Emendas parlamentares no Brasil: desafios e possibilidades

Este texto se propõe a apresentar a complexidade e os desafios na gestão das emendas parlamentares (EPs) como fenômeno de política pública, argumentando que seu modelo pode ser repensado para um horizonte coordenado, transparente e efetivo da aplicação do orçamento público. Promoção do Estado de bem-estar social, planejamento, integração entre visão sistêmica, de escala, com especificidades locais, trabalho político e fortalecimento democrático podem se integrar entre Executivo e Legislativo. As complexidades técnica e política são sofisticadas. Os desafios também são enormes, mas, sem provocar o debate empírico e de pactuação republicana, será difícil avançar como nação para um modelo mais equitativo na alocação dos recursos públicos com intermédio de políticos eleitos. Entre as evidências da literatura especializada, a prática da gestão pública e a cultura política parlamentar, uma pergunta pode ser desenvolvida: as emendas parlamentares podem servir como instrumento de política social? A ideia central aqui é defender que há caminhos possíveis, ainda que passíveis de críticas. É imperativo avançar com as pesquisas e publicizar seus achados, ainda em construção, e igualmente necessário nos questionarmos sobre os sentidos e o modelo de gestão de EPs que queremos no país.

As emendas parlamentares não são uma novidade na história internacional ou no passado do Brasil, mas há particularidades, com marcos institucionais relevantes, em termos políticos e jurídicos, associados à conjuntura nacional de cada período e que dialogam com temas como o modelo brasileiro (em construção) de um Estado de bem-estar social, o processo de redemocratização, as relações entre os poderes, o papel do orçamento público no financiamento de políticas, os efeitos estruturantes de nosso sistema eleitoral, o caráter representativo de partidos e mandatos parlamentares, as diferentes dinâmicas de produção de políticas públicas em nível nacional, estadual e municipal e, como um fio condutor que deveria unificar esses aspectos, o combate às desigualdades como projeto coletivo e emancipatório.

Trazendo alguns desses marcos históricos e recortando a partir da redemocratização, as EPs sofreram influência da retomada de atribuições do Congresso Nacional em emendar as peças de planejamento orçamentário, com o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), nos artigos 165 e 166 da Constituição federal “cidadã” de 1988; sofreram depois um baque moralizador com o escândalo da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) dos Anões do Orçamento, em que havia jogo combinado de EPs federais de relator com políticos fatiando parte dos recursos entre empreiteiras apadrinhadas e entidades de fachada, em 1993; as Resoluções n. 1/1993 e n. 2/1995 do Congresso, que visaram à maior institucionalização do rito de indicação das EPs, limitações de quantidade, valores e critérios para o processamento técnico das indicações; a aprovação da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), com efeitos para toda a Federação; outro escândalo, o da Máfia das Sanguessugas e a CPMI das Ambulâncias, que investigou desvios de recursos da saúde em 2006; a década entre 2000-2010 como um período já conhecido de aquecimento do mercado interno, conjuntura internacional favorável e ampliação de políticas sociais e do gasto público com programas federais; as Jornadas de Junho de 2013 e o desgaste do sistema político; a LDO federal de 2014, em que pela primeira vez aparece o “orçamento impositivo”; o fortalecimento de uma tríade estratégica de atores políticos do PMDB, na queda de braço entre Executivo e Legislativo, para garantir a aprovação das EPs impositivas: o presidente do Senado, Renan Calheiros (PMDB-AL), e os presidentes da Câmara dos Deputados, Henrique Alves (PMDB-RN) e Eduardo Cunha (PMDB-RJ); a crise política, com o processo de impeachment contra a presidenta Dilma Rousseff (PT) e a ascensão de Michel Temer (MDB); o Teto de Gastos, com a Emenda Constitucional (EC) n. 95/2016; as ECs n. 86/2015 e n. 100/2019, que tornaram constitucionais a impositividade das emendas individuais e de bancada, respectivamente; a eleição de Jair Bolsonaro (PSL) e a delegação crescente da governança com maior força ao Legislativo federal, em 2018, na figura do presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ); a EC n. 105/2019, que criou as transferências especiais, modalidade apelidada como “emendas Pix”, quando há repasse direto da União aos municípios; as EPs de Relator (com o identificador de Resultado Primário “RP-9”), tidas na imprensa como “Orçamento Secreto”, por esconderem a autoria individual de parlamentares, entre 2020-2022, e declaradas inconstitucionais neste último ano pelo Supremo Tribunal Federal (STF); o crescimento das EPs de Comissão (RP-8), como resposta do Congresso em seguir dificultando a identificação das autorias individuais; a ampliação da forma de cálculo das EPs, pela EC n. 126/2022, que estabelece 2% da Receita Corrente Líquida (RCL) do exercício orçamentário anterior como fonte de financiamento; e, de 2024 aos dias atuais, um acirramento do Judiciário, sob liderança do ministro do STF, Flávio Dino, em executar uma série de medidas judiciais e administrativas, em paralelo às tensões entre os poderes, com vistas a trazer maior transparência e rastreabilidade para as EPs no bojo das determinações da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n. 854.

A descrição acima, apesar de longa, posiciona a reflexão sobre as EPs em um quadro amplo quanto à complexidade de efeitos institucionais, políticos e jurídicos, a partir da conjuntura, que moldaram a regulamentação das EPs no Brasil ao longo do tempo. É possível categorizar quatro fases: de 1988 a 2013, a institucionalização, com escândalos e consequente aperfeiçoamento, das regras das EPs; de 2013 a 2019, um deslocamento incremental, com aparente maior força e autonomia relativas ao Legislativo, influenciado pela expansão histórica dos valores e o advento da impositividade; de 2019 a 2022, o auge do acirramento entre os poderes, em favor do Legislativo, com o Orçamento Secreto e as emendas Pix; e, finalmente, de 2022 em diante, o papel crescente do Judiciário arbitrando as regras do jogo.

Nessa conjuntura, com ajuda dos políticos, a presença do ano eleitoral, a agência do Judiciário, os trabalhos de pesquisadores, projetos da sociedade civil organizada e as matérias da imprensa, cada vez mais discussões e iniciativas no Brasil têm sido trazidas ao debate público. De um lado, as pessoas têm emitido opiniões fortes sobre as EPs, às vezes carregadas de moralismo, desconhecimento ou críticas negativas, razoáveis para um tema em alta e que envolve os impostos da população; no entanto, o assunto carrega discussões que precisam ser feitas. Circulam ideias de que as EPs seriam corrupção, desvio de função do Legislativo, um modelo errático na alocação de recursos ou ainda uma usurpação antidemocrática, quando, na verdade, não devem ser reduzidas a tais estigmas, pois confundem quanto ao que poderia ser o foco: a busca por equidade no orçamento público.

As instituições políticas, como os Três Poderes, e órgãos de pesquisa, como o Instituto de Pesquisas Econômicas e Aplicadas (Ipea), têm fomentado estudos e debates, promovidos para qualificar a agenda na perspectiva de produzir mais evidências sobre o que está acontecendo. Apesar de as EPs não serem uma novidade, pode-se afirmar que de 2013 em diante passou a haver maior atenção da imprensa e maior destaque no jogo político nacional pela presença das EPs como um instrumento de política e de política pública. Algumas questões têm orientado os trabalhos e esforços recentes, como apontar as distorções e os efeitos positivos e negativos das EPs com dados; entender se há retornos eleitorais, se e como o presidencialismo de coalizão estaria sendo transformado; recortes de gênero e raça; e a consideração se indicadores sociais, econômicos e territoriais estão presentes ou distantes nos processos de indicação de recursos – de modo geral, quais seriam os caminhos possíveis para apontar e interpretar tendências sobre o modelo atual.

Em maio de 2026, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud-ONU) e o Tribunal de Contas da União (TCU) lançaram um chamamento de consultoria especializada para transparência e rastreabilidade das EPs. O Ministério de Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC) firmou acordo de cooperação com o Ipea para a elaboração de pesquisas, produção de dados e construção de recomendações sobre EPs para os órgãos federais. Em termos de congressos acadêmicos, o 15º Encontro Anual da Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP), ocorrido no Pará, e o 50º Encontro Nacional da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais (Anpocs), em Campinas (SP), têm olhado para as EPs como objeto de pesquisa. O Prêmio Roseli Faria de Orçamento Público e Combate às Desigualdades (Assecor, Fundação Tide Setúbal, ABPN e Repp) e os Seminários sobre EPs organizados pelo Insper reforçam o interesse. Por fim, a Central das Emendas, com sua promoção de maior acessibilidade aos dados sobre EPs, e a incidência e investigação da Transparência Brasil e da Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji) são outros exemplos de como a sociedade civil tem se articulado em torno do tema.

Segundo a Central das Emendas, somadas as EPs federais Individuais Definidas, de Bancada, de Comissão, de Relator Técnico, de Relator RP-9 e Individuais “Pix”, entre 2014 e 2026, para deputados e senadores, em todos os entes federados, o valor total empenhado, ou seja, comprometido e assegurado pela União para o pagamento, chega ao montante de cerca de R$ 339 bilhões. Para as EPs efetivamente pagas no período, mais de R$ 192 bilhões. Em termos de composição de EPs por tipo, entre 2014 e 2015 todas foram Individuais Definidas. Em 2016 passou a haver a participação das EPs de Bancada, de Comissão e de Relator Técnico. Entre 2020 e 2022, sendo o primeiro ano o auge, com quase 52% do total do orçamento das EPs, dominou o Orçamento Secreto. De 2020 aos dias atuais, uma taxa perto dos 15% para as EPs Pix. E, após a declaração de inconstitucionalidade das RPs-9, em 2022, as EPs de Comissão passaram a compor pelo menos 20% de 2023 até o presente. Do total, ao menos 50% dos valores devem ser obrigatoriamente gastos com ações e serviços de saúde.

Apesar da ênfase dada às EPs federais, à política de saúde e ao que acontece em Brasília, a regulamentação nacional – com suas regras formais e informais e a presença de incentivos e arranjos entre técnicos, parlamentares e beneficiários das EPs, somada à cultura política existente – influencia e produz diversos efeitos ainda não devidamente identificados e analisados para o nível subnacional, com estados e assembleias legislativas e prefeituras e câmaras municipais.

Para termos uma noção, um estudo de 2024 mostra que 23 governos estaduais já têm EPs impositivas, e 18 deles, as emendas Pix.

As EPs parecem variar por setores de política, demandando recortes especializados para tratar o fenômeno. Entre contornos gerais e particularidades, como o Brasil tem avançado? Outro aspecto fundamental é entender o tipo de beneficiário contemplado. As estratégias mudam ou são idênticas para EPs destinadas ao poder público, como prefeituras (de aliados ou opositores) e universidades, e às organizações da sociedade civil (OSCs). Essas entidades privadas, sem fins lucrativos e de finalidade pública, cumprem papéis importantes nos territórios, bairros e distritos, com vínculos construídos entre mandatos, servidores, lideranças e parlamentares, ofertando serviços públicos à população. Indo além, por vezes um recurso de EP, mais flexível em sua formalização, é o que pode trazer resistência, inovação, capilaridade e fortalecimento de agendas de políticas.

Sem esgotar a literatura nem havendo pretensões totalizantes, a produção científica sobre EPs no Brasil até o momento pode ser organizada em quatro eixos de estudo. O primeiro versa sobre as relações entre os Três Poderes e o presidencialismo de coalizão, enxergando as EPs como um instrumento do poder de agenda do presidente que tem mudado com a impositividade. O segundo grupo pensa o cenário eleitoral, retorno para votos e cálculos políticos para chapas, dobradas e apoios na disputa. Já o terceiro campo olha para as características institucionais, as regras, os comportamentos dos atores políticos e sociais, a presença de partidos e como o regramento das EPs se desenvolveu. Por fim, o quarto grupo, mais recente, busca aferir medições para as políticas sociais e relações com democracia e welfare state. Entre os quatro agrupamentos de pesquisas, diálogos e interações são possíveis, para destacar em que momento do ciclo das políticas e de qual forma as EPs podem impactar, desde a formação de agenda até o desenho, a formulação, a implementação, a avaliação e o monitoramento de políticas.

Não parece haver retornos eleitorais definitivos com peso destacado das EPs isoladamente. Disciplina partidária, cálculo político, estratégias eleitorais e relações institucionais, sociais e territoriais entre mandatos e beneficiários parecem trazer pistas. Uma disputa entre ganho de escala e coordenação contra atendimento de bases locais e demandas legítimas, mas concentradas, parece estar na mesa. Parte do orçamento “territorial” ou “parlamentarizado” tem indícios irregulares. Ganho relativo no peso dos orçamentos discricionários de ministérios, aumento de gastos em saúde com custeio e concentração em municípios de pequeno e médio porte têm sido aferidos, entre as evidências não definitivas. Uma opção é a melhor integração entre demandas locais captadas pelo Legislativo e capacidade de coordenação, ganho de escala e implementação do Executivo. As EPs estão em disputa, e priorizar seus usos para o combate às desigualdades é urgente.

 

*Matheus Martinez Crepaldi é servidor público há oito anos, com experiência no Executivo municipal e no Legislativo estadual, ambos por São Paulo. É mestrando em Ciência Política (DCP/FFLCH-USP) e bacharel em Gestão de Políticas Públicas (GPP/EACH-USP-Leste). É pesquisador-júnior associado ao Centro de Estudos da Metrópole (CEM) e consultor nos temas de orçamento, planejamento, emendas e formação para conselheiros de políticas.

 

Referências bibliográficas

ALMEIDA, A.; DOMINGUEZ, M. Gastos públicos por emendas orçamentárias: uma revisão de literatura. Brasília, Ipea, 2025.

BRASIL, TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL. Raio-X das Emendas Parlamentares ao Orçamento – Nível Estadual. Abril/2024.

CREPALDI, M. M.; BICHIR, R. M. “Por que as emendas parlamentares destinadas a políticas sociais são relevantes para a democracia?”. Nexo Políticas Públicas, 29 jun. 2026.

MARCHESINI, M.; BONDAROVSKY, B. “O debate sobre o ‘fim’ das emendas parlamentares”. Nexo Jornal, 26 mar. 2025.

MESQUITA, L. “Ciência política sobre emenda parlamentar está sendo ignorada”. Nexo Jornal, 27 ago. 2024.

VIEIRA, F. S.; NASCIMENTO, P. M.; RIBEIRO, J.A. C. “Emendas parlamentares em políticas sociais”. Instituto de Pesquisas Econômicas e Aplicadas (IPEA), 2026.