O que esperar da cooperação internacional nos planos de governo das eleições de 2026?

Na disputa eleitoral do Brasil, a cooperação internacional e o desenvolvimento são dois núcleos centrais das discussões sobre a política externa brasileira. Associadas, as expressões resultam na cooperação internacional para o desenvolvimento (CID); separadas, estamos diante de dois debates que apontam para os acordos de parceria com outros países e organizações intergovernamentais e os tipos de planos de desenvolvimento nacional.  

No caso da CID, tema a que tenho me dedicado há mais de duas décadas, as atuais pesquisas e reflexões voltam-se para questões como a dificuldade de financiamento das iniciativas entre países que pertencem ao Norte e ao Sul global1, a necessidade de maior participação das organizações da sociedade civil (OSC) na governança global sem que o setor privado capture a agenda pública, e o papel instrumental do sistema ONU na condução de programas de apoio aos governos dos Estados nacionais na implementação das metas do desenvolvimento sustentável – vide os dezessete objetivos de desenvolvimento sustentável (ODS) pactuados em 2016 no âmbito da Agenda 2030.  

No caso das discussões sobre os tipos de desenvolvimento, as análises de cenário são ainda mais condicionadas pelos planos de governo, já que dizem respeito às diferentes visões sobre o papel do Estado na mediação entre mercado e sociedade. Nesse campo, a questão é eminentemente ideológica ao defender mais ou menos Estado, políticas mais neoliberais ou mais neodesenvolvimentistas entre as quais a política externa brasileira (PEB). Poderíamos dizer que, como dois polos de um continuum, a estratégia neoliberal de desenvolvimento foi interpretada por Gelson Fonseca Jr., embaixador do governo de Fernando Henrique Cardoso, enquanto a estratégia neodesenvolvimentista foi interpretada por Samuel Pinheiro Guimarães a partir de 2003 com o governo de Lula da Silva2. Isso poderia ser explicado dessa forma até pouco tempo atrás, quando não havia ainda a entrada em cena da direita radical ou da extrema direita. Neste atual cenário, o “buraco é mais embaixo” do que se havia concebido até então na PEB. A gestão do chanceler Ernesto Araújo, escolhido por Jair Bolsonaro, passou para a história da PEB como um “delírio psicótico”.3 

A questão que se coloca é de que forma o Estado pode/deve instrumentalizar suas políticas públicas, inclusive a política externa, para promover o desenvolvimento nacional? Desta derivam outras duas. Primeiro, como o Brasil deve priorizar parcerias em prol das políticas nacionais de interesse brasileiro? E, segundo, qual modelo de desenvolvimento os brasileiros querem seguir: um mais liberal com menos presença do Estado, outro mais desenvolvimentista com maior intermediação do Estado nos assuntos domésticos? 

A cooperação internacional, como um instrumento da PEB para o desenvolvimento nacional, é um dos temas que nos desafia a analisar os dois planos de governo. A despeito da baixa frequência do uso da expressão “cooperação internacional” em ambos, a cooperação pode ser entendida seja como princípio de ação – um princípio constitucional estabelecido no artigo 4 da Constituição Federal de 1988; seja nas iniciativas de desenvolvimento e integração regional, seja na definição das parcerias do Brasil. 

Soberania e multilateralismo no governo de Lula IV 

No plano de governo de Lula, a última seção, intitulada “Defender a soberania nacional e o protagonismo internacional do Brasil”, é aquela que aparece dedicada eminentemente à agenda externa. A expectativa aqui é de que a política externa seja estratégica e transversal às várias políticas setoriais dos planos4 e um instrumento para o alcance dos interesses do Brasil. A “política externa e defesa nacional são dimensões complementares de uma mesma estratégia voltada à proteção dos interesses do Brasil.” (p.78) 

Acerca do modelo de desenvolvimento nacional a ser perseguido com apoio da política externa, Lula defende o desenvolvimento articulado com o planejamento democrático, inteligência estratégica e soberania nacional. Sendo que sua versão democrática o integra ao combate às discriminações e redução de todas as dimensões da desigualdade, reafirmando o papel do Estado de assegurar a defesa da vida e garantir segurança para a população brasileira. 

Nesse sentido, as parcerias de cooperação valorizam a diversificação dos países e regiões, com destaque para o Sul global e a Cooperação Sul-Sul. A diversificação de parcerias é, de fato, um elemento estratégico que reafirma neste plano de governo algo a ser continuado. Inerente a uma política externa universalista, buscam-se as relações com todas as regiões do mundo e defendem-se reformas da ordem internacional, notadamente do Conselho de Segurança da ONU, da Organização Mundial do Comércio (OMC) e das instituições financeiras como o FMI e Banco Mundial rumo a uma governança global mais representativa e democrática, além da prioridade de iniciativas como o Novo Banco de Desenvolvimento dos Brics+ e o G20.  

