Orçamento Público Brasileiro: o que é? Para que serve? A quem serve?

Participação social

Orçamento Público Brasileiro: o que é? Para que serve? A quem serve?

por Carlos Fernando Galvão
8 de setembro de 2020
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Entender o processo decisório sobre as questões orçamentárias no setor público é buscar as prioridades que um gestor dá à Administração Pública

Em 2016, o montante orçamentário que foi investido em educação no Brasil foi de R$ 103,40 bilhões; em 2017 foram R$ 98,93 bilhões; de R$ 93,90 bilhões, em 2018; e em 2019 foram R$ 92,37 bilhões. Na pandemia de 2020, muito se falou da importância de se investir em ciência e tecnologia. Investimos na Capes – agência pública que financia pesquisas e pesquisadores -, os seguintes números: R$ 9,6 bilhões em 2015; R$ 6.9 bilhões em 2016; R$ 5,5 bilhões em 2017; R$ 4,2 bilhões em 2018; R$ 4,4 bilhões em 2019 e R$ 3,5 bilhões em 2020, nesse caso o valor ainda é intenção, já que o ano fiscal não fechou e o montante, efetivamente gasto, poderá ser bem menor – e possivelmente o será. Você concorda com esse nível de investimentos? Acha que as prioridades são essas, cortando dessas áreas para pagar juros ou para perdoar dívidas de grileiros? Como mudar isso?

O escritor britânico Aldous Huxley (1894-1963) disse que “o mal da ficção é que ela faz sentido demais; a realidade nunca faz sentido”. O Realismo Mágico ou Maravilhoso ou Fantástico, para além de ser um movimento artístico, é uma verdade universal. O Realismo Fantástico expõe muitas das facetas complexas e estranhas desse universo infinito, fechado em nós mesmos, que somos os seres humanos. Iniciados no século XX na Espanha, logo se espalharam pelo mundo com a proposta de difundir um universo mágico e alternativo ao nosso, com histórias, elementos, fatos e personagens que, estranhos ao mundo real, são dados como existentes, sem maiores explicações. Os autores desses movimentos artísticos se propunham a nos apresentar o que, muitas vezes, negamos, embora, de algum modo, em nossas mentes e corações, exista: um universo paralelo de sonhos e fantasias, mas também, de absurdos, alguns agradáveis, outros nem tanto.

As discussões orçamentárias no Brasil parecem um roteiro de Realismo Fantástico ou de Surrealismo Político porque são completamente estranhos à maioria esmagadora dos brasileiros e não deveria ser assim, posta a importância das escolhas que são feitas em benefício ou não, deste ou daquele grupo social, de todos ou de poucos de nós e das políticas públicas que são executadas, com maior ou menor eficácia, beneficiando mais ou menos pessoas e situações, a partir de nossas peças orçamentárias.

Entender o processo decisório sobre as questões orçamentárias no setor público é buscar as prioridades que um gestor dá à Administração Pública. Compreender o que é e como funciona um orçamento público é essencial para o pleno exercício da cidadania. Sem essa compreensão, a ação política permanecerá ineficaz e perde o sentido de realidade e vira uma peça ficcional, não muito diferente dos personagens estranhos do realismo. O orçamento público transparente é uma utopia. Neste caso, o sentido engendrado restringe-se apenas aos iniciados no hermetismo orçamentário público (o “orçamentês”).

Ao contrário do que pregam muitos, um orçamento público não é apenas uma peça neutra e técnica porque é fruto das disputas de poder pelos fundos públicos que vão direcionar a vida de toda população.

O filósofo argentino Eliseo Verón (1935-2014) dizia que uma ideologia não é uma lista de conteúdos os quais repetimos. É uma gramática política de engendramento de sentidos sociais (Verón, 1980). Disputar a elaboração da peça orçamentária é, pois, um ato político no bom sentido do termo. É um ato de negociação pelos rumos que queremos dar à sociedade em que vivemos. É, na concepção de Verón e aqui assumida como verdadeira, uma gramática técnica para o engendramento do sentido social de quem será ou não beneficiado pelas escolhas políticas diretas de nossos gestores públicos. Aqui está o fator essencial pelas escolhas indiretas e, idealmente, participativas, da cidadania. Quando a população fica alienada das discussões orçamentárias, e para isso é mantida não apenas com nível educacional sofrível, como é alijada do processo de discussão, pelos nossos representantes que não nos representam, acontece, como tem acontecido nos orçamentos públicos brasileiros: a população é, sistemática e inequivocamente, passada para trás.

Tudo considerado, debruçamo-nos sobre o Orçamento Cidadão, elaborado em 2017, para o Exercício Fiscal de 2018, sob a responsabilidade do Ministério do Planejamento e disponível para qualquer um que deseje consultá-lo (referências no final deste texto). Como geógrafo, estou longe de ser um especialista em contas e em orçamento, mas como cidadão consciente da importância do orçamento público e como pensador social e político, arrisco, a partir deste momento, tentar descrever e explicar a peça orçamentária brasileira, adicionando algumas observações que julgo pertinentes para que você, leitor(a), encontre suas próprias reflexões.

