CPI das ONGs: iniciativa com defeito de nascença

Foi instalada em outubro, no Senado Federal, mais uma CPI das ONGs, a segunda que se realiza naquela casa em menos de cinco anos. A nova CPI foi convocada com um objetivo restrito: apurar a liberação pelo governo federal de recursos para ONGs e Oscips¹, bem como a utilização, por essas entidades, de tais recursos e de outros por elas recebidos do exterior, a partir do ano de 1999 até o ano de 2006. No entanto, o plano de trabalho da CPI é ambicioso, já que se pretende rever o significado das parcerias das ONGs com o Estado e definir se o padrão atual de relacionamento deve ser mantido ou modificado e em que direção.

Seria de se louvar o empenho dos legisladores, se os fatos corroborassem a hipótese de que existe a vontade política necessária – e uma correlação de forças favorável – ao enfrentamento das questões de fundo que estão por trás dessa sucessão de CPIs. É difícil acreditar, no entanto, que estejam dadas essas condições, já que os governos do período coberto pela CPI (1999 a 2006) optaram sempre pela via do mais absoluto pragmatismo, preferindo legislar no varejo (como ocorreu no governo FHC, já que o atual governo não tomou nenhuma iniciativa relevante em relação ao marco legal das ONGs), ou pelo tratamento casuístico nas suas relações com as ONGs.

Todo o esforço visando a um tratamento sistemático da questão, desenvolvido pela Associação Brasileira de ONGs junto ao governo Lula (num diálogo canalizado, por ordem do presidente, através da Secretaria-Geral da Presidência da República), teve resultado pífio. A questão permanece praticamente na estaca zero, após cinco anos de governo. Será talvez ingenuidade nossa esperar que a atual CPI resista à tentação de escorregar para o terreno da mera politicagem, preferindo tratar dos grandes temas institucionais que dizem respeito à relação do Estado com as organizações da sociedade civil, em vez de servir de instrumento menor para a disputa político-partidária, utilizado pelas bancadas do governo e da oposição para o desgaste da parte contrária com base em denúncias de fraudes, desvios de recursos públicos e irregularidades nas parcerias entre Estado e ONGs.

Quando este artigo chegar às mãos dos leitores, é provável que os trabalhos da CPI já tenham avançado, sabe-se lá em que direção. É verdade que suas primeiras sessões representaram um início auspicioso dos trabalhos, já que a comissão procurou ouvir representantes de instituições – Ministério Público, Tribunal de Contas da União, Associação Brasileira de ONGs, Controladoria Geral da União – capazes de caracterizar o contexto das relações entre o governo federal e as organizações da sociedade civil, assim como as condições em que se dá o repasse de recursos públicos para essas organizações e as conseqüentes dificuldades e irregularidades na aplicação desses recursos.

O ministro Jorge Hage, controlador-geral da União, pôs o dedo na ferida ao dizer que “o país não dispõe de uma legislação adequada para essa gama de organizações”. Criticou o discurso sensacionalista sobre a suposta falta de controle do repasse de recursos públicos às entidades e considerou uma falácia afirmar que o atual governo transferiu mais recursos para a as entidades civis do que a administração anterior. “Repassar não é bom ou ruim. Podemos até dizer que seria bom se fosse mais [isto é, maior o repasse no governo Lula]”, disse. Tatiana Dahmer Pereira, diretora da Abong, explicou os inúmeros controles a que estão sujeitas as ONGs que recebem repasses de recursos públicos e lembrou que o conceito de ONG é hoje um conceito político e sociológico em disputa na sociedade, e que não está juridicamente definido.

Para aprofundar o debate, é imprescindível que reunamos mais elementos de caracterização desse quadro das relações entre ONGs e Estado, de modo que possamos tentar uma resposta para a intrigante e importante pergunta feita pelo senador Mozarildo Cavalcanti em debate sobre o assim chamado “terceiro setor” realizado em novembro de 2006: “Se o assunto é tão relevante, por que não se regulamenta?”.

Falta de paradigma claro

Deve-se dizer inicialmente que o pano de fundo de tudo isso é a inexistência, por parte do Estado brasileiro, de um paradigma claro sobre as relações entre o Estado e as organizações da sociedade civil. A ausência desse paradigma ou de uma filosofia relativa ao assunto faz com que nos debatamos com uma legislação casuística, incongruente e contraditória. O pano de fundo disso é também a heterogeneidade do “terceiro setor”.

Ao falar em “terceiro setor”, estamos falando de um universo muito amplo de organizações. São conhecidos os resultados da pesquisa realizada pelo IBGE e pelo Ipea, com o apoio do Gife e da própria Abong, acerca das fundações privadas e associações sem fins lucrativos, que chegavam na ocasião a 276 mil organizações. Grande parte dessas organizações são, de fato, entidades de interesse estritamente privado.

