Petróleo, acordos e desacordos

O dia 21 de abril de 2020 certamente entrará na história como aquele em que o “ouro negro” custou menos do que água de chuva. Nessa data, a Bolsa de commodities de Nova York fechou negociando um barril de West Texas Intermediate (WTI) ao preço negativo de US$ –37,63 no mercado futuro. Metade da humanidade estava confinada, por causa da pandemia de Covid-19. A demanda por petróleo chegou ao nível mais baixo de todos os tempos, com oleodutos e petroleiros transbordando pela quase saturação das capacidades de armazenamento. Os agentes financeiros, que especulam com o preço, viram-se com um mar de petróleo bruto no colo e tentaram desesperadamente se livrar dele – inclusive pagando para que alguém o comprasse.

Esse evento inédito não é menos surpreendente do que a sequência que o precedeu. Tudo começou com o colapso da demanda de petróleo, um choque incomum em um mercado no qual as turbulências geralmente vêm do lado da oferta. Como se não bastasse, seguiu-se uma guerra de preços iniciada, em plena pandemia, pela Arábia Saudita. No dia 6 de março, o país anunciou que baixaria os preços e que planejava elevar as exportações em abril. Os Estados Unidos foram pegos de surpresa pelo que interpretaram como uma agressão à sua indústria petrolífera, vinda, além do mais, de um aliado estratégico que conta com sua proteção militar.¹ A lei antitruste norte-americana não permite, em princípio, que o governo federal intervenha formalmente no mercado. No entanto, dada a gravidade da situação, a alguns meses das eleições, o presidente dos Estados Unidos envolveu-se pessoalmente na resolução da crise.

Apagamento da liderança da Opep

Após lançar ameaças de sanções contra a Arábia Saudita, Donald Trump coordenou em modo de emergência os contatos com esse turbulento parceiro e com a Rússia, um inimigo estratégico. No dia 12 de abril, as discussões nesse grupo informal ad hoc, uma espécie de “triunvirato” do petróleo, chegaram a um acordo para a redução – também histórica – no bombeamento de 9,7 milhões de barris por dia, quase 10% da produção mundial. Chamado de Big Oil Deal [Grande Acordo do Petróleo] por Trump (em tuíte de 12 de abril), o acordo foi aprovado no dia seguinte pelo grupo de países ricos do G20, que inclui potências importadoras de petróleo, como a China, a Índia e membros da União Europeia, geralmente interessados em preços baixos. Quem poderia imaginar, algumas semanas atrás, todos esses acontecimentos? Que tendências tais eventos revelam e que mudanças na regulamentação global do petróleo eles anunciam?

A primeira constatação que podemos fazer: a crise confirma que está em curso um apagamento da liderança da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (Opep). Embora a Arábia Saudita não tenha se preocupado em consultar os treze outros membros da entidade antes de lançar seu ataque aos preços, nenhum deles sequer reagiu publicamente a essa infeliz iniciativa. Durante muito tempo, a entidade foi um agente incontornável do mercado petrolífero. Criada em 1960, a Opep é responsável pelo primeiro choque do petróleo, em 1973 – quando os preços saltaram de US$ 3 para US$ 11 o barril. A espetacular decisão de reduzir a produção, causando o aumento do preço, confirmava uma mudança da relação de forças na oferta de petróleo bruto. Na época, os países-membros controlavam 60% do mercado. Ao fixarem unilateralmente o preço de seu petróleo – tarifa com base na qual são calculados royalties e impostos, até então controlada pelas grandes empresas ocidentais –, eles concluíram a conquista de sua soberania fiscal.