A cooperação como princípio da atuação internacional relaciona-se com iniciativas globais e de integração regional. Entre as iniciativas globais, temos a menção à criação de mecanismos inovadores como a Aliança Global contra a Fome e a Pobreza e o Fundo Florestas Tropicais para Sempre (TFFF). Entre as de integração regional, há a valorização das regiões na cooperação (1) com os países vizinhos (fronteiriços); (2) com a América do Sul, onde o “primeiro círculo de projeção estratégica do Brasil” se viabiliza com a integração em infraestrutura (com redes multimodais), conectando o país ao Pacífico e ao Caribe; (3) com os países da Amazônia onde há a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA); e (4) com os parceiros do Atlântico Sul, como zona de paz e cooperação por meio dos laços históricos e culturais no âmbito da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (a ZOPACAS) e a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (a CPLP). 

O “Brasil no mundo” de Flávio Bolsonaro 

No âmbito do que se prevê para as “Relações Internacionais” no plano intitulado “Para o Brasil vencer o atraso – Diretrizes do Plano de Governo 2027-2030” do candidato Flávio Bolsonaro, a ideia do “Brasil no Mundo” é apresentada a partir da integração mundial para atrair investimento e emprego com forte impulso à iniciativa privada e às relações com países do “clube dos ricos”.  

No tocante às parcerias para a cooperação internacional, na segunda seção “soberania com profissionalismo, não com ideologia” há uma contradição entre a realidade e o anunciado, seguindo o governo de Jair Bolsonaro. Enquanto o pragmatismo nas relações internacionais do Brasil, no atual contexto, aponta para países onde as oportunidades se avistam, a priorização dos países parceiros está na contramão, com poucas vantagens sendo oferecidas pelos Estados Unidos, Israel e Argentina. Diferentemente dos países liberais ocidentais, os principais fluxos de investimentos, empréstimos e comércio são provenientes da China e há possibilidade de negociações de acordos de cooperação tecnológicos, científicos e técnicos não tão assimétricos. Há ainda que se considerar que os investimentos externos diretos (IED) se originam cada vez mais do Sul global, conforme tendências demonstradas pela UNCTAD.5 

Ainda em relação às parcerias, a prioridade dada à adesão do Brasil à Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), que reúne os principais países desenvolvidos e com forte apreço à democracia liberal, é dada como algo “urgente”. No entanto, ignora-se que a plena adesão do Brasil à OCDE não apenas deve determinar a convergência do país aos padrões internacionais ocidentais-liberais-protecionistas, mas torna-se imprescindível destacar maiores percentuais do orçamento público a agendas como Ciência e Tecnologia, Educação, além de fazer diversas concessões.6 

Quanto ao tipo de desenvolvimento, diz-se que “Nosso projeto equilibra a abertura comercial com o papel do Estado de evitar a dependência excessiva em áreas críticas, como as cadeias de suprimento e de tecnologia” (p.62). Conforme assinalado, a função a ser desempenhada pelo Estado é claramente comercial, sem menção às demais agendas internacionais de desenvolvimento. A prioridade dada à abertura comercial se faz por meio de uma abordagem simplista que desconsidera os desafios postos da integração dos produtos nacionais às cadeias globais de valor. Os setores prioritários citados no plano são a agroindústria, os minerais críticos, a saúde e a economia digital, propensos à atração do capital estrangeiro pouco comprometido com o Brasil.  

Já acerca da cooperação como um princípio da cooperação internacional o Plano de governo mostra-se mais preocupado em impulsionar os negócios e as empresas brasileiras do que em dinamizar ou aquecer a economia doméstica por meio de projetos de cooperação em diversos setores. A despeito de falar que a diplomacia reconhece os atores que “vão além dos Estados”, observamos a redução das vulnerabilidades alcançada por meio de acordos que ampliem mercados. Estes, porém, estão fechados por práticas protecionistas aos produtos nacionais, como se provou durante o acordo comercial Mercosul-União Europeia, especialmente se levarmos em consideração o descuido de Bolsonaro pai com o desmatamento e a, consequente, redução da importação de carne do Brasil, o que, certamente, não levaria a acordos comerciais de “ganho mútuo” como menciona o plano.7 

Então não seria o caso de considerar a cooperação técnica, científica e tecnológica e o “clube dos pobres” (Sul global) para negociar acordos de transferência de tecnologia que nos permita perseguir a valorização do produto nacional como preparo para uma abertura comercial? A cooperação, entretanto, não é mencionada como um princípio de ação das relações internacionais. 

Com a ascensão da extrema direita no cenário político global, analisar planos de governos se torna uma tarefa mais desafiadora. O descompromisso desses partidos com o Estado de direito e a democracia se reflete na pouca racionalização dos debates assistidos pelos eleitores diante de proposta superficiais, com baixa evidência científica e objetivos ocultos de destruição do Estado democrático de direito. Tal como explica Cas Mudde,8 há muitas incoerências entre o discurso e a prática, persuasão ideológica, em vez de racional, com forte participação de doutrinação religiosa-cristã. Isso pode ser comprovado no plano de governo de Flávio Bolsonaro e suas inconsistências argumentativas.   

O panorama que se avista com as crescentes tensões entre China e Estados Unidos no contexto político internacional é desconsiderada em ambos os planos de governo em suas seções dedicadas às relações internacionais. O “efeito China”, porém, traz a doutrina Donroe9 como o principal desafio a ser enfrentado pela PEB no próximo mandato, qual seja: a maior interferência dos Estados Unidos no governo brasileiro. Isso já se observa antes mesmo da conclusão do pleito eleitoral, quando se evidenciam, gradualmente, intervenções daquele país no processo eleitoral brasileiro, não se limitando ao apoio ao candidato Flávio Bolsonaro. 

Estamos diante de um impasse, um país que se projeta e avança com a cooperação internacional para construção de alianças e diversifique os recursos externos para o desenvolvimento nacional. Ou seguir por um paradigma desigual (vertical Norte-Sul), com baixo recurso de poder em termos de relações no ambiente externo, sujeito a flutuações e dependente de condicionamentos impostos por um alinhamento automático fundamentado em afinidades ideológicas. 

Este artigo foi elaborado com apoio de uma amiga com quem tenho travado algumas reflexões nesses tensos dias entre os dois turnos eleitorais. 

Marina Bolfarine Caixeta é professora adjunta do curso de Relações Internacionais da Universidade Federal de Goiás (UFG).

Notas de Rodapé

1 Essas denominações se referem aos países desenvolvidos (Norte global) e em desenvolvimento (Sul global); sobre essa autoidentificação na política internacional, recomendamos Caixeta, M. B., & Menezes, R. G. (2021). Desafios atuais para a cooperação sul-sul: as desigualdades e o sul global. Monções: Revista De Relações Internacionais Da UFGD, 10(20), 486–518. https://doi.org/10.30612/rmufgd.v10i20.13341

2Oliveira, Felipe Antunes. Política Externa e Desenvolvimento: Que horas o desenvolvimento chega? Uma nova política externa para uma nova estratégia de desenvolvimento. In: Westmann, Gustavo (org.) Novos olhares sobre a Política Externa Brasileira. São Paulo: Contexto, 2017. 

3 Tratava-se de uma gestão errante que impulsionou a imagem do Brasil como um país “pária” na cena internacional e, por isso, vivenciou a troca de chanceler no meio do mandato de governo. Para mais sobre essa ruptura dos dois séculos de história diplomática, sugerimos o debate organizado pelo Programa Renascença, disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=WA4Ylv4Fj0Y. 

4 Kayque Ferraz Costa fez uma boa análise dos dois planos de governo em matéria de política externa. Mais em https://aterraeredonda.com.br/a-politica-externa-nos-planos-de-governo- delula-e-flavio-bolsonaro/. 

5 Importante ter em vista duas coisas: o Brasil já ocupa a quinta posição entre os países de destino de IED com crescentes fluxos; e a origem dos IED exibe uma tendência de mudança. O relatório da UNCTAD “World Investment Report 2026” mostra a China como o terceiro país de origem dos IED no mundo e pode ser acessado em https://unctad.org/system/files/officia ldocument/wir2026_ch01_en.pdf. 

6 Grande parte das análises chama atenção para o fato de que a adesão à OCDE é um processo de adaptação que deveria ser amadurecido a partir dos casos do México e do Chile. Sugerimos Renato Baumann, “O que esperar da membresia da OCDE?”, disponível em: https://www.ipea.gov.br/revistas/index.php/rtm/article/view/296 

7 Uma visão crítica que segue muito atual está na entrevista de Roberto Menezes para o Observatório de Regionalismo, em https://observatorio.repri.org/2019/07/09/odr-entrevistaespecial-acordo-mercosul-uniao-europeia-roberto-goulart-menezes/. 

8MUDDE, Cas. The Far Right Today. Cambridge: Polity Press, 2019; e Populist Radical Right Parties in Europe. Cambridge: Cambridge University Press, 2007. 

9 Sobre a recém apelidada política de Donal Trump em sua releitura e atualização da Doutrina Monroe, sugerimos https://opeb.org/2026/05/23/como-o-escudo-das-americas-redefine-ainfluencia-dos-eua-sob-a-doutrina-donroe/.