Lendo a proposta orçamentária brasileira ou por que não falam português?

Orçamento Público é o instrumento de planejamento administrativo através do qual o governo federal (Executivo – embora o mecanismo de elaboração seja similar nos Estados, no DF e nos municípios) estima, no exercício financeiro corrente, o chamado Ano Fiscal, que no Brasil coincide com o Ano Civil, ou seja, de 01 de janeiro a 31 de dezembro, as receitas que espera arrecadar ao longo do exercício seguinte e o quanto e onde pretende gastar. Quer dizer, montar o orçamento público é, basicamente, estabelecer as prioridades da administração governamental e as possibilidades de realização das políticas públicas.

Elaborado o orçamento federal, o Congresso Nacional (Legislativo – ou as Assembléias Estaduais de Deputados ou as Câmaras Municipais de Vereadores) autoriza os gastos a serem realizados, que podem ser efetivamente cumpridos, contingenciados (retidos por tempo indeterminado) ou ampliados.

No caso especial de aditamento creditício (quando o legislativo autoriza que o executivo se endivide, além do que foi aprovado no orçamento vigente), são três os tipos possíveis:

1Créditos Suplementares – destinados ao incremento dos créditos orçamentários aprovados, quando considerados insuficientes;

2Créditos Especiais – destinados às despesas para as quais não tenha havido, por quaisquer motivos, previsão orçamentária específica inicial e

3Créditos Extraordinários – destinados às despesas imprevistas e urgentes.

A previsão governamental, relativa às Receitas Públicas, segundo o Orçamento Cidadão de 2017 foi realizada a partir de alguns indicadores, como a produção econômica total do país (PIB), a inflação estimada, a taxa de juros, a taxa de câmbio e o salário mínimo. É o momento em que o governo reserva os montantes respectivos para as obrigações da Administração Pública. Para 2018, por exemplo, o orçamento da União foi estimado em R$3,6 trilhões e a LOA (ver mais à frente) que o precedeu foi construída a partir das seguintes estimativas: 4,2% de inflação (usando o IPCA); crescimento do PIB de 2%; taxa média de câmbio a R$3,38; taxa média de juros de 8% e salário mínimo de R$969,00; na verdade, o mínimo em vigor foi de R$908,00.

O Orçamento Federal compõe-se, no geral, de três partes:

1 – Orçamento Fiscal: despesas dos poderes Executivo (Presidência, Ministérios e órgãos federais), Legislativo (incluindo o Tribunal de Contas da União, o TCU) e Judiciário (fóruns e tribunais), além do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União; por fim, gastos com pagamentos e rolagem da dívida pública.

2 – Orçamento da Seguridade Social: despesas com a Previdência (aposentadorias, pensões e benefícios) e Assistência Social, além de ações e serviços públicos relativos à área da saúde (gastos com hospitais e medicamentos), seguro desemprego e investimentos sociais como o “Programa Bolsa Família”, dentre outros.

3 – Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: gastos e investimentos de todas as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detém a integralidade ou a maioria do capital social com direito a voto e que não necessitam de recursos fiscais para manter ou ampliar suas atividades (BB, CEF, Eletrobrás, Banco Central etc.).

A Lei Orçamentária Anual (LOA) tem, em regra, as fases e trâmites abaixo.

1 – Até 31 de agosto do primeiro ano do mandato do governante, ele deve encaminhar o Plano Plurianual (PPA), que é um planejamento de médio prazo, onde são definidas estratégias, diretrizes e metas da Administração Pública do segundo ano do mandato do governante que o elaborou, até o primeiro ano do mandato do governante seguinte. É um projeto que vigora, assim, por 4 anos. O PPA deve ser aprovado até 22 de dezembro do mesmo ano de seu encaminhamento.

2 – Até o dia 15 de abril de cada ano, o governante deve encaminhar para o legislativo a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que define as metas e as prioridades a serem realizadas pelo governo, no ano seguinte à sua aprovação e é baseada no PPA. A LDO deve ser aprovada até 17 de julho do mesmo ano de seu encaminhamento.

3 – Até o dia 31 de agosto de cada ano, o governante deve encaminhar para o Legislativo o Projeto da Lei Orçamentária Anual (PLOA) que, uma vez aprovado até o dia 22 de dezembro do mesmo ano, segue para a sanção ou veto presidencial. Em caso de veto, caberá o retorno à apreciação legislativa para pronunciamento sobre se o Congresso aprova ou rejeita os vetos. Se eles forem aprovados, o orçamento é posto em prática; se forem rejeitados, o orçamento a ser implementado é o que fora aprovado inicialmente pelo legislativo. Neste momento, nasce a Lei Orçamentária Anual (LOA).

