Mudança pela metade

Da vasta reforma da Organização das Nações Unidas (ONU), que era necessária e pedida de longa data [1], nada restou, a não ser a transformação da Comissão dos Direitos Humanos em um Conselho dos Direitos Humanos. Esta inovação foi adotada em 16 de maio de 2006 pela quase unanimidade dos países membros da ONU. Votaram contra apenas os Estados Unidos, Israel, as Ilhas Marshall e Palau. Três países se abstiveram: Belarus (Bielorússia), Irã e Venezuela. Com isso, desapareceu a Comissão criada em 1946, que vinha sendo tão criticada ? inclusive pela Assembléia Geral [2] ? pela sua extrema politização e suas condenações seletivas.

No entanto, se essas críticas, que vinham sendo feitas há vários anos de maneira quase unânime, merecem ser levadas em conta, o balanço das realizações da Comissão dos Direitos Humanos está longe de ser negativo. Em primeiro lugar, ela foi um formidável instrumento de elaboração de normas, das quais a mais importante foi a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 10 de dezembro de 1948, que continua sendo o texto fundador de todas as convenções, dos pactos e tratados adotados desde então, permanecendo a referência universal em matéria de direitos fundamentais. Depois da sua proclamação, a Comissão preocupou-se em concretizar o conteúdo da Declaração, para criar a partir dela um conjunto coerente de normas que foram instituídas como obrigações a serem cumpridas pelos Estados.

Dentre essas normas, dois pactos foram adotados em 1966: o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, e o Pacto internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais [3]. A Comissão elaborou normas (diretrizes ou convenções) mais ou menos abrangentes e obrigatórias, em campos muito diversos: independência dos juízes e advogados; liberdade da imprensa; proibição da tortura e dos tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes; direitos das crianças; direitos dos trabalhadores migrantes; proteção contra os desaparecimentos forçados; direitos das pessoas idosas, das pessoas que sofrem de deficiências, etc. Em certos casos, ela foi acusada até mesmo de contribuir para a inflação normativa, ainda que não dispusesse de nenhum poder de coerção.

Ação valiosa contra as ditaduras

A Comissão também implantou mecanismos de controle e de cooperação. Inicialmente, este foi o papel da Subcomissão de Proteção e de Promoção dos Direitos Humanos, composta por especialistas independentes, que desempenhou um papel importante nos planos das propostas e das denúncias.

Por fim, a Comissão criou diversos grupos de trabalho e nomeou relatores especiais (geográficos ou temáticos) cuja vigilância em muitos casos foi determinante. A ação, por exemplo, do grupo de trabalho voltado para o Chile, durante os primeiros anos da ditadura, as suas visitas in loco, os seus relatórios, contribuíram para o enfraquecimento do regime do general Augusto Pinochet. Ao longo daqueles anos de ditaduras, as resoluções sobre o Uruguai, o Brasil, a Argentina e o Paraguai constituíram um apoio valioso para os militantes dos Direitos Humanos nesses países.

Exemplos similares poderiam ser citados para a África ou a Ásia: entre outros, o papel da Comissão voltada para a luta contra o apartheid na África do Sul. Aliás, as associações de defesa dos Direitos Humanos como um todo, somadas à maior parte dos movimentos de liberação como a Organização para a Libertação da Palestina (OLP), o Congresso Nacional Africano (ANC) para a África do Sul, ou de oposição armada — como Frente Sandinista de Liberação Nacional (FSLN) na Nicarágua, a Frente Farabundo Marti pela Liberação Nacional (FMLN) em El Salvador, União Revolucionária Nacional da Guatemala (URNG) — nunca faltaram a uma sessão sequer da Comissão, perante a qual elas defenderam com vigor suas teses. Apesar dos seus limites, ela era considerada como um local de debate que permitia fazer avançar uma causa.

Incorporados direitos econômicos, sociais e culturais

Além disso, a designação dos relatores orientou-se progressivamente em direção à restauração de um equilíbrio entre os direitos civis e políticos, cujas discrepâncias eram pouco contestadas, e os direitos econômicos, sociais e culturais, cujo próprio princípio é combatido por alguns. Foi assim que, ao lado dos temas clássicos tais como a independência do poder judiciário, a liberdade da imprensa, a tortura, etc., a Comissão designou relatores especiais para abordar temas mais controversos tais como o direito à moradia; o direito à alimentação; o direito à educação; o direito à saúde; o direito ao desenvolvimento; a pobreza extrema, os ajustes estruturais, etc.

