O engodo dos benefícios do livre comércio

Os partidários do livre comércio obtiveram vitórias significativas durante as duas últimas décadas. Desde o início da crise da dívida de 1982 e a imposição dos
programas de ajuste estrutural pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial, muitos países em desenvolvimento liberalizaram radicalmente seu comércio. O colapso do comunismo, em 1991, abriu amplos espaços novos para o livre comércio. Durante a década de 90, foram assinados importantes acordos regionais, dentre os quais o Acordo de Livre Comércio da América do Norte (North American Free Trade Agreement, cuja sigla é Nafta) que reúne o Canadá, os Estados Unidos e o México. Para encerrar, as negociações da Rodada do Uruguai do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT), concluídas em Marrakech em 1994, resultaram no nascimento da Organização Mundial do Comércio (OMC), em 1995. Esta não é ainda um acordo de livre comércio integral, mas fez pender a ordem do comercial mundial para o seu lado, ao reduzir substancialmente as tarifas alfandegárias e proibir subsídios relacionados ao comércio.

Por mais importante que seja esse sucesso, os partidários do livre comércio não se satisfazem. No interior da OMC, liderados pelos representantes dos países desenvolvidos, continuam a fazer pressão em favor de baixas ainda maiores e mais rápidas das tarifas alfandegárias e uma ampliação da competência dessa organização para setores que não figuram em seu mandato inicial, como, por exemplo, o investimento no exterior e a concorrência. Em matéria de acordos regionais, surge a perspectiva de uma zona de livre comércio abrangendo praticamente todo o hemisfério ocidental: a Área de Livre Comércio das Américas (Alca).

O mito e a realidade histórica

Os partidários do livre comércio acham que estão agindo no sentido da história. Segundo eles, essa política está na origem da riqueza dos países desenvolvidos; daí, a crítica aos países em desenvolvimento que se recusam a adotar uma receita tão testada. Nada, no entanto, está mais distante da realidade. Os fatos históricos são irrefutáveis: quando os países atualmente desenvolvidos estavam ainda em desenvolvimento, não implementaram praticamente nenhuma das políticas que preconizam. E em lugar algum a distância entre o mito e a realidade histórica é tão flagrante quando nos casos da Grã-Bretanha e dos Estados Unidos.

A opinião de grandes economistas, como Adam Smith, era que os EUA não deviam proteger suas indústrias manufatureiras, e sim se especializar na agricultura.

Começando pela Grã-Bretanha, não é de forma alguma o modelo freqüentemente invocado de livre comércio. Bem ao contrário, utilizou-se agressivamente e até, em certos casos, inventou políticas dirigistas para proteger e promover suas indústrias estratégicas. Tais políticas, embora de alcance limitado, remontam ao século XIV (Eduardo III) e ao século XV (Henrique VII) para a principal indústria da época, a da lã. O país exportava então a fibra bruta para a Holanda, situação que vários monarcas procuraram modificar, sobretudo por meio de medidas de proteção aos fabricantes nacionais, pela taxação das exportações de lã bruta e pela organização da “fuga” para a Grã-Bretanha de operários holandeses qualificados¹.

O Estado mais protecionista da Europa

Entre 1721, data da reforma da política comercial por Robert Walpole, o primeiro dos primeiros-ministros britânicos, e a revogação da lei sobre o trigo em 1846, o reino praticou uma política comercial particularmente voluntarista. Durante esse período, utilizou ativamente o protecionismo alfandegário, os subsídios às exportações, as baixas de tarifas para os gastos necessários às exportações, o controle de qualidade das exportações pelo Estado – todas medidas que hoje, em geral, são associadas ao Japão e aos outros países da Ásia Oriental. É um fato histórico pouco conhecido: durante todo esse período, a Grã-Bretanha protegeu bem mais suas indústrias do que todos os outros países europeus, inclusive a França, considerada como o contraponto “dirigista”.

