O futuro do Estatuto da Cidade

No aniversário de 20 anos do Estatuto da Cidade, é fundamental refletir sobre o seu legado de inclusão social nas cidades brasileiras, compreender a posição estratégica entre os marcos nacionais urbanos do mundo e entender como uma transformação mais radical de nossas cidades pode estar lastreada nos mecanismos que essa legislação nos oferece.

O Estatuto da Cidade é uma das legislações urbanas mais importantes do mundo e a espinha dorsal da política urbana brasileira. A promulgação da Lei 10.257, após ter sido aprovada pelo Congresso Nacional, ocorreu em 10 de julho de 2001 e representou um divisor de águas, o ápice de uma trajetória de décadas de luta por cidades mais justas e equitativas, constituindo-se na lei que regulamenta, detalha e sustenta o capítulo urbano da Constituição, marco fundamental para a garantia do direito à cidade em nosso país.

Possivelmente nunca seremos capazes de compreender o real impacto dessa lei para as cidades, não apenas no Brasil como no mundo, já que muitos países estabeleceram marcos e instrumentos inspirados nos preceitos do Estatuto da Cidade. Como seriam as cidades brasileiras sem instrumentos que viabilizam o reconhecimento da função social e ambiental da terra, da propriedade e da cidade – e até mesmo o espaço dos mais pobres—, como, por exemplo, as Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), o Usucapião Coletivo e a Concessão do Direito Real de Uso? Como teriam se viabilizado grandes transformações urbanas recentes nas cidades brasileiras sem as Operações Urbanas Consorciadas e a Outorga Onerosa do Direito de Construir?

Fica muito difícil imaginar este panorama hipotético já que as mudanças culturais nas últimas duas décadas foram bastante significativas, assim como o ritmo e a direção das transformações urbanas que pudemos testemunhar. Por um lado, havia uma expectativa muito grande, e, no debate atual, ficou evidente a frustração de ativistas e especialistas em relação ao impacto real da lei. Afinal, nossas cidades seguem segregadas e desiguais e ainda há muitas cidades médias e pequenas sem instrumentos básicos de gestão e planejamento urbanos. Por outro lado, muitos aspectos positivos e encorajadores podem ser observados, trazendo ares de esperança sobre o nosso futuro urbano.

O grande avanço representado pelo Estatuto da Cidade consiste em definir instrumentos claros para um planejamento urbano com propósito social e calcado na gestão democrática da cidade. O menu oferecido viabiliza, na prática, o reconhecimento da função social e ambiental da terra, da propriedade e da cidade. Somente 15 anos após a aprovação da lei brasileira, essas questões acabaram incorporadas na agenda internacional por meio da Nova Agenda Urbana (NAU), documento resultante da Conferência das Nações Unidas sobre Habitação e Desenvolvimento Urbano Sustentável – Habitat III, realizada no Equador. Por sua vez, a NAU representa o primeiro consenso global sobre princípios para o desenvolvimento urbano sustentável e, em sua essência, transporta para a esfera global os princípios de inclusão e promoção da equidade, de governança democrática e o reconhecimento de direitos já estabelecidos no Estatuto da Cidade.

Aqui no Brasil, pudemos observar o avanço paulatino do reconhecimento dos direitos da população residente em favelas e assentamentos informais, primordialmente a segurança contra remoções forçadas ainda prevalentes no sul global, onde a ocupação informal ainda é sinônimo de ilegalidade. Mas fomos além disso, pois uma diversidade de programas de urbanização de favelas, implementados pelos governos locais – com grande aporte financeiro do governo federal por meio do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) do governo federal — resultaram no aumento significativo da provisão de serviços públicos para mais de dois milhões de domicílios, por meio de projetos de renovação e integração urbana cuja base jurídica e legal foi justamente o Estatuto da Cidade, sem o qual essas ações teriam sido simplesmente impossíveis.

Adicionalmente, outro ponto de reconhecido avanço consiste na apropriação das cidades por seus cidadãos, os quais, tendo à sua disposição instrumentos de participação no planejamento e na gestão urbana, tiveram oportunidade pela primeira vez de participar, em certa medida, de decisões que afetam o presente e o futuro do território onde vivem. A formulação participativa e aprovação democrática de uma geração de Planos Diretores são exemplos desse processo.

Apesar de grandes avanços na aplicação de Operações Urbanas Consorciadas e na emissão de Certificados de Potencial Adicional de Construção (Cepac), talvez uma questão ainda possivelmente pouco explorada é a real captura e redistribuição da mais valia urbana de maneira mais incisiva e robusta para combater a pobreza e desigualdade prevalentes em nossas cidades. Os modelos implementados por alguns municípios certamente podem ser ampliados em escala e multiplicados pelo país, bem como a implementação de instrumentos de promoção da função social da propriedade, como o Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios (PEUC), o IPTU Progressivo e a desapropriação sanção. Este é um dos aspectos que deveria ganhar centralidade e prioridade nos próximos anos, em conexão com formas inovadoras de financiamento do desenvolvimento urbano com foco redistributivo, cruzados com instrumentos de finanças verdes e climáticas.

É fundamental integrar melhor outras políticas setoriais na política urbana. Por exemplo: a política urbana e a política ambiental brasileiras possuem instrumentos territoriais, como o Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) e o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI), que deveriam ser complementares e integrados, o que geralmente não acontece. Também não há um instrumento urbano de conexão entre a política urbana e ambiental com a função que a ZEIS possui de integrar política habitacional e urbana, apesar da tentativa de alguns Planos Diretores na criação de Zonas Especiais de Preservação Ambiental (Zepas).

Finalmente, é necessário reconhecer que, há 20 anos, algumas pautas não tinham a força de hoje. É fundamental olharmos para o futuro do Estatuto da Cidade fortalecendo a agenda dos direitos humanos e do combate à desigualdade na política urbana, incorporando os temas das agendas estratégicas como a da mudança do clima, da equidade de gênero, do movimento negro, das pessoas LGBTQIA+ e de outros grupos historicamente marginalizados. Ademais, a necessidade de adaptação das cidades à emergência climática em curso, que já afeta de forma desproporcional seus habitantes mais vulneráveis, deve ser encarada como o grande desafio da atual e das futuras gerações. Justamente pensando nesse futuro, um grupo de organizações reúne esforços para mobilizar atores e atrizes na promoção de um debate estratégico sobre o legado do Estatuto da Cidade e suas perspectivas futuras.

A Agência de Cooperação Alemã – Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (ONU-Habitat), o Instituto de Arquitetos do Brasil – Departamento São Paulo (IAB-SP), o Cities Alliance, a Universidade Nove de Julho (Uninove) e outras instituições organizam o Seminário O Futuro do Estatuto da Cidade, nos dias 7 e 8 de julho, além de desenvolverem uma plataforma digital com experiências de aplicação do Estatuto e assinarem uma Carta Aberta, que serão apresentadas durante o evento. A carta propõe as seguintes ações estratégicas:

1 – Universalizar o acesso à moradia adequada para toda a população, por meio da aplicação de recursos e subsídios para produção de habitação para famílias de renda mais baixa, especialmente nas regiões de maior vulnerabilidade social, além de impulsionar as ações de urbanização de favelas, melhoria habitacional e regularização fundiária;

2 – Impulsionar a mobilidade urbana segura, acessível e sustentável em larga escala nas regiões metropolitanas, articulando o controle do uso do solo aos sistemas de transporte público, aos espaços públicos e à mobilidade ativa de pedestres e bicicletas;

3 – Desenvolver a aplicação dos instrumentos de desenvolvimento urbano de modo mais adequado aos diferentes tipos e portes de municípios, suas condicionantes ambientais, características e arranjos regionais, criando condições para ampliar a implementação efetiva do Estatuto no interior do país;