As três leis aqui resumidas, o PPA, a LOA e a LDO, são elaboradas e reguladas com base no Capítulo II da Constituição Federal, intitulado “Das Finanças Públicas”, em sua Seção I, “Normas Gerais”, Artigos 163 e 164 e na Seção II, “Dos Orçamentos”, Artigos 165, 166, 167, 168 e 169, além de leis complementares como a “Lei de Responsabilidade Fiscal” (LRF). Sobre esta última lei, vale umas poucas observações específicas.

A LRF é uma espécie de código de boa conduta para o gestor público, no que tange aos aspectos fiscais de sua gestão, ou seja, o gestor deve administrar não apenas os tributos, taxas e contribuições que o poder público arrecada, em todos os seus níveis (municípios, Estados, DF e União), como também e, talvez, principalmente, deve zelar pela forma como gasta o dinheiro público que é arrecadado. A LRF é, assim, um compêndio legal que propugna uma gestão financeira equilibrada entre as receitas e as obrigações do poder público, impondo, por exemplo, limites para os gastos com pessoal, limites para o endividamento público, estabelece metas fiscais trimestrais ou anuais etc. a serem buscadas pelo administrador. É uma lei que versa sobre compensações contábeis, como o fato de que para todo gasto, há que estar explicitada a sua fonte de receita, como também versa sobre vinculações orçamentárias (recursos específicos para finalidades específicas), tal como disposto em seu §único do Artigo 8º.

Finalmente, sobre essa lei, ainda se faz necessária uma observação muito importante. No §2º do Artigo 9º da LRF, está explicitado que “não serão objeto de limitações, as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida”. Esse trecho leva a implicações como o fato, em meu entender, errado, do ponto de vista da justiça fiscal e social, de que são impostos limites ao endividamento para setores como educação e saúde – ver leis como a Emenda Constitucional 95, sobre o corte de gastos públicos, mas não para o pagamento de juros. Isso já nos levou (e a situação piorará) a que as necessidades da população com educação e saúde, por exemplo, além de outros setores, tenha ficado travado, enquanto pagamos mais de R$600 bilhões anuais de juros para o endividamento público, coisa não só permitida como tornada mandatória pela LRF. E depois é (quase que apenas) a Previdência e outros “benefícios” da população em geral, e dos servidores públicos em particular (excluídos, aqui, profissionais como juízes, procuradores, políticos e militares – a elite do serviço público e que, efetivamente, ganha bem) que causam déficit público. A LRF não permite desvinculação de receita para deixar de pagar obrigações do serviço da dívida pública, mas permite para setores como o meio ambiente ou os transportes. É essa mesma a sua escolha, leitor(a)? Tem certeza de que você sabia disso? Você foi avisado dessas prioridades? Você não gostaria de opinar sobre essas escolhas? Você tem certeza de que vivemos em uma democracia, para além do voto eventual e dos discursos ilusionista e de cunho escravocrata? O que fazer?

 

Orçamento Público Brasileiro: pesos e contrapesos

Para o astrofísico britânico Stephen William Hawking (1942-2018), “a vida seria trágica se não fosse tão engraçada”. É melhor mesmo rir, do que chorar. Só que esse sorriso não pode ser inconseqüente. Ou seja, não pode ser apenas um riso frouxo como que a se desculpar para inação; o sorriso deve ser um fator catártico e que sirva como incentivo, pelo alívio da agrura, para enfrentar os problemas de frente porque, como dizia Guimarães Rosa, em “Grande Sertão: veredas”, viver é muito perigoso, mas aprender a viver é que é o verdadeiro viver e coragem é o que a vida espera de nós. Enfrentemos, deste modo, com coragem, o funcionamento de nossos orçamentos públicos. Novamente, as fontes explicativas do orçamento público podem ser localizadas no final do artigo.

As formas de controle orçamentário são duas: a interna, realizada por órgãos da própria Administração Pública, como a Controladoria Geral da União (CGU) e a externa, realizada pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União (TCU).

A Lei Orçamentária Anual (LOA) possui um complemento muito importante, que é o Anexo de Metas Fiscais (AMF), onde são apresentadas as Metas de Resultado Primário (MRP) para os dois exercícios fiscais (anos) seguintes. Para 2018, o orçamento público brasileiro trabalhou com a Meta Fiscal de déficit de R$129 bilhões e projetou R$139 bilhões de rombo para 2019. Uma exorbitância irracional e absurda sob quaisquer parâmetros, em qualquer lugar do mundo, salvo, pelo visto, no Brasil – com suas “jabuticabas”!

E o que é um Resultado Primário? Um orçamento, conforme nos ensina o documento elaborado pelo Ministério do Planejamento em que me baseei para escrever este artigo, pode ser superavitário, neutro ou deficitário. No orçamento público, o estabelecimento de Metas de Resultado Primário existe para manter o endividamento estatal sob controle. Resultado Primário é, por conseguinte e por definição, tudo o que o governo arrecada como receita própria, sem considerar as receitas financeiras e as despesas relacionadas à dívida pública (juros e amortizações). O Resultado Primário é estabelecido, assim, a partir do que se espera sobre o comportamento das receitas e das despesas, além do nível de endividamento que se pretende obter e costuma ser medido pela relação dívida/PIB. Os caminhos para diminuir o déficit, quando presentes são, usualmente, a diminuição da dívida total (por meio de superávits financeiros; mecanismo mais usado e ainda mais concentrador de renda) e/ou o aumento do PIB (por meio do crescimento econômico; melhor, mais pouco usado).

Outra importante definição apresentada pelo Ministério do Planejamento é sobre o que são as Receitas e as Despesas Orçamentárias.

1 – Receitas Públicas Primárias: são os tributos (impostos, taxas e contribuições de melhoria), diretamente arrecadados pelos governos; a outra parte dessas receitas, o governo consegue por meio da administração de seu patrimônio (aluguéis e dividendos que recebe das empresas que controla). Para 2018, a estimativa foi da ordem de R$1.437,1 bilhão, assim prevista: contribuições à Previdência Social, R$393,8 bilhões e R$1.043,3 bilhão para as demais receitas primárias.

2 – Despesas Públicas Primárias: são os gastos governamentais para manter as atividades políticas da máquina administrativa (projetos, por exemplo) e para investir em novas ações públicas, além de manutenção das atividades diárias (material de escritório etc.). Para 2018, a estimativa foi da ordem de R$1.566,1 bilhão, assim prevista: R$598,2 bilhões de benefícios para a Previdência Social; R$301,3 bilhões para despesas com pessoal e R$65 bilhões para gastos discricionários, R$238,6 bilhões para transferências governamentais (União para outros entes federativos) e R$363 bilhões sob a rubrica “outros” (aqui pode caber praticamente qualquer coisa).

3 – Receitas Públicas Financeiras ou Não Primárias: originadas de aplicações financeiras, como empréstimos (anualmente, o governo pega no mercado, novos empréstimos, normalmente, oferecendo aos compradores dos títulos da dívida, juros maiores do que aqueles que eles haviam aceitado para financiar o Estado, usando este dinheiro para investimentos, mas principalmente, para pagar os empréstimos antigos, “rolando” a dívida pública, encarecendo-a) e recebimentos de dívidas para com o governo. Para 2018, a estimativa foi da ordem de R$2.099,2 bilhões, assim prevista: R$1.106,2 bilhão advindos de refinanciamento de dívidas e R$993 bilhões para tudo o mais.

4 – Despesas Públicas Financeiras ou Não Primárias: pagamentos de juros e amortizações do montante principal, além de subsídios (às empresas, aos programas sociais como o “Programa Bolsa Família” etc.), perdões de dívidas financeiras (como os R$90 bilhões perdoados do agronegócio – mas cujo rombo será coberto com nossa aposentadoria), pagamento de dívidas governamentais e precatórios (dinheiro devido pelos governos, assim reconhecido, mas ainda não necessariamente pago). Para 2018, a estimativa aqui foi da ordem de R$1.985,3 bilhão, assim prevista: R$1.106,2 bilhão, a ser pago a título de refinanciamento de dívidas; R$743,5 bilhões para juros e amortizações dos valores principais das dívidas públicas e R$135,6 bilhões para as demais despesas financeiras.

Despesas Públicas Obrigatórias são aquelas que a União tem a obrigação legal ou contratual de realizar (pagamento de pessoal e encargos sociais, como os previdenciários, por exemplo). Despesas Públicas Discricionárias são aquelas cuja execução depende de avaliação e autorização ou escolha que o governo faz, ao longo do Exercício Fiscal (cujos parâmetros são a conveniência e a oportunidade). Para 2018, as Despesas Obrigatórias foram estimadas em R$1,26 trilhão (mais da metade com juros para bancos e rentistas) e as discricionárias, em R$65 bilhões.

Tudo considerado e analisado, podemos tirar uma série de conclusões. Fiquemos, aqui, com três, das que considero as mais importantes.

1 – Partindo do pressuposto, básico e essencial, de que montar uma peça orçamentária é, inicialmente, e em última análise, uma tomada consciente de decisão sobre o quanto será investido em qual setor, a quantos o orçamento beneficiará e como o fará e sobre o quanto será cortado (definitivamente ou por contingenciamento provisório), elaborar um orçamento público é estabelecer as prioridades da Administração Pública. Assim, a primeira conclusão é que um orçamento, na sua forma, é uma peça técnica, mas na essência é a materialização das decisões e dos acordos políticos de uma sociedade e da possibilidade, maior ou menor, de realizar políticas públicas justas e democráticas (ou das imposições que lhes são apresentadas pelos grupos dominantes). Um orçamento jamais será, por conseguinte, neutro, porque é a valorização setorial que a política atribui à gestão pública.

2 – As prioridades que a maior parte dos governos brasileiros vêm estabelecendo (e aqui devemos incluir os governos estaduais e municipais, também) não têm atendido as necessidades do povo brasileiro.