A Grã-Bretanha deu um passo decisivo, ainda que incompleto, para o livre comércio com a revogação das leis sobre o trigo em 1846². Considera-se, geralmente, que essa medida marca a vitória final da doutrina liberal clássica sobre um mercantilismo limitado. Mas determinados historiadores especialistas desse período vêem isso mais como um ato de “imperialismo do livre comércio”, destinado a “deter o progresso da industrialização do continente, ampliando o mercado dos produtos agrícolas e das matérias primas³“. É essa, aliás, a argumentação apresentada, na época, pelos principais porta-vozes da Anti-Corn Law League (Liga contra as leis cerealistas), em especial o deputado Robert Cobden.

Entre a 1830 e o final da II Guerra, os direitos alfandegários médios dos EUA sobre as importações de produtos industriais estiveram entre os mais elevados do mundo

Em resumo, e ao contrário do que sempre foi dito, o avanço tecnológico da Grã-Bretanha que permitiu que ela se convertesse ao livre comércio fora adquirido “com a proteção de barreiras tarifárias elevadas, mantidas por um longo período”, como mostrou o grande historiador da economia Paul Bairoch⁴. Foi por essa razão que Friedrich List, economista alemão do século XIX – erroneamente considerado como pai da argumentação em favor da proteção às “indústrias na infância” -, avaliou que as posições britânicas em favor do livre comércio faziam pensar em alguém que, tendo chegado ao topo, joga a escada no chão com um pontapé, a fim de impedir que os outros o alcancem (kicking away the ladder).

EUA: pátria e o bastião do protecionismo moderno

Se a Grã-Bretanha foi o primeiro país a lançar, com bons resultados, uma estratégia de promoção em grande escala de suas “indústrias na infância”, foi nos Estados Unidos, “pátria e bastião do protecionismo moderno”, como dizia Paul Bairoch⁵, que sua justificativa foi inicialmente elaborada por Alexander Hamilton, primeiro secretário do Tesouro da história do país (de 1789 a 1795). O economista, atualmente esquecido, Daniel Raymond. Friedrich List, a quem é atribuída essa teoria moderna do protecionismo, só tomou conhecimento dela, na realidade, durante seu exílio nos Estados Unidos, na década de 1820. Muitos intelectuais e dirigentes políticos norte-americanos do século XIX compreenderam perfeitamente que o livre comércio não era adequado para seu país, mesmo que isto fosse contra a opinião de grandes economistas da época, como Adam Smith e Jean Baptiste Say, que consideravam que os Estados Unidos não deviam proteger suas indústrias manufatureiras, e tinham todo o interesse em se especializar na agricultura.

Entre a década de1830 e o final da II Guerra Mundial, os direitos alfandegários médios dos Estados Unidos sobre as importações de produtos industriais estiveram entre os mais elevados do mundo. Se acrescentarmos que esse país já se beneficiava de um alto grau de proteção “natural”, devido ao custo dos transportes até a década de 1870, pode-se dizer que as indústrias norte-americanas foram literalmente as mais protegidas do mundo até 1945. A lei Smoot-Hawley sobre as novas tarifas alfandegárias, de 1930, aumentou apenas marginalmente o nível de protecionismo da economia. A tarifa alfandegária média sobre os produtos industriais resultante disso foi de 48%, o que se situava no alto da escala de variações – mas continuando nessa escala – das tarifas alfandegárias médias desde a Guerra de Secessão. Foi somente em relação ao breve período intermediário “liberal”, de 1913 a 1929, que a tarifa de 1930 pode ser considerada como um reforço do protecionismo, já que a tarifa média foi aumentada apenas em 11%, passando de 37% a 48%.

Livre comércio e supremacia industrial

Nesse contexto, é preciso lembrar que a questão crucial na Guerra de Secessão era tanto – se não fosse mais – a das tarifas alfandegárias quanto a da escravidão. Dessas duas questões, a das tarifas era a que mais ameaçava o sul. Abraham Lincoln era um protecionista notório que iniciou sua carreira à sombra do político carismático Henry Clay⁶, do Partido Whig, advogado do “Sistema americano” – baseado no desenvolvimento das infra-estruturas e no protecionismo -, e assim chamado porque o livre comércio correspondia aos interesses “britânicos”. Além disso, Lincoln pensava que os negros eram uma raça inferior e que sua emancipação era uma proposta meramente idealista, sem perspectivas de aplicação a curto prazo. Na resposta ao editorial de um jornal que preconizava a emancipação imediata dos escravos, chegou a escrever: “Se eu pudesse salvar a União sem libertar nenhum escravo, eu o faria; se pudesse salvá-la libertando todos eles, eu o faria; e se pudesse fazer isso libertando alguns e deixando os outros onde estão, também o faria⁷.” Portanto, sua Proclamação de emancipação de 1o de janeiro de 1863 provinha mais de uma estratégia que visava a ganhar a guerra civil do que da convicção moral.

Durante os “dias ruins” da década de 60 e 70, com muito mais proteções e outras regulamentações, a economia mundial progredia muito mais depressa do que hoje.

Foi somente depois da II Guerra Mundial, com sua supremacia industrial firmemente assegurada, que os Estados Unidos liberalizaram suas relações comerciais – menos abertamente, contudo, do que os britânicos em meados do século XIX – e começaram a se tornar os paladinos do livre comércio, demonstrando por sua vez a validade da metáfora de List. Ulysses Grant, herói da Guerra de Secessão e presidente dos Estados Unidos de 1868 a 1876, que previu essa evolução: “Durante séculos, a Grã-Bretanha baseou-se na proteção, pô-la em prática até os limites mais extremos e obteve dela resultados satisfatórios. Depois de dois séculos, considerou cômoda a adoção do livre comércio, pois pensava que a proteção não tinha mais nada a lhe oferecer. Pois bem, senhores, o conhecimento que tenho de nosso país me leva a pensar que, em menos de 200 anos, quando a América tiver tirado da proteção tudo o que tem a oferecer, ela adotará também o livre comércio⁸.”

Suíça e Holanda: únicas exceções

Podem ser tiradas conclusões idênticas da história de outros países desenvolvidos. No momento em que tentavam diminuir o atraso em relação aos mais desenvolvidos, praticamente todos utilizaram os direitos alfandegários, os subsídios e outros instrumentos políticos para promover suas indústrias. É divertido notar que são as duas potências anglo-saxônicas – consideradas como os bastiões do livre comércio – e não, a França, a Alemanha e o Japão, países considerados defensores do intervencionismo estatal, que utilizaram mais agressivamente as proteções tarifárias. Durante o século XIX e o começo do século XX, os direitos alfandegários foram relativamente baixos na França e na Alemanha (em torno de 15 a 20%) e os do Japão foram mantidos em 5% até 1911, nos termos de tratados leoninos. Durante o mesmo período, as tarifas alfandegárias médias sobre produtos industriais dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha ficaram entre 40% e 50%…

As únicas exceções a esse modelo histórico são a Suíça e a Holanda. Trata-se, no entanto, de países que atingiram a fronteira do desenvolvimento tecnológico desde o século XVIII, e que, portanto, não necessitavam de grandes proteções. Também é bom lembrar que a Holanda desenvolveu uma bateria impressionante de medidas intervencionistas até o século XVII, a fim de construir sua supremacia comercial e marítima. Quanto à Suíça, não teve legislação sobre patentes até 1907, minimizando, desta forma, a importância que a ortodoxia atual dá à proteção da propriedade intelectual. Mais significativamente ainda, a Holanda revogou, em 1869, a lei de 1817 sobre patentes, por serem estas monopólios criados pelo Estado e estarem, portanto, em contradição com os princípios do livre mercado, raciocínio que parece escapar aos economistas partidários do livre comércio que apóiam o Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual vinculados ao Comércio (ADPIC), da OMC. Esperaram até 1912 para ter uma nova legislação sobre patentes.

Combinação de instrumentos de política industrial e comercial

O dogma das virtudes do livre comércio continua a ser imposto graças a um aparelho econômico-político-ideológico, cujo equivalente é o Vaticano na Idade Média

Se as proteções tarifárias foram um ingrediente crucial das estratégias de desenvolvimento de muitos países, não foram, no entanto, o único componente, nem necessariamente o mais importante. Muitos outros instrumentos foram utilizados para esse fim: subsídios às exportações, diminuição de direitos alfandegários para as importações necessárias para as exportações, concessão de monopólios, cartéis, financiamentos direcionados, planejamento de investimentos e do fluxo de mão-de-obra, apoio à pesquisa em ciência e tecnologia, promoção de instituições que favorecem a parceria público/privado etc. Acredita-se freqüentemente que todas essas medidas foram inventadas pelo Japão e os países da Ásia Oriental depois da II Guerra Mundial, ainda que muitas delas tenham já uma longa história. Finalmente, mesmo que partilhando dos mesmos princípios básicos, os países desenvolvidos combinaram de maneira muito diversificada os instrumentos de política comercial e de política industrial: contrariamente ao que pensa a maioria dos economistas partidários do livre comércio, não existe modelo único para o desenvolvimento industrial.

Dentre eles, os poucos que conhecem o passado protecionista dos países desenvolvidos de hoje argumentam que essas políticas talvez tenham tido algumas conseqüências positivas (muito poucas, insistem), mas que, em nosso mundo globalizado, são nocivas. Afirmam que a superioridade do livre comércio foi amplamente demonstrada pelo crescimento recorde das duas últimas décadas da liberalização: teria sido superior àquele das décadas anteriores em que o protecionismo era a norma nos países em desenvolvimento. Infelizmente para eles, os fatos contam uma história totalmente diferente.

O mais baixo crescimento econômico das últimas décadas

Se o livre comércio fosse tão eficaz, o crescimento econômico deveria ter se acelerado ao longo dos últimos 20 anos, paralelamente às medidas de liberalização comercial. Ora, os fatos estão aí: durante os “dias ruins” da década de 60 e 70, quando existiam muito mais proteções e outras regulamentações, a economia mundial progredia muito mais depressa do que hoje. Nesses “tempos felizmente superados”, a renda mundial per capita crescia cerca de 3% ao ano, contra somente 2,3% durante as duas últimas décadas. Nos países desenvolvidos, o crescimento da renda per capita recuou de 3,2 no período 1960-1980, para 2,2% no período 1980-1999, enquanto caía pela metade (de 3 para 1,5%) nos países em desenvolvimento. E, ao longo desse último período, sem os grandes desempenhos da China e da Índia – dois países que não seguiram, de forma alguma, as receitas liberais – a taxa teria sido ainda menor.

Por seu domínio sobre os governos dos países desenvolvidos mais influentes, os neoliberais são capazes de influenciar a agenda política das instituições multilaterais

Além disso, essa taxa de crescimento médio está longe de demonstrar o tamanho da crise que atingiu muitos países em desenvolvimento durante as duas últimas décadas. Nesse período, o crescimento da renda per capita foi praticamente nulo na América Latina: 0,6%, contra 3,1% de 1960 a 1980. Houve a mesma queda no Oriente Médio e na África do Norte (-0,2% ao ano) e na África subsaariana (-0,7% ao ano, contra respectivamente 2,5 e 2% de 1960 a 1980). Desde o início da transição para o capitalismo, a maioria dos países ex-comunistas teve as maiores quedas de padrão de vida da história moderna.

O dogma liberal: o Vaticano moderno

Em resumo, a experiência neoliberal das duas últimas décadas revelou-se simplesmente incapaz de cumprir sua principal promessa, a aceleração do crescimento, em nome da qual nos pediram que sacrificássemos todo o resto, da simples eqüidade ao meio ambiente. Apesar desse lamentável fracasso, o dogma neoliberal sobre as virtudes do livre comércio continua a ser imposto graças a um aparelho econômico-político-ideológico que, em razão de sua extensão e de seu poder, não tem equivalente a não ser o do Vaticano na Idade Média.

Por seu domínio sobre os governos dos países desenvolvidos mais influentes, em primeiro lugar os Estados Unidos e a Grã-Bretanha, os neoliberais são capazes de influenciar a agenda política das instituições multilaterais, em particular a “Santíssima Trindade” do FMI, Banco Mundial e OMC. Ditando todas as regras na mídia que domina o mundo todo, conseguiram suavizar e, eventualmente suprimir, as informações que os incomodavam, sobretudo os números catastróficos do crescimento. Como ocupam as posições de mando nos departamentos de Economia das universidades mais conceituadas do mundo, vigiam para que nenhum economista dissidente seja admitido, a fim de que não se beneficie do prestígio acadêmico que tal admissão lhe traria.

Políticas para perpetuar a dependência

As políticas de livre comércio beneficiam poderosos interesses locais dos países em desenvolvimento: os exportadores de produtos de base e seus prestadores de serviços

Nos países em desenvolvimento, a pressão neoliberal é ainda mais forte. Muitos governos são obrigados a seguir as políticas do FMI, do Banco Mundial e dos principais países investidores, cujo apoio financeiro lhes é indispensável, mesmo que essas políticas não façam senão perpetuar a crise de desenvolvimento que está na origem de sua dependência. Deve ser dito que tais políticas beneficiam também poderosos interesses locais: os exportadores de produtos de base e seus prestadores de serviços profissionais. As propostas de políticas alternativas são cada vez mais raras, pois os intelectuais não têm confiança suficiente em si mesmos para contestar a ortodoxia. Alguns deles até passaram para o campo adversário, o que nada tem de surpreendente, quando se sabe que uma assessoria no FMI ou no Banco Mundial equivale a vários anos de salário nas universidades da maioria dos países em desenvolvimento.

Controlando desta forma a agenda política e intelectual, os neoliberais têm toda a facilidade para reduzir aqueles que os criticam ao grau de molengas pusilânimes assustados com a idéia de criar desigualdades a curto prazo, que darão mais riqueza para todos a longo prazo. Quando não os tratam de analfabetos econômicos incapazes de compreender o que está ocorrendo… Dessa maneira, qualquer debate sério pode ser evitado, e os dissidentes são sistematicamente ignorados, o que acaba por reforçar a dominação liberal.

Acordos que comprometem o desenvolvimento

Nessas condições, qual é o futuro do livre comércio? Contrariamente ao que querem seus partidários, existem excelentes razões teóricas que fazem pensar que a liberdade de trocas entre países com níveis de produtividade muito diferentes pode, a curto prazo, beneficiar os mais pobres dentre eles, abrindo-lhes saídas para a exportação. Mas, ao mesmo tempo, tal liberdade compromete o desenvolvimento a longo prazo, limitando-os a atividades de baixa produtividade. É o que compreenderam perfeitamente os dirigentes políticos dos países que queriam alcançar os países mais desenvolvidos do que eles – de Robert Walpole e Alexander Hamilton, no século XVIII, aos burocratas japoneses e coreanos das décadas de 60 e 70 -, quando rejeitaram a via do livre comércio.

Os acordos de livre comércio entre países de níveis de produtividade muito diferentes destinam-se, a médio prazo, ao fracasso

Os acordos de livre comércio entre países de níveis de produtividade muito diferentes destinam-se, a médio prazo, ao fracasso, pois os países pobres vão tomar consciência de que eles não o estão ajudando a se desenvolver. Os acordos entre países de nível de desenvolvimento comparável, como o Mercosul e a Associação das Nações do Sudeste Asiático (ANASE) ⁹, cujos membros estão, em sua maioria, em vias de desenvolvimento, têm mais possibilidades de ter sucesso do que o projeto da Área de Livre Comércio das Américas (Alca) que George W. Bush quer implementar de qualquer maneira. Friedrich List não via nenhuma contradição entre seu apoio ao Zollverein, a união alfandegária alemã, e à proteção das “indústrias na infância”, pois considerava que os Estados alemães tinham níveis de desenvolvimento suficientemente próximos.

Pressão para baixar as tarifas da OMC

O único método para fazer funcionar corretamente uma zona de livre comércio entre países de níveis de desenvolvimento muito diferentes é uma integração do tipo da União Européia, comportando mecanismos de transferência dos mais ricos para os mais pobres e fluxos de mão-de-obra destes últimos para as zonas mais desenvolvidas. Isso, na realidade, só é possível se as economias pobres forem pequenas e pouco numerosas em relação às economias ricas. Se não for assim, os ricos vão achar o acordo muito oneroso para eles, e é por esse motivo, aliás, que a expansão da União Européia pode se deter nas fronteiras da Turquia e da Ucrânia.

A OMC ainda não é um acordo de livre comércio integral, uma vez que autoriza certas proteções para as indústrias dos países em desenvolvimento. A pressão para que baixem as tarifas, no entanto, só tende a aumentar, sobretudo com a proposta norte-americana de suprimir todas elas em 2015. Nessa hipótese, a capacidade de prejuízo da OMC para o desenvolvimento dos países mais pobres seria ainda maior do que a da Nafta ou da Alca, pois os diferentes níveis de produtividade são ainda maiores.

A oligarquia dos países ricos na OMC

Se a OMC continuar a privar os países pobres dos instrumentos para seu desenvolvimento, a saída deles, em bloco, não poderia ser totalmente excluída

A OMC tem, no entanto, competências muito mais amplas do que as dos acordos de livre comércio: trata da propriedade intelectual, dos mercados públicos e do investimento. Daí os riscos suplementares que ela faz pesar sobre o desenvolvimento dos países pobres. Apesar disso, a maioria desses países quer continuar a fazer parte dela. Consideram-na, na realidade, como um mal menor, na medida em que permite que sejam ouvidos no funcionamento do sistema comercial internacional, já que cada Estado dispõe, em teoria, de um voto. Ela lhes concede uma proteção mínima contra as pressões bilaterais em favor da liberalização das trocas procedentes dos países desenvolvidos, principalmente dos Estados Unidos.

Essa situação poderia não ser duradoura devido ao ressentimento dos países em desenvolvimento em relação ao funcionamento real da OMC: aparentemente “democrática”, ela é de fato dirigida por uma oligarquia de países ricos. Simplesmente isso não ocorre, porque estes últimos dispõem do poder implícito de seduzir ou ameaçar os mais fracos, caso clássico numa democracia composta de atores de peso desigual. O problema é que eles nem se dão ao trabalho de salvar as aparências, como se constata nas chamadas reuniões do “Salão Verde”, às quais os representantes dos países em desenvolvimento não são convidados e têm até o acesso proibido, caso surjam na porta! Daí a adoção de prioridades políticas grosseiramente desviadas em favor das economias mais poderosas.

Se a OMC continuar a privar os países pobres dos instrumentos para seu desenvolvimento, a saída deles, em bloco, não poderia ser totalmente excluída. Outra alternativa seria poderem utilizar plenamente os mecanismos democráticos da Organização para tentar renegociar seus parâmetros fundamentais. Nessa hipótese, os países mais poderosos, e em particular os Estados Unidos – que erigiram o unilateralismo como doutrina – poderiam decidir abandonar a OMC, em vez de correr o risco de serem derrotados numa votação. Em ambos os casos, seria o fim do livre comércio tal como o conhecemos. E isso não seria necessariamente lamentável, deplorável como é o balanço das duas últimas décadas.

(Trad.: Regina Salgado Campos)

1 – Num livro quase esquecido, A Plan of the English Commerce (1728), Daniel Defoe, o autor de Robinson Crusoé, mostra como os Tudor, em especial Henrique VII (1485-1509) e Elisabeth I (1558-1603), pela intervenção deliberada do Estado, dotaram a Grã-Bretanha, durante muito tempo dependente de suas exportações de fibra bruta para os Países Baixos, da mais poderosa indústria de lã do mundo.

2 – Votadas em 1815 por um Parlamento com o perfil da aristocracia fundiária, e apesar da oposição dos industriais e da burguesia urbana, essas leis impunham tarifas alfandegárias muito elevadas às importações de trigo do continente.

3 – Charles Kindleberger, “Germany’s Overtaking of England, 1806 to 1914”, in Economic Response: Comparative Studies in Trade, Finance and Growth, Harvard University Press, Cambridge, Massachusets, 1978.

4 – Paul Bairoch, Mythes et paradoxes de l’histoire économique, La Découverte, Paris, 1995.