar o comércio como instrumento político. Ainda assim, segundo relatos da imprensa, Lula manifestou a ministros o desejo de se reunir com Trump ainda em 2026, à margem da cúpula da Associação de Nações do Sudeste Asiático (Asean), nas Filipinas, ou do encontro do Grupo dos Vinte (G20), em Miami. É um bom começo, embora o resultado esteja longe de garantido.
A lição de 1962 é útil aqui, isto é, a firmeza na defesa dos próprios interesses não exige ruptura. O Itamaraty precisará manter abertos os canais com o Congresso norte-americano, com governos estaduais e com empresas que veem no Brasil um parceiro necessário, inclusive pelo interesse crescente nos minerais críticos nacionais. Um país que fornece alimentos, energia e recursos estratégicos não precisa pedir licença para dialogar com todos. Mas também não ganha nada tratando os Estados Unidos, seu segundo maior parceiro comercial, como adversário.
Com a China, a lógica é a mesma. Maior parceiro comercial do Brasil desde 2009, Pequim é indispensável, mas a relação ainda se resume, em boa medida, à venda de soja, minério e petróleo. Autonomia, aqui, significa negociar investimentos que tragam tecnologia, formação de engenheiros e produção industrial no país. Foi assim que a própria China absorveu conhecimento de empresas norte-americanas no início deste século. Não há razão para que o Brasil não exija o mesmo.
O entorno regional tornou a tarefa mais difícil. Do Chile à Colômbia, governos de direita chegaram ao poder, muitos com apoio explícito de Trump. Além disso, os Estados Unidos promovem o Escudo das Américas, iniciativa de segurança que remete à velha ideia de zona de influência norte-americana. Para um país que sempre recusou tutelas externas sobre a segurança sul-americana, trata-se de um desafio direto à sua tradição diplomática. A União de Nações Sul-Americanas (Unasul), símbolo de outra época, hoje soa como lembrança distante.
Dessa forma, sem a afinidade política de antes, o Brasil terá de construir cooperação em torno de interesses que nenhum vizinho pode ignorar, como o combate ao crime organizado, a proteção da Amazônia e a integração energética. E será no Mercosul que essa tensão será mais sentida. Construído em tempos igualmente difíceis, o bloco acumulou avanços comerciais que interessam a empresas e trabalhadores dos quatro países, e corroê-los por divergências ideológicas seria um erro.
Ainda no Mercosul, o caso mais delicado será lidar com a Argentina. E por quê? Javier Milei sequer se pronunciou sobre a vitória de Lula, e seu alinhamento automático e acrítico a Washington transformará cada negociação num teste de paciência. A tentação de Buenos Aires de negociar sozinha com os Estados Unidos ameaça a tarifa externa comum, que dá ao bloco seu peso nas mesas internacionais. Caberá ao Brasil uma política externa conciliadora, capaz de separar o temperamento dos governantes dos interesses permanentes de dois países que continuam a depender um do outro.
Outro teste estará no grupo formado por Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul (Brics). Na prática, existem hoje dois Brics. O primeiro, com os cinco membros originais, produziu resultados concretos no campo econômico e financeiro, como a criação do Novo Banco de Desenvolvimento, que financia infraestrutura sem as condicionalidades das instituições tradicionais. O segundo, ampliado com a entrada de novos países, está paralisado pela diversidade de interesses e passou a viver à sombra das disputas geopolíticas. Num grupo que hoje inclui o Irã, em guerra com os Estados Unidos, as prioridades brasileiras ficaram diluídas.
No entanto, sair do Brics não me parece a melhor resposta. O desafio está em encontrar um modo de se diferenciar sem abrir mão do que o grupo oferece. Brasil, Índia e África do Sul, as três grandes democracias do agrupamento, têm interesse comum em evitar que ele se converta num bloco contra o Ocidente. A Índia mostra que isso é possível, pois integra o grupo e, ao mesmo tempo, mantém parceria estratégica com os Estados Unidos. O Fórum de Diálogo Índia, Brasil e África do Sul (Ibas), criado em 2003 e hoje adormecido, poderia servir de espaço para essa coordenação. Preservaria a agenda que deu certo e permitiria aproveitar convergências pontuais com os demais membros.
Nada disso será obra apenas da diplomacia presidencial. A experiência internacional de Lula abre portas, mas não compensa as assimetrias de poder. Nos primeiros mandatos, o carisma do presidente e o bom momento econômico bastaram para ampliar a presença brasileira no mundo. Agora, o peso recairá sobre a capacidade do Itamaraty, uma das diplomacias mais respeitadas do mundo, de sustentar posições com coerência. Recairá também sobre a continuidade das políticas de um governo para outro e sobre os meios de que o país dispõe para cumprir o que promete lá fora.
A melhor tradição da política externa brasileira nunca foi a de escolher lados, mas a de ampliar as opções do país. Com Vargas, isso significou trocar alinhamento por indústria. Em 1962, resistir à pressão sobre Cuba. Em 1985, apostar na vizinhança. A partir de 2027, significará negociar com Washington, Pequim e Buenos Aires sem permitir que nenhum deles defina, sozinho, os rumos do Brasil.
Alexandre Coelho é professor e coordenador do Curso de Pós-graduação em Política e Relações Internacionais da FESPSP (Escola de Sociologia e Política de São Paulo).