Não é preciso maiores comentários sobre a primeira conclusão, mas sobre a segunda, algo a mais pode e deve ser dito. A primeira consideração a ser feita sobre esta segunda conclusão, é que, não raro, ouvimos os governos, a mídia, os tais “consultores de mercado” etc. dizerem que o Estado brasileiro não cabe no PIB e que não há dinheiro para tudo. Verdadeiro em parte, mas o argumento está invertido: não é o Estado brasileiro que tem que caber no PIB, é o PIB que tem que ser gerido para atender às necessidades, as básicas, ao menos, da população, como um todo, e não apenas as dos mais abastados e/ou de quem pode exercer pressão política sobre a gestão dos fundos públicos.

O mundo tem mais de 200 países e o Brasil, desde os anos 1970, nunca deixou de figurar entre as 10 maiores economias planetárias, em termos de PIB. Isso quer dizer que, ao contrário do senso comum e do que é divulgado por muitos (maldosamente) somos um país rico, mas extremamente injusto, já que temos uma população pobre e sem oportunidades maiores de sair dessa letargia social, devido a um sistema político e econômico alienante, elitista e castrador que não oferta, à maioria das pessoas, condições mínimas para uma vida digna. A população como um todo não tem acesso aos mecanismos de produção e, muito menos, de distribuição de riqueza e o acesso aos postos de poder social também lhe são vetados e vedados, ainda que o discurso seja o de que o povo é o soberano e, portanto, o detentor do poder. Na prática, uma utopia. Melhor distribuição de riqueza pode (e deve) ser feita, mesmo sendo o Brasil, um país (dito) de renda média (classificação resultante da divisão do PIB pelo total da população), argumento também usado para, equivocadamente, justificar nossas iniquidades socioeconômicas e políticas.

A segunda consideração sobre a segunda conclusão é que o alerta acima fica mais do que nítido quando analisamos, também, o orçamento público que destina, para o pagamento de juros aos rentistas (especuladores do mercado financeiro), valor quatro vezes superior ao real, porém ilusório e não tão grande rombo previdenciário como propagandeado – que voltou a existir nos 2 ou 3 últimos anos, basicamente pelas desvinculações orçamentárias que retiram verba do sistema previdenciário, pela sonegação das grandes empresas e pelas medidas recessivas destrutivas de emprego e renda, fazendo aumentar o rombo fiscal (não necessariamente, o potencialmente econômico) este que aumenta nos períodos de crise econômica. O déficit previdenciário não existe na medida falada nem é gerado pelas causas divulgadas e o que existe, deve ser corrigido, mas de modo diferente do que os arautos do “mercado” vêm pregando. A prioridade de nossos governos têm sido a de pagar a dívida financeira e não a de oferecer à população, uma aposentadoria minimamente digna, dentre outras negativas de direitos sociais, duramente conquistados e que vêm sendo atacados, covardemente, com a conivência infeliz de boa parte da população que só perceberá o erro tarde demais.

A prioridade orçamentária no Brasil pode ser observada nas duas faces da mesma moeda política: por um lado, desconsidera-se que as fontes de financiamento do sistema previdenciário (da Seguridade Social) não são, apenas, as contribuições de empregados e de patrões (públicos e privados), “esquecendo-se” de outras fontes, como as que estão explicitadas nos artigos 194 a 204 da Constituição Federal e na Lei 8.212/1991: as receitas da União, Estados e Municípios; as receitas advindas de multas, de atualizações monetárias e de juros; a remuneração por serviços de arrecadação, fiscalização e cobranças prestadas por terceiros; as receitas de arrendamento de bens públicos; as receitas patrimoniais, industriais e financeiras; as doações, legados, subvenções e outras receitas eventuais similares; 40% do resultado de leilões de bens apreendidos pela Receita Federal; a Contribuição para o Financiamento para a Seguridade Social (Confins – Lei Complementar 70/1991; tributo federal pago por empresas), a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL – Lei 7.689/1988; também paga pelas empresas), o Programa de Integral Social (PIS – Lei Complementar 7/1970), o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP – Lei Complementar 8/1975), ambas alteradas pela Lei Complementar 26/1975 etc.

Todo dinheiro arrecadado pelas formas aqui explicitadas, que não é pouco, é remanejado com autorização legislativa, através do mecanismo orçamentário chamado “Desvinculação das Receitas da União” (DRU), em que o Congresso autoriza, previamente,, ao Executivo, realocar até 30% (!) do orçamento geral da União que ele próprio, Congresso, autorizou no Exercício Fiscal anterior. Isso foi um tanto alterado com a regulamentação do orçamento impositivo, para além do meramente autorizativo, mas a DRU permanece. Tal montante exorbitante, infelizmente, não é utilizado para investimentos em áreas sociais, mas para pagar dívidas públicas, garantido pela LRF (anteriormente comentada), para financiar o dia a dia da máquina pública, para perdoar dívidas dos bancos e das grandes empresas… Enfim, é usado para financiar a máquina pública, bem como projetos megalômanos, irreais e incompetentes dos “donos do poder” – não nos esquecendo do quanto perdemos de dinheiro público pelo sistemas de corrupção vigentes e atuantes, ora potencializados, embora o povo esteja sendo enganado com a “historinha” da “nova política”, ainda mais corrupta do que o tínhamos. Ou seja, afirmando novamente, a prioridade não tem sido atender a população, mas alimentar o sistema de transferência de verba pública do povo, em geral, para o grande capital e para o grupo que governa, momentaneamente, o país.

3 – Por fim, nada do que está exposto no estudo ora elaborado será modificado se não houver uma pressão, de baixo para cima, por assim dizer, forçando os governos a passarem a administrar para todos e não para poucos privilegiados. Número conhecido, por estudo a Oxfam (ONG britânica), já mostrou que, no Brasil, 5 pessoas – não está errado, são apenas 5 pessoas, mesmo, detém, de renda, o mesmo que pouco mais da metade da população brasileira! Em números: os 5 brasileiros mais ricos têm, de dinheiro, o mesmo que pouco mais de 100 milhões de outros brasileiros!

Traduzindo essa terceira conclusão. Tal quadro de injustiça não será modificado se não houver pressão popular expressa a vontade do verdadeiro soberano, o povo, que manda (ou deveria mandar) em seus representantes, para que as prioridades sejam modificadas – resguardando o respeito aos devidos processos legais, baseados na Constituição Federal. O que há de rombo orçamentário da Seguridade Social (previdência, assistência social e saúde), por exemplo, como provado acima, pode ser coberto se suas fontes de financiamento não forem remanejadas ou roubadas e se houver políticas públicas consistentes de crescimento econômico e não geradoras de crises recessivas (sem pautas-bomba…). Isso envolve participação popular, real e efetiva, na gestão pública das cidades, dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União. Apenas votar de 4 em 4 anos e ficar reclamando entre uma eleição e outra pelas redes nada sociáveis não resolve muita coisa.

Mais do que um brilhante cientista, Stephen Hawking foi um ser humano admirável, ao menos como exemplo de perseverança, paciência e superação das dificuldades da vida. E a frase do físico britânico mostra que, além de tudo, Hawking levou sua vida, difícílima, com extremo bom humor, o que é absolutamente essencial para vivermos bem e para atingirmos nossos objetivos. Sorvamos, pois, a graça da vida para que tenhamos força no processo de superação de nossos problemas e crises.

Pensar o orçamento público brasileiro e suas prioridades seria engraçado se o fossemos comparar aos discursos empolados, canastrões e cínicos de muitos de nossos gestores públicos e dos poderosos do “Deus Mercado”, mas sem dúvida, expõe a verdadeira face de uma sociedade que, no fundo e na prática, é elitista, preconceituosa e escravocrata; a face de um povo que se omite das decisões que lhe cabe, que transfere poder para quem não deveria; que se acha democrático, mas que tem sido autoritário e autodestrutivo, ainda que não se perceba deste modo. Nossa máscara de bons moços brasileiros caiu; o rei nem nu mais está, porque não existe, na prática política mais comezinha e a tragédia social parece não mais ter fim. O que fazer?

 

Orçamento Público Brasileiro: uma cilada pseudo-democrático

 

Sentir é o primeiro passo para mudar; conhecer é o primeiro passo para agir. Como nos disse certa vez o astrofísico norte americano Richard Fleymann (1918-1988), “a ciência (uma das formas de saber) é a crença na ignorância dos experts”.  Tem muita gente por aí que, como se diz no popular, “se acha”, mas seria melhor que se perdesse e que as perdêssemos de vista.

Se há uma fórmula que podemos considerar, como também se diz no popular, “tiro e queda”, para que as coisas não aconteçam de acordo com as necessidades da maioria, mas apenas em conformidade com o que deseja a minoria, embora ambas tenham que ser respeitadas e ter seus espaços de expressão e de ação garantidos, é que as práticas coletivas, que afetam a vida de todos os envolvidos, sejam elaboradas e realizadas com base em falas e escritas herméticas, cuja exegese demanda capacidade analítica maior do que a maioria das pessoas tem (e não por fatos naturais, mas por uma construção histórica e geográfica consciente; é um plano consciente de gestar e de gerir uma sociedade mantida, propositadamente, alienada), e que demandam mais disposição para a realização de grandes tarefas políticas, do que as pessoas, em geral tem tido para realizar grandes feitos.

Muitas coisas são “vendidas” por aí com ares científicos, mas são apenas grandes engodos; muitos documentos públicos de ação política são apresentados de modo conscientemente escatológico e incompreensível, notadamente no Brasil pós 2018, para que apenas os iniciados possam entendê-los, refreando, por exemplo, reivindicações da maioria, se e quando bem esclarecida e que tem sido, na verdade, ludibriada, aviltada e explorada, não raro, sem perceber tal fato ou, ao menos, sem entender, exatamente, como foi enganada e, sem ver o fundo do poço, aceita mergulhar mais fundo e servir de boia de salvação para as elites, mesmo as mais autoritárias, despreparadas e obtusas. Essa atitude alienada de parte das pessoas seria algo como o cachorro que, latindo para guardar a mansão, nunca pode dormir na casa, permanecendo sempre ao relento – mas, ainda assim, fica abanando o rabinho para o dono, que para ele oferece doses diárias de ração com entorpecentes. Pão e circo, mais do que velha fórmula de poder dos antigos romanos.