Quando se fala em “terceiro setor”, está se lidando com, pelo menos, três grandes segmentos de natureza distinta, com histórias e trajetórias diversas, com vínculos diferenciados com o interesse público. Levar em conta essas diferenças é fundamental para o debate sobre o marco legal. Esses três segmentos – entidades assistenciais, fundações empresariais e ONGs – não são apenas heterogêneos, mas em determinadas situações têm posições bastante diferenciadas. Tal universo não está isento de conflitos. Para dar apenas um exemplo, basta ver as posições diferentes e até antagônicas de ONGs socioambientais e de defesa de direitos, por um lado, e de fundações empresariais, por outro, na disputa de projetos de desenvolvimento para a Amazônia.

No discurso de promotores e advogados, especialistas no assunto, raramente aparece a expressão “organização não-governamental”. É importante sublinhar por que não aparece. Porque não existe o conceito legal de organização não-governamental.

Esta não é uma crítica, mas uma constatação importante. Por exemplo, a pesquisa “ONGs na mídia” ou a idéia que consta de um dos projetos de lei que estão tramitando no momento no Congresso, de criação de um cadastro nacional das ONGs, tem um ponto de partida totalme
nte equivocado. Como fazer um cadastro de alguma coisa que não tem nenhuma definição legal prévia?

Por isso, acho importante explorarmos melhor as peculiaridades desses distintos segmentos de organizações que, dentro de certo enfoque sociológico, de inspiração norte-americana, adquiriram uma influência grande no Brasil nos últimos anos. Tornou-se uma coisa do senso comum referir-se a elas como sendo o “terceiro setor”.

O autor deste artigo se identifica com um segmento menor, o segmento das ONGs que se caracterizam por sua trajetória política de luta pela democracia, contra as desigualdades, de busca de alternativas sustentáveis para a sociedade brasileira. Por isso, ao ser fundada, a Associação Brasileira de ONGs não se propôs sequer a representar o conjunto das organizações não-governamentais que atuam no Brasil. Por isso ela se chama Associação Brasileira de ONGs, justamente porque se propôs a representar um conjunto que se constituiu com trajetória histórica bem clara e que tem perfil político próprio. Falo das ONGs que são críticas dos rumos atuais da globalização e ajudaram a criar o Fórum Social Mundial. Das ONGs que nasceram na luta pela democratização. Das ONGs comprometidas com alternativas de desenvolvimento e profundamente críticas do modelo atual de desenvolvimento, que lhes parece socialmente injusto e ambientalmente insustentável. Tais ONGs constituem, portanto, um universo bastante circunscrito e diferenciado. No entanto, em geral, a expressão ONG é usada lato sensu,abarcando todos esses segmentos de organizações do “terceiro setor”.

Em 2006, tive a oportunidade de um rápido debate pela rádio CBN com o senador Heráclito Fortes, autor da proposta desta CPI das ONGs, e ele acabou dizendo: “Sinto muito que a expressão utilizada seja ‘CPI das ONGs’. Trata-se de um nome de fantasia”. Isso, a meu ver, é revelador de uma dificuldade conceitual que complica bastante o debate.

O campo das entidades de assistência social, que talvez seja o segmento mais antigo do “terceiro setor”, tem grande relevância nesta discussão. Acho que parte da resposta à pergunta, acima mencionada, do senador Mozarildo Cavalcanti (“por que não se regulamenta?”) está aí. Acredito que qualquer governo ou força política deve hesitar diante do desafio de fazer uma legislação ampla para o “terceiro setor”, levando em conta a força dos lobbiesdos interesses articulados em relação à questão da assistência social.

É importante lembrar que esse segmento goza de imunidade tributária, com base no artigo 50 da Constituição. Nele estão não só entidades sem fins lucrativos que atuam na área da assistência social, mas também muitas que atuam na área da saúde e da educação e que, a rigor, não deveriam ser consideradas como entidades privadas sem fins lucrativos. É o caso, por exemplo, de escolas e hospitais particulares que, muitas vezes, só secundariamente realizam ações gratuitas no campo da saúde e da educação, e, no entanto, são entidades contempladas. Muitas têm o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (Cebas) e estão se beneficiando dessa imunidade tributária.

Um terceiro grupo é o segmento formado pelas fundações empresariais que atuam no campo social. Aqui existe todo um debate sobre a questão da responsabilidade social empresarial. E nós, das ONGs, temos, por vezes, debatido alguns aspectos contraditórios entre a atuação das empresas propriamente ditas e das fundações empresariais que têm finalidades específicas no campo social. O que significa dizer que as relações (já que estamos usando o conceito de “terceiro setor”) entre este e o “segundo setor”, ou seja, as empresas, não são também apenas relações de parceria ou de convergência. Muitas vezes, são relações conflituosas. Em diversos contextos, as ONGs estão envolvidas em atividades, em ações, em questionamentos da atuação de determinadas empresas, sejam públicas ou privadas, que afetam interesses de segmentos da população, que têm atuação predatória com relação ao meio ambiente. Este é um elemento substantivo que precisa estar presente no debate.

A legislação existente tem um caráter, no mínimo, dualista, para não dizer que seja um mosaico, uma colcha de retalhos incongruente. Há, de um lado, a legislação cujo núcleo é a LOAS, a Lei Orgânica da Assistência Social, que afeta as entidades reconhecidas como beneficentes e de assistência social. Trata-se de uma legislação que tem dimensão cartorial. As entidades estão, o tempo todo, renovando os seus Cebas. E o poder público tem tido basicamente uma postura fiscalizadora em relação a isso. Quanto menos entidades houver, menor será a renúncia fiscal, para mencionarmos um raciocínio muitas vezes utilizado pelo pessoal da Receita Federal.

De outro lado, há a Lei das Oscips, que não enfrentou os problemas do antigo marco legal, não buscou nenhuma coerência com a legislação anterior, nem avançou no sentido de dizer o que são organizações da sociedade civil de interesse público, mas deixou várias brechas, mostrando que o diabo reside nos detalhes. Um dos maiores defeitos da Lei das Oscips é não haver exigência de nenhum prazo prévio, quer dizer, de existência anterior da organização para a sua qualificação. Você cria uma Oscip quando quer. A Lei das Oscips não veio favorecer o fortalecimento do tecido social, do tecido organizativo da sociedade civil. Não. Qualquer um cria uma Oscip, e isso contribui para um dos problemas principais da legislação atualmente existente, porque muitas vezes o “terceiro setor” é visto como instrumental à atuação do poder público. E não só como instrumental, mas como verdadeiro quebra-galho, porque, quando se quer fazer algum projeto, implementar alguma ação, cria-se uma Oscip. Isso tornou-se um mecanismo para contornar alguns dos rigores da legislação.

Na legislação atual, não há incentivos fiscais a essas organizações. Há algumas leis, como a Lei das Licitações, que impõem às entidades exigências muito difíceis de serem atendidas, porque não foram criadas para esse tipo de entidades sem fins lucrativos. Enfim, o dia-a-dia das organizações não-governamentais, sempre que há acesso a algum tipo de recurso público, é extremamente complicado. Realmente, é preciso passar tudo isso a limpo de maneira clara, coerente e com base num paradigma previamente discutido d
e forma ampla com a sociedade.

“Público” não quer dizer “estatal”

A questão da instrumentalização das ONGs está diretamente vinculada a um debate conceitual sobre interesse público. A formulação que a lei adotou talvez não esgote o assunto, mas, de fato, o reconhecimento de que o público não se confunde com o estatal é um avanço consagrado na Lei das Oscips e um ponto de partida relevante da discussão. No entanto, é um debate bastante complexo, porque significa discutir o seguinte: só é de interesse público a atuação das organizações da sociedade civil que seja complementar ou suplementar à atuação do Estado ou existe um campo de ação no âmbito da própria sociedade civil com completa independência em relação às políticas públicas, e que seja ele próprio de interesse público?

Por exemplo, quando as organizações atuam na promoção e na luta pelo reconhecimento de novos direitos, isto é de interesse público? Penso que sim. Significa uma ação externa à esfera da ação estatal – o que é muito importante – e em geral depende do acesso das ONGs a recursos captados diretamente junto ao público ou oriundos da cooperação internacional. No documento-base do antigo Conselho de Comunidade Solidária, que serviu de referência para a formulação da Lei das Oscips, esse entendimento foi consagrado. Nele estava escrito: “É necessário incluir também as chamadas ONGs, cuja atuação não configura nenhum tipo de complementaridade ou de alinhamento aos objetivos de políticas governamentais, nem muitas vezes de suplementaridade à presença do Estado, ao lado das instituições que complementam a presença do Estado no desempenho dos seus deveres sociais e ao lado daquelas entidades que intervêm no espaço público. Para suprir as deficiências ou a ausência da ação do Estado, devem ser também consideradas como de fins públicos aquelas organizações que promovem pontos de vista situados na sociedade civil: a defesa de direitos e a construção de novos direitos; o desenvolvimento humano e social ambientalmente sustentável; a expansão de idéias e valores como a ética na política, a universalização da cidadania, o ecumenismo, a paz, a experimentação de novos padrões de relacionamento econômico e de novos modelos produtivos e a inovação social”.

Assim, torna-se um pouco mais complexa toda a discussão, inclusive a discussão sobre uma questão central da agenda, que é o modelo de financiamento dessas organizações.

A questão da autonomia muitas vezes é debatida, na mídia e no Congresso, principalmente a partir do ponto de vista de determinados setores que têm uma visão centrada no Estado, pretensamente nacionalista, apresentando as ONGs como agentes de interesses internacionais contrários ao interesse nacional e ao desenvolvimento. Esse é outro elemento que precisa ser colocado abertamente no debate.

Ora, nos países centrais do capitalismo, existem políticas bastante claras de financiamento do “terceiro setor” ou das ONGs. Quer dizer, mesmo nos países ricos, como a Alemanha (onde as ONGs conseguem captar recursos diretamente junto ao público), há um financiamento público para as ONGs, que chega a 60% dos seus recursos. No Brasil, as ONGs vivem em grande dependência com relação à cooperação internacional, e muitas associadas da Abong estão hoje em situação pré-falimentar, porque, dependendo da cooperação internacional, com a grande valorização do real nos últimos anos, enfrentam enormes déficits orçamentários. Ao contrário do que pensa o senso comum, esse setor não foi de forma alguma beneficiado por uma política de fomento por parte do Estado brasileiro. O que há, sim, é espaço para a prestação de serviços – aquilo que se chama de “terceirização”. E só mesmo com o enfrentamento dessa questão sobre o modelo de financiamento é que poderemos avançar num tratamento mais qualitativo do problema.

As dificuldades resultantes da inexistência de um modelo de financiamento público adequado às necessidades das organizações da sociedade civil têm sido objeto do trabalho de uma comissão formada por ONGs e movimentos sociais². Como bem sintetiza um documento da Articulação Nacional de Agro-Ecologia: “O caráter complexo, contraditório e generalizante da atual legislação, que se aplica da mesma forma a entes bastante distintos entre si – órgãos da administração direta, empresas públicas, organizações civis sem fins lucrativos etc. –, tem contribuído para que, na ausência de uma regulamentação clara, os órgãos fiscalizadores assumam para si (de forma orquestrada ou não) a função de legisladores, focalizando as ações de controle sobre as ONGs em si e não sobre os recursos públicos, inibindo formatos alternativos de implementação e gestão de políticas públicas e dando munição à mídia em seu ataque às organizações e movimentos sociais”. Essa análise mostra a inadequação da legislação no tocante aos mecanismos de aquisição de produtos e serviços, à contratação de pessoal permanente, às contrapartidas e às prestações de contas.

É preciso também enfrentar com clareza a questão do desvio de recursos. São freqüentes as CPIs das ONGs. Elas deveriam se chamar CPI do governo “X”, “Y” ou “Z”. No estado do Rio, por exemplo, houve uma CPI das ONGs que se arrastou sem chegar a conclusão alguma. Por quê? Porque vários governadores do estado do Rio – de diferentes partidos – adotaram as mesmas práticas de manipulação de fundações e associações. A Associação Brasileira de ONGs enviou representantes à Assembléia para investigar o assunto. Obteve a seguinte resposta de um assessor parlamentar: “O problema é o seguinte: há um engessamento do Estado”.

Nessas circunstâncias, os governos recorrem a fundações ou a ONGs para poderem, eles próprios, fazer o que querem. E não estou falando necessariamente de corrupção, mas de iniciativas como, por exemplo, contratar milhares de funcionários para fazerem vistorias do Detran. Não havia como fazer isso por meio de concursos? Não. Então, faz-se o quê? Arranja-se uma fundação, e o governo dá um jeitinho. Isso não é um
problema das ONGs, não é um problema do “terceiro setor”, é um problema do próprio funcionamento do Estado. Se o Estado se sente engessado, por que não há uma iniciativa legislativa para desfazer esse engessamento? Por que é preciso utilizar as organizações da sociedade civil – insisto – como quebra-galho de um problema que é inerente à atuação do próprio Estado? Só pensando simultaneamente o Estado e as organizações da sociedade civil, nas suas relações, é que se poderá avançar na discussão, sem demonizar as entidades do “terceiro setor” ou as ONGs, como comumente se faz.

Finalmente, a ocorrência de mais esta CPI contribui para acelerar o processo em curso entre aquelas organizações que uma vez foram denominadas pelo professor Francisco de Oliveira de “as ONGs da cidadania” (as ONGs próximas do campo da Abong, que se caracterizam por uma identidade política marcada pela luta contra as desigualdades e pela crítica do atual modelo de desenvolvimento), de revisão da expressão pública da sua identidade, já que cada vez mais se sentem descaracterizadas e desqualificadas sob o rótulo genérico de ONGs.

*Jorge Eduardo S. Durão é diretor executivo da FASE – Solidariedade e Educação, ex-presidente (1991-1994) e ex-diretor geral (2003-2006) da Abong (Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais).