A proposta de Bolsonaro para uma nova lei orgânica das polícias

Na política contemporânea, a segurança, em suas inúmeras dimensões, tornou-se a forma principal dos regimes políticos, constituindo uma nova modalidade de autoritarismo, diversa dos regimes ditatoriais do século XX, que chamamos de democracias securitárias. Uma composição política, institucional e social capaz de ativar, simultaneamente, controles sutis do dispositivo monitoramento e ações de neutralização assassina, sem a necessidade de uma transformação jurídica radical do regime político. Assim, assistimos ao borramento da fronteira entre Segurança Internacional (externa) e Segurança Pública (interna), vemos a ascensão da segurança como valor central da política, em sua dimensão estatal e/ou não-estatal e, cada vez mais, se coloca a centralidade das Forças Armadas, da polícia e do poder judiciário nas ações de Estado. Esse movimento é perceptível em todo planeta, mas vem tomando contornos mais visíveis no Brasil das últimas três décadas e uma aceleração desde o governo Michel Temer. O surgimento de uma nova lei orgânica federal para as polícias é mais um passo largo dessa reengenharia jurídica dos Estado brasileiro em direção à uma democracia colonizada pela segurança.

Na segunda-feira, 11 de janeiro de 2021, o jornal O Estado de S. Paulo publicou uma matéria informando que o Congresso pretende votar um novo Projeto de Lei Orgânica das Polícias Civis e Militares. A íntegra do texto deste projeto não está disponível ao público, porém segundo o Instituto Brasileiro de Segurança Pública (IBSP), trata-se da revisão do Projeto de Lei nº 4.363, de 2001. Segundo o IBSP, foi feita uma série de audiências públicas promovidas pelo Deputado Federal Capitão Augusto (PL-SP) para discutir a atualização/revisão desse projeto. Pelos trechos fornecidos pelo Instituto do conteúdo das audiências, nota-se que há uma preocupação, por parte dos policiais, de regularizar a autonomia das polícias antes que “um governo de esquerda” ocupe palácio do planalto novamente. O Estado de S. Paulo, que afirma ter tido acesso ao texto, informa que o PL tem, de fato, a intenção de garantir maior autonomia às organizações policiais e menor ingerência dos governos estaduais. Isso seria feito por meio de uma lista tríplice elaborada pelos integrantes das forças policiais e encaminhada ao governo federal que escolheria para mandato de dois anos com prerrogativa de exoneração por parte da União, entre os nomes dessa lista, o comandante-geral da PM. Já o delegado-geral da Polícia Civil “poderá ser escolhido diretamente pelo governador entre aqueles de classe mais alta na carreira. A dispensa ‘fundamentada’, porém, precisa ser ratificada pela Assembleia Legislativa ou Câmara Distrital, em votação por maioria absoluta dos deputados”, segundo o texto da mesma reportagem de capa do jornal paulista.

A defesa da autonomia militar é uma herança da literatura clássica das relações civis-militares, que entende a autonomia das forças em gerenciar seus assuntos internos como uma garantia de confiança entre elites políticas e elites militares. Presume-se que o corpo profissionalizado de oficiais irá manter o escopo das suas atividades e atribuições restritas aos assuntos militares, não interferindo na vida política, apenas prestando um serviço de excelência para o Estado – mantê-lo seguro contra ameaças externas e, mais recentemente, internas. Essa hipótese já foi longamente criticada e refutada, visto que a profissionalização militar e sua autonomia são precisamente os elementos que os fazem intervir politicamente e abranger suas funções para muitos (senão todos) aspectos da sociedade. Os últimos anos da política brasileira comprovam, de maneira bastante convincente, essa hipótese crítica da literatura.

O argumento de que é necessária maior autonomia das polícias para melhorar seu desempenho na provisão de segurança não se sustenta. A maior autonomia das organizações policiais e militares implica tão somente em maior poder de decisão da própria organização em matéria de obtenção e alocação de recursos, educação profissional de seus membros e decisão sobre como, onde e contra quem lançar os aparatos de segurança – que podem ser mecanismos de monitoramento e vigilância, bem como disparos de armamentos letais e semi-letais (estes últimos utilizados em manifestações de rua). E, no caso da PL em foco, o que se reivindica como autonomia é, na verdade, uma transferência de controle das unidades federativas para o governo federal. Na prática, isso significa duas coisas: a) do ponto de vista estritamente jurídico-constitucional fere o pacto federativo e entra em conflito com a Constituição Federal de 1988; b) mantém a descentralização administrativa das forças policiais, deixando os encargos financeiros sobre o orçamento estadual, e promove uma centralização política, na medida em que a União teria efetivamente o controle direto de todas as armas, internas e externas.

Nesse sentido, chamamos atenção para a reação do oficialato quanto à circulação do Projeto de Lei. O Ministro da Defesa, general Fernando Azevedo, preferiu não proferir comentários na medida em que o projeto ainda não está oficialmente em discussão no plenário. Contudo, os generais Santos Cruz e Mourão – ex-Secretário do Governo e vice-presidente, respectivamente – reforçaram um argumento antigo das forças armadas em relação às polícias militares: a patente de general é exclusiva do exército, sendo necessária para garantir a hierarquia e disciplina que sustentam a organização. Isso não significa que estes oficiais sejam contrários ao projeto de lei como um todo, apesar da mídia buscar, constantemente, criar uma narrativa de distinção entre estes oficiais considerados “moderados”, e o governo Bolsonaro. Ambos defendem a uniformização de leis das PMs para aprimorá-las, e Mourão reitera que é preciso uma legislação mais moderna que evite a interferência política. Ignoram, por exemplo, que isso já está regulamentado pela Lei 13.675/2018, que criou, no governo Temer, o SUSP (Sistema Único de Segurança Pública). Esta lei já previa a coordenação nacional das ações de segurança pública e compartilhamento de dados sobre ocorrências criminais e mandatos de busca apreensão, dentre outras ações. Além de um plano de 10 anos de ações coordenada entre as polícias previsto no Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Pessoal, regulamentado pelo decreto 9.489/2018.

Oficiais das forças armadas trabalham em conjunto com policiais militares (e outras forças de segurança) em diferentes situações, denominadas de ambientes inter-agências – tais como as operações de GLO e missões de paz – que demandam alto nível de planejamento estratégico e coordenação. Para as forças armadas, é imprescindível que não haja dúvida sobre a sua posição de alto-comando, por isso o rechaço à criação da patente de general para as PMs. Por outro lado, é igualmente importante para a organização militar resguardar sua autonomia em relação às autoridades civis, por isso o apoio à uma nova legislação que torne as polícias menos submissas ao poder civil (mas ainda subordinadas ao poder castrense). Essa é a lógica que pautou operações como a Intervenção Federal no Rio de Janeiro (2018), na qual as forças armadas puderam assumir o comando das polícias militares e gerenciar toda a pasta da segurança pública no Estado de forma autônoma, sem controle civil algum.

Tradicionalmente, controle civil, autonomia e profissionalismo se restringe às forças armadas dos Estados, costumeiramente compostas por Exército, Marinha e Aeronáutica. Isso se deve ao fato de que o exercício do uso da força letal/ostensiva, segundo a concepção clássica de uma filosofia política que compreende o conflito como externo ao Estado, está reservado às forças militares e, em democracias, é imperativo que o uso dessa força esteja sob autoridade civil legitimada e com efetivo poder de controle das tropas.

Contudo, desde a década de 1990 torna-se cada vez mais comum a incorporação de forças policiais nessas análises, na medida em que as polícias também realizam atividades ostensivas de combate e seus formatos se aproximam, em muito, das organizações militares, independentemente dessas forças policiais serem nomeadamente militarizadas. Esse movimento é notável em países como o Brasil, onde existe um segmento policial de nível estadual – a Polícia Militar – que funciona, constitucionalmente, como reserva do Exército; ou na Colômbia, onde a Polícia é uma entidade Nacional considerada como a quarta força militar. Outros exemplo são os Carabineiros do Chile e as Polícias Nacionais da Bolívia, Peru e Uruguai. De maneira geral, toda a região sul-americana possui instituições policiais com amplas atribuições, inclusive em combate direto e ostensivo. Um funcionamento correlato é o inverso: forças armadas envolvidas em atividades de policiamento e ordenamento interno se tornam, também, mais comuns. Atuando dessa maneira de forma regular ou sob acionamento extraordinário dos poderes civis que se tornam regulares no tempo, como o dispositivo brasileiro das Operações de Garantia da Lei e da Ordem.

Assim, alguns autores defendem que a busca por controlar politicamente as forças responsáveis por aplicar a violência seja estendida às organizações policiais, expandindo a compreensão de controle civil sobre o guarda-chuva de instituições de segurança, denominado na literatura sobre o “setor de segurança”. Essa concepção é problemática pois naturaliza a lógica de que o século XXI trouxe uma série de “novas ameaças” que demandam a atuação conjunta de polícias, forças armadas e todas as forças especiais (do tipo gendarmerias) que fazem parte da zona cinzenta entre o policial e o militar. No entanto, a preocupação em afirmar a autoridade política sobre cada uma das forças envolvidas nas atividades de segurança é necessária e, no atual momento político brasileiro, urgente.

A discussão do controle civil sobre as forças policiais é especialmente sensível no Brasil, onde em plena pandemia de Covid-19, sob recomendações de distanciamento e isolamento social, a letalidade policial no primeiro semestre de 2020 teve um aumento de 7% em relação ao ano anterior. Este aumento não surpreende quando se considera o discurso autoritário de políticos como Jair Bolsonaro (sem partido) e seus apoiadores, também a favor de maior autonomia das polícias estaduais, e de práticas como vingança por parte de policiais, observadas principalmente em lugares como o Rio de Janeiro. O projeto está alinhado à “política de segurança” de “fazer morrer” aquelas categorias sociais marginais que são compreendidas como ameaçadoras da ordem, conceito difuso e politicamente mobilizado para atender aos interesses dos governos de turno. Ressalta-se ainda que estas categorias sociais marginalizadas possuem um evidente e histórico corte racializado e de classe, notável quando se avalia que oito entre cada dez mortos pela polícia são negros, segundo o relatório do Fórum Brasileiro de Segurança Pública.

Além destas categorias já historicamente perseguidas, a política autoritária do governo Bolsonaro e seus apoiadores, inclusive dentro das polícias, tem sido direcionada também àqueles considerados “ameaças existenciais”: defensores dos direitos humanos, minorias políticas, ambientalistas, movimentos sociais de esquerda, todos chamados de “esquerdistas” ou “comunistas” como forma de diminuir e desmerecer a sua relevância e atuação na política nacional. Soma-se a essa investida autoritária as diversas declarações pró-golpe e contrárias às instituições democráticas que a cúpula do governo e a família do presidente tem proferido, especialmente durante a pandemia, o que causou, inclusive, uma série de desentendimentos entre o governo federal, as forças armadas e o Supremo Tribunal Federal (STF) em meados de 2020.

Assim, entendemos que a busca por maior autonomia política das polícias estaduais em meio a esta atmosfera golpista e violenta estimulada pelo governo federal e seus aliados é um sinal de alerta. Faz-se necessário atenção, portanto, a este tipo de movimento que visa dar autonomia a um braço armado do Estado, que já demonstrou apoiar o discurso de Bolsonaro, em um cenário de constantes ameaças às instituições democráticas. Considerando ainda os acontecimentos de 2020 no que diz respeito às denúncias feitas sobre reiterada violência, por vezes letal, inerente à atuação policial no mundo inteiro na onda das manifestações do movimento Black Lives Matter, o Brasil estaria caminhando novamente na contramão das tendências atuais: enquanto em muitos lugares se discute a reforma, a redução de financiamento público e até a abolição da polícia, aqui ainda se discute formas de fortalecer a instituição.

Como exposto acima, essa investida legislativa do governo federal brasileiro não é episódica, tampouco conjuntural. Em termos mais gerais, segue a tendência global, desde os anos 1990, de colonização da política pela segurança com empoderamento dos burocratas armados e/ou profissionais da violência, assim como a inflação das forças de segurança e políticas de monitoramento. Essa tendência produz democracias que, por meio das regras legais e sem alterar significativamente o edifício institucional, ampliam sua capacidade de controle e letalidade sobre as populações que governam. Isso se dá por meio “ajustes” institucionais, como este PL, que policializam as Forças Armadas e militarizam as polícias. Este fluxo permite que, por meio da inflação do chamado setor de segurança, os governos sigam classificados como democracias (mesmo que em risco), mas possuam uma capacidade de intervenção autoritária maior que das ditaduras do século XX, são democracias securitárias.

Em termos mais específicos, houve uma reação de vários setores da sociedade brasileira apontando que o avanço do referido PL seria a preparação para um golpe de Estado que mobilizaria as forças policiais dos estados. Tal preocupação não é sem motivo, pois, como vimos, o desejo golpista do presidente em exercício é público e notório. Mas chamamos a atenção para uma outra possibilidade: tendo o controle direto das forças policiais estaduais e o conhecido apoio militante de seus integrantes (desde meados de 2019, Olavo de Carvalho oferece cursos gratuitos para as PMs) precisaria o governo federal de um golpe? Com uma prerrogativa como esta, perseguir, e até neutralizar adversários e inimigos, não seria muito difícil. Nunca é demais lembrar que a vereadora da cidade do Rio de Janeiro, Marielle Franco, foi executada com seu motorista, em 2018, num estado sob intervenção federal abrigada pelo artigo 34 da Constituição de 1988. Casos como este nos mostram que na dobra autoritária do neoliberalismo pós crise de 2008, a democracia e sua inflação securitária, gestada desde a década de 1990, não são a solução, mas exatamente o problema que muitos insistem em não ver, entorpecidos pelo espetáculo que se tornou a disputa política nessas duas décadas de século XXI.

Não há golpe à vista. Mas isso não é uma boa notícia, pois o que temos, de fato, é uma democracia operada pelos dispositivos de segurança e tutelada pelos burocratas armados. E tudo isso é para segurança.

Acácio Augusto, Mariana Janot e Thaiane Mendonça são pesquisadores do LASInTec, ver: https://lasintec.milharal.org/