As peças de ficção política, como têm sido os orçamentos públicos brasileiros (tanto quanto têm sido os programas partidários e de governo, em geral), seja porque não são respeitados, seja porque, embora públicos, são aprisionados pelos aquinhoados de sempre, acabaram por se tornar quase como obras-primas dos técnicos, os tais experts ignorantes sobre a condição humana, de que nos falou Fleynman, e que nos “vendem” sua ideologia disfarçada de construção científica, a-ideológica, dogmática, liberal e de mercado. Uma vez mais, relembrando Verón (1980), construímos no dia a dia várias gramáticas ideológicas, ainda que assim não admitamos ou percebamos, que engendram nossos sentidos e de vida e de ação política. Isso apenas comprova a máxima de Aristóteles ao dizer que o Homem é um animal político, mas também comprova, infelizmente, a ideia de Hobbes que dizia ser o Homem, o lobo do Homem.

No Orçamento Cidadão de 2017/2018, relativo ao orçamento que orientou as políticas públicas em 2018 e que foi o principal documentado consultado sobre o qual nos debruçamos para escrever este artigo, o total de despesas com a Dívida Pública Federal foi estimado em R$1.849,7 bilhão. Desse montante, R$1.106,2 bilhão referiu-se ao refinanciamento da dívida pública, mais conhecida como “rolagem”, que é a substituição de títulos públicos antigos, por novos, com prazo mais longo para o resgate, mas com juros, normalmente, mais altos do que os financiamentos antigos, o que só endivida o povo brasileiro que, sem se beneficiar da “farra” com os fundos públicos, é sempre convocado para pagar o “boleto”, como agora, na (mal)dita Reforma da Previdência Social. Detalhe nada irrelevante: quem detém esses títulos, no Brasil, são muitos estrangeiros e poucos brasileiros e, segundo estudos, aproximadamente 20 mil famílias e isso não soma mais do que uns 5% da população brasileira ou, em termos numéricos, algo como 10 milhões, dos pouco mais de 208 milhões de brasileiros. Restaram, nesta parte do orçamento, R$743,5 bilhões, que foram assim divididos: R$387,2 bilhões relativos ao pagamento de juros e R$356,3 bilhões, relativo à sua amortização (só aqui é que o montante da dívida pública é abatido – praticamente o mesmo dos juros). Para 2018, apenas 14,17% foram despesas obrigatórias; 0,04% foram discricionárias; 0,07% foram destinados aos investimentos estruturantes; 85,72% foram despesas financeiras e 90% foi para a rolagem da dívida pública, externa e interna.

Vejamos algumas outras alocações do Orçamento da República Federativa do Brasil para o Ano-Exercício de 2018, a título de exemplo do que estou aqui tentando alertar.

 1 – Dotação para a Cultura: R$1,7 bilhão.

 2 – Dotação para a Ciência e Tecnologia: R$5,5 bilhões.

 3 – Dotação para o Sistema de Previdência Social: R$691,1 bilhões.

 4 – Dotação para Encargos Especiais: R$2,2 trilhões. Aqui, nesta rubrica orçamentária, estão embutidos os juros anteriormente mencionados.

Não é preciso ser Doutor em Economia por Harvard para perceber, pelos números acima, que algo está profundamente errado com nosso orçamento público e, portanto, com as prioridades políticas que nossos governantes, com nosso apoio, têm conduzido suas administrações. Isto posto, ao contrário do que se apregoa, os Encargos Especiais, rubrica orçamentária de onde são retirados os juros exorbitantes que sangram nosso orçamento público constituem a maior despesa estatal. Gasta-se, deste modo, muito mais com o pagamento dos juros do que com o sistema previdenciário – que é, lembrando e frisando, mais amplo do que as aposentadorias, propriamente ditas, envolvendo seguro-desemprego, assistência social etc.

Repetindo e frisando: no sistema previdenciário brasileiro gastamos R$691,1 bilhões contra o gasto financeiro que é de R$2,2 trilhões!

Em outros setores, então, essa disparidade se mantém. Basta comparar a rubrica dos juros com, por exemplo, a dos gastos com Cultura e com Ciência e Tecnologia (acima).