4 – Fortalecer a regulação urbana local por meio do investimento na melhoria da gestão urbana nos municípios, combatendo a crescente tendência de desregulamentação da política urbana, que enfraquece a capacidade pública para lidar com os desafios aqui elencados e potencializa a desigualdade nas cidades;

5 – Aprimorar a gestão e maximizar a utilização dos bens públicos e privados em nível local, como imóveis ociosos ou subutilizados, além de espaços públicos, áreas verdes e de lazer, de modo a garantir que seu uso sustentável sirva à coletividade, cumprindo sua função social e ecológica;

6 – Desenvolver capacidades nas administrações locais para ampliar o controle e a mitigação de impactos de vizinhança de empreendimentos, nas suas diversas modalidades, por meio do uso de instrumentos urbanísticos que orientem os efeitos da valorização imobiliária em benefício da sociedade;

7 – Avançar em larga escala na prevenção e gestão integrada de riscos e desastres, considerando medidas para adaptação e mitigação da mudança do clima, investimentos públicos e privados em tecnologias limpas, soluções baseadas na natureza e infraestrutura verde, de forma a aumentar a resiliência urbana;

8 – Institucionalizar e fortalecer processos de planejamento e governança democráticos, estimulando a cooperação entre os diferentes níveis de governo a partir de uma abordagem sistêmica da política urbana e com a participação efetiva da sociedade;

9 – Incorporar as pautas de direitos humanos, como gênero, raça, juventude, economia e trabalho informal, para enfrentar a discriminação e promover a justiça social no desenvolvimento urbano, assegurando oportunidades para que todas as pessoas possam usufruir dos benefícios da vida nas cidades com equidade;

10 -Promover a simplificação da linguagem da política urbana, para que seja acessível a um público amplo, facilite a participação ativa da população com instâncias de discussão preparadas para promover o diálogo e a tomada de decisão sobre os rumos das cidades.

As dez ações estratégicas propostas acima se baseiam na leitura crítica de duas décadas de implementação do Estatuto da Cidade e do seu impacto nas cidades brasileiras. Elas trazem também pautas de agendas internacionais de desenvolvimento urbano sustentável que foram influenciadas por esse marco legal fundamental. Ela reconhece e celebra que, em 20 anos, o Estatuto da Cidade consolidou-se como fonte de inspiração para instrumentos de promoção do Direito à Cidade em todo o mundo, especialmente nos países em desenvolvimento. É necessário repensar as cidades brasileiras à luz do legado avassalador de anos de crise econômica e da pandemia de Covid-19: milhares de vidas perdidas e aumento da pobreza, da desigualdade social e da segregação. A carta aberta “O futuro do Estatuto da Cidade” é sobretudo um chamado à ação e à mudança.

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Anacláudia Rossbach é gerente regional para América Latina e Caribe do Cities Alliance, mestre em economia política, atua há 20 anos no tema habitação social, assentamentos precários e cidades.

Julia Caminha é analista de Programas do ONU-Habitat, doutoranda em Geografia na PUC-Rio, mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ e geógrafa pela UFF.

Jônatas de Paula é analista de programas do ONU-Habitat no escritório de Maceió (AL), mestre em Planejamento Urbano e Regional pela London School of Economics (LSE) e bacharel em Relações Internacionais pela USP.

Roxanne Le Failler é associada de Projeto no Cities Alliance, mestre em Governança Metropolitana pela Sciences Po Paris, França e em Liderança Estratégia para Sustentabilidade pelo Instituto Tecnológico de Blekinge, Suécia.

Thomaz Ramalho é assessor técnico sênior da Cooperação Técnica Alemã (GIZ) no Projeto Andus, arquiteto e urbanista formado pela FAUUSP e mestre em desenvolvimento urbano pela Universitá IUAV di Venezia.