Fatores tais como a escolha, em muitos casos judiciosa, dos titulares da função [4], a sua liberdade de ação, e a sua faculdade de realizar visitas in loco ? mesmo que os meios colocados à sua disposição permanecessem muito limitados ?, contribuíram para fazer deles auxiliares preciosos da Comissão. Isso se deu principalmente na sua dupla tarefa de aprofundamento conceitual de direitos injustamente controvertidos e de verificação da sua aplicação pela totalidade dos Estados.

Essa forma de pressão, cujos efeitos, contudo, são relativos, conduziu certos Estados a lutarem pela supressão dos relatores geográficos e das resoluções que citam nominalmente um país. Este é sem dúvida o efeito mais negativo da “politização” denunciada. Composta por 53 Estados eleitos pelo Conselho Econômico e Social (Ecosoc) da ONU, a Comissão dos Direitos Humanos era, é claro, um órgão político. No decorrer dos anos, os Estados começaram a travar alianças, não raro pouco naturais, com o único objetivo de evitar uma resolução negativa. As resoluções por país acabaram sendo suprimidas, enquanto certos mandatos de relatores especiais excessivamente diligentes não foram renovados. Vale acrescentar que o peso econômico ou político de um Estado sempre teve uma forte incidência sobre as decisões da Comissão, que nunca condenou um membro permanente do Conselho de Segurança.

Estranhas alianças e limite à ação das ONGs

Durante certas sessões, chegou-se a assistir a espetáculos que poderiam dar motivo piada, se não tivessem causado o descrédito da Comissão. Foi assim, por exemplo, que a hostilidade permanente dos Estados Unidos para com Cuba conduzu o governo norte-americano, durante os anos 90, a confiar a direção da sua delegação a um súdito cubano recém-refugiado, que falava em espanhol e dizia “o meu país” ao se referir a Cuba. Por sua vez, Havana, por motivos simétricos, nunca hesitou em aliar-se com as piores ditaduras para evitar sua própria condenação ou a de um país amigo.

Nenhum dos avanços importantes da Comissão teria sido possível sem a luta permanente das Organizações Não-Governamentais (ONGs). Contudo, ela reduziu progressivamente seu tempo de palavra, sua liberdade de ação, sua possibilidade de apresentarem documentos escritos. Alguns Estados teriam até mesmo procurado reduzi-las ao silêncio. Além disso, certas associações eram de fato órgãos governamentais. Não sem certo humor, os hispanofônicos haviam substituído, a seu respeito, a sigla “ONG” por “OMG”: “Organización Muy Gubernamental” (Organização Muito Governamental). Qual importância será atribuída às ONGs no novo Conselho? Até agora, o seu estatuto consultivo era determinado pelo Ecosoc em função dos artigos 68 e 71 da Carta das Nações Unidas. Portanto, seria preciso modificar essas disposições e conceder às ONGs um estatuto consultivo junto à Assembléia Geral, da qual o Conselho é a emanação.

Mas outras questões permanecem em suspenso, por causa das discordâncias entre os Estados: o que será feito com os relatores especiais, o processo de queixas individuais, o futuro da Subcomissão para a Promoção e a Proteção dos Direitos Fundamentais? Além disso, o Conselho, que prestará contas anualmente perante a Assembléia Geral, formulará recomendações cujo alcance jurídico não está especificado. A oposição radical de alguns Estados, dentre os quais os Estados Unidos, teve como resultado enfraquecer consideravelmente o Conselho em relação ao projeto inicial.

Composição e poderes do novo Conselho

O Conselho é integrado por 47 Estados eleitos por três anos, direta e individualmente, e por votação secreta ? o que constitui uma novidade e um progresso ?, sendo necessária a maioria simples dos membros da Assembléia Geral. A composição respeitará uma repartição geográfica eqüitativa. As eleições ocorreram em 9 de maio de 2006: todos os membros permanentes do Conselho de Segurança foram eleitos, com a exceção dos Estados Unidos, que não eram candidatos. Numa quantidade não desprezível, muitos países eleitos são considerados como autores de violações graves ou sistemáticas dos Direitos Humanos, ainda que seja possível questionar a validade do primeiro critério que foi adotado para apontá-los: as promessas e os compromissos que subscreveram a este respeito.

A avaliação dos candidatos não foi confiada a um organismo independente, e sim aos próprios Estados, enquanto nenhum critério objetivo chegou a ser definido para proceder a esta avaliação. Portanto, o resultado das recentes eleições não garante que a “politização”, tão criticada, não vá se reproduzir. Da mesma forma, em decisão a ser adotada pela maioria dos dois terços, a Assembléia Geral poderá suspender todo membro do Conselho que cometer violações graves e sistemáticas dos Direitos Humanos. Mas, na medida em que não existem critérios de avaliação definidos antecipadamente, a subjetividade e as negociações políticas apresentam o risco de limitar o alcance da inovação. Por fim, cada Estado membro do Conselho será submetido a um “exame periódico universal” durante o seu mandato, exame este cujas modalidades ainda devem ser definidas.

Diferentemente do que havia sido previsto na etapa inicial, o Conselho dos Direitos Humanos não é um órgão principal que goza de um estatuto similar ao do Conselho de Segurança ou do Ecosoc. É um órgão subsidiário da Assembléia Geral. Tampouco será um órgão permanente. Deverá se reunir ao menos três vezes por ano, por um período total de ao menos dez semanas, enquanto a antiga Comissão realizava uma sessão anual de seis semanas. No que diz respeito a este ponto, mais uma vez o progresso é modesto. As funções atribuídas ao Conselho não diferem em praticamente nada daquelas que a Comissão assumia: promover o respeito dos Direitos Humanos e prevenir sua violação, enfrentar as situações de emergência e supervisionar o trabalho do órgão do Alto Comissariado para os Direitos Humanos das Nações Unidas. Assim, a reforma parou no meio do caminho, uma vez que o órgão que foi criado não é nem permanente, nem autônomo, e não dispõe de poderes mais amplos que o substituído.

Em contrapartida, a implantação do mecanismo de revisão periódica poderia ser a mais interessante dessas inovações: a situação de todos os Estados-membros das Nações Unidas deve ser verificada nos menores detalhes, por meio de um tratamento idêntico para cada um. Mas, para tanto, seria preciso que as modalidades e os critérios do exame sejam especificados, e que sejam definidas as fontes de informação e os meios que permitam ter acesso a elas. O órgão do Alto Comissariado para os Direitos Humanos havia proposto apresentar um relatório anual temático. Também seria possível imaginar que este relatório seja elaborado por um grupo de especialistas independentes, tal como é o caso, por exemplo, na Organização Internacional do Trabalho (OIT), para o exame da aplicação de diversas convenções por todos os Estados membros da organização. Também seria útil que os relatores especiais ou grupos de trabalho existentes desempenhem uma função neste exame. Ao passo que na situação atual, nada garante que a tão criticada seletividade do antigo mecanismo não perdure.

Da mesma forma, o caráter público ou privado do exame não é definido pela resolução. Ora, o antigo mecanismo de exame confidencial dos Estados acusados de graves violações dos direitos fundamentais, conhecido pelo codinome de “processo 1503” [5], vinha sendo criticado de maneira unânime.

A criação do Conselho só poderá constituir um progresso se as conquistas da Comissão forem preservadas e até mesmo ampliadas, principalmente o trabalho considerável em matéria de codificação de normas. Vários projetos que estavam sendo examinados foram suspensos pela supressão brutal da Comissão. Dentre eles, os da Convenção Internacional para a Proteção das Pessoas contra os Desaparecimentos Forçados [6] e o projeto de protocolo facultativo a ser aplicado ao Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais.

A manutenção da subcomissão de Promoção e de Proteção dos Direitos Humanos ? que alguns gostariam de suprimir ? seria um teste para verificar a vontade efetiva do Conselho de ser um instrumento eficaz. A manutenção ou a prorrogação dos mandatos dos relatores especiais e dos grupos de trabalho criados pela Comissão, assim como do processo de apresentação de queixas individuais, pacientemente elaborado por alguns grupos de trabalho, e daquele relativo às d