O que nos diferencia das sociedades animais não é, muito e sobretudo, a linguagem e a cultura? Contudo, vivemos em um sistema político que reserva os bens e as benesses culturais, infinitas e incalculáveis, tanto que, na verdade, nem cabem em um orçamento, apenas aos sorteados pela genética, por terem nascido dentre os já abastados (por terem herdado grandes fortunas, nem sempre lícitas ou bafejados pela sorte de ganhar na mega-sena acumulada), para se abastarem ainda mais com a concentração de riqueza e de poder. Enquanto a área financeira do orçamento federal recebe R$2,2 trilhões, a Cultura recebe míseros R$1,7 bilhão! Essa é a prioridade de nossos governos. Imagino (e espero) que, se houvesse uma consulta séria e respeitosa junto à população, mesmo a despeito da imensa ignorância, obscurantismo e autoritarismo que emergiu desde o ano passado, o resultado seria outro. Mas esse tipo de discussão é interditada pelos gestores públicos em geral, pelos capitalistas em particular e pela grande mídia, normalmente, sua porta voz.

Na área da Ciência e Tecnologia, vemos o mesmo quadro. É outro setor de vital importância para o desenvolvimento do bem estar do povo de um país e para seu crescimento econômico, mas enquanto a área financeira abocanhou em 2018, R$2,2 trilhões do orçamento público federal, o setor de Ciência e Tecnologia não levou mais do que R$5,5 bilhões. E para quem acha que é uma área de luxo, apenas para países ricos, vale analisar, por exemplo, o que nos mostrou o professor Alberto Santoro, da UERJ, sobre benefícios das pesquisas tecnológicas (“A física e os benefícios para a sociedade”, Jornal do Brasil, 03/05/18, página 9): “A tecnologia usada nos aceleradores (de partículas subatômicas) foi aplicada também na produção de células para a energia solar”. Apenas um pequeno exemplo, dentre muitos, como o fato de que a medicina nuclear, que diagnostica e trata muitas doenças, é fruto de experiências como as realizadas pelos aceleradores de partículas.

Por outro lado, o Brasil, dada a crise econômica, deixou de receber um projeto chamado “Positron Emission Tomography” (PET), que nos poria na ponta dos exames de prevenção ao câncer de mama. Enquanto isso, em 2017, 86% da verba destinada pelo governo federal ao custeio das universidades públicas foi cortado (“Universidade Federais – Patrimônio da Sociedade Brasileira”, documento elaborado pela Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior, a Andifes). E estamos mantendo este padrão de demência governamental, com apoio igualmente demente de muitos. Assim, faltou verba, nos centros públicos de saber, para pagar bolsas de pesquisa científica e contas básicas como os serviços terceirizados de limpeza, ou mesmo serviços essenciais, como a manutenção de laboratórios e de projetos de pesquisa ou mesmo contas de luz e água! Novamente, as prioridades públicas de nossos orçamentos não têm sido boas, nem democráticas, mas infelizmente, parece que boa parte do povo brasileiro ainda não percebeu o quão deletério tem sido esse processo político nada edificante. Estamos regredindo para padrões, em várias áreas, pré-medievais.

Da proposta orçamentária de 2020, para viger em 2021, por exemplo, um exemplo de “debate” terraplanista, pré-medieval, cruel e autoritário, já que o debate é, na verdade, da parte do fascismo imperante, mera concessão à sua vontade impositiva, muita ideia que nem deveria ser aventada, foi discutida, como o orçamento da defesa ser maior do que o orçamento da educação, dentre outras aberrações, só possíveis por conta da incúria governamental e crueldade escravocrata de nossas elites predatórias, com ou sem farda. Contudo, esses absurdos também constituem um preço muito alto da nossa alienação popular e omissão política. Já passou da hora de nos informamos sobre coisas ácidas, por assim dizer, como o orçamento público, mas que nos afetam diretamente e tomarmos as rédeas desse cavalo desgovernado chamado “Brasil”.

Cabe a nós, cidadãos, buscarmos a informação onde ela estiver e agirmos quando, onde e como for necessário. Cabe a nós, por nós mesmos e por nossos filhos e netos (e além), entendermos o que estão fazendo de nosso mundo e de nosso país e lutarmos para que a situação, que não é nada boa e com perspectivas bastante nebulosas, críticas e com tendências de piora, caso nada seja feito, para dizer o mínimo, seja transformada para melhor. Cabe a nós, com participação popular, real e efetiva, mudarmos nossas vidas. Entre em contato para conhecer uma das formas de participação popular, chamada “Gestão Cidadã”. Entre em contato! Venha você também!

 

Carlos Fernando Galvão, geógrafo e pós-doutor em Geografia Humana –cfgalvao@terra.com.br

 

Bibliografia consultada

 

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm

Lei Complementar 101/2000

Lei Complementar 70/1991

Lei Complementar 26/1975

Lei Complementar 8/1970

Lei Complementar 7/1970

Lei 8.212/1991

Lei 7.689/1988

 

Orçamento Cidadão

Projeto de Lei Orçamentária Anual 2018

República Federativa do Brasil

Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão

Secretaria de Orçamento Federal

Brasília, DF, 2017

 

VERÓN, Eliseo. A produção de sentido. São Paulo: Editora Cultrix, 1980



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