O aspecto mais importante para os países ocidentais, porém, está no uso do petróleo como arma política pelos países árabes. Atingidos por um embargo petrolífero em represália por seu apoio a Israel na guerra de outubro de 1973, os Estados Unidos, que precisam importar petróleo, passaram a tentar reduzir sua dependência em relação a uma região que consideravam insuficientemente controlada nos planos geopolítico e militar.² Após 1973, a segurança do abastecimento de petróleo tornou-se uma preocupação fundamental dos países da Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan). Em 1974, por iniciativa dos Estados Unidos, os países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) criaram a Agência Internacional de Energia (AIE), a fim de harmonizar suas posições e trabalhar para a construção de estoques estratégicos. Mais discretamente, o país incentivou outras medidas, sendo a mais importante o estímulo à produção fora da Opep, com o objetivo de diversificar as fontes de suprimento. Reservas que não eram rentáveis antes de 1973 (Mar do Norte, Golfo do México, Golfo da Guiné) passaram a ser exploradas. Sete dólares por barril a mais bastariam para valorizá-las, mas os países ocidentais se acomodaram à política de manutenção de preços elevados pela Opep. Sob uma condição: que os países-membros se abstivessem de aumentar a produção, aproveitando os baixos custos de produção.

Apesar das advertências rituais, os países ocidentais continuaram relativamente conciliadores quanto à política da Opep, em especial no que concerne à exploração de petróleo mais caro, como o de águas profundas do Brasil, o petróleo pesado canadense ou o petróleo não convencional dos Estados Unidos. Assim, nenhum dos diversos projetos de lei anti-Opep examinados pelo Congresso dos Estados Unidos foi aprovado. Quando foi criada a Organização Mundial do Comércio (OMC), em 1995, os grandes países não insistiram em incluir o petróleo entre suas atribuições. Além disso, os windfall profits [lucros que caem do céu] dos países exportadores, receitas suplementares advindas do aumento dos preços, foram de toda forma reinjetados nas economias dos países da OCDE sob a forma de importações ou depósitos. Os Estados Unidos conseguiram até convencer a Arábia Saudita e as outras monarquias do Golfo a adotar um sistema de “reciclagem de petrodólares”, que fortaleceu ainda mais o papel do dólar nas transações petrolíferas.³

A Opep, porém, não se deixou enganar pela estratégia dos países da AIE. Sua política de preços altos parecia uma correção legítima do preço “vil” longamente imposto pelo “cartel das sete irmãs”, as grandes empresas anglo-saxônicas que dominaram a indústria do petróleo até a década de 1970 (e que originaram a BP, a Chevron e a Exxon Mobil). Em sua primeira cúpula de chefes de Estado em Argel, em 1975, a Opep enfatizou que o petróleo devia ser remunerado pelo “preço justo”, como um “recurso escasso e não renovável”. Na época, o clima era de preservação desse maná em proveito das gerações futuras. Portanto, foi de maneira muito consciente que a organização optou por defender os preços em vez de aumentar sua participação no mercado.

Até hoje prevalecia esse modus vivendi. E assim, em quarenta anos, enquanto a demanda mundial cresceu 40%, a Opep não aumentou sua produção total (entre 30 milhões e 33 milhões de barris por dia). A Arábia Saudita já produzia 10 milhões de barris por dia em 1979, quase o mesmo nível de hoje, embora disponha das reservas que impõem os menores custos de exploração. O país abandonou seu objetivo oficial do início dos anos 1980 de aumentar a capacidade de produção para 20 milhões e, depois, para 15 milhões de barris por dia. As monarquias petrolíferas do Golfo tornaram-se extremamente ricas e cortejadas. Ninguém falava em “fim do petróleo” ou em sua possível obsolescência – todos supunham que haveria tempo suficiente para vendê-lo a bons preços, e ninguém via vantagem em lutar por fatias de mercado.

Agora – e esta é a segunda tendência que se expressa por meio da crise atual – o mercado de petróleo está em um equilíbrio instável permanente, cujo episódio mais recente é sua expressão mais exacerbada. Os grandes produtores voltaram a se colocar questões estratégicas fundamentais. É mais interessante defender um preço elevado ou aumentar a produção? É conveniente partilhar um mínimo de regulamentação internacional, ou seria melhor retornar à concorrência? E isso a começar pela Arábia Saudita, pelos Estados Unidos e pela Rússia – os principais protagonistas da atual crise.

Riad mirava mais longe

Essa não é a primeira guerra de preços, mas, ao contrário dos episódios de 1986 e de 2014, a “Blitzkrieg” lançada pela Arábia Saudita em plena pandemia intrigou muitos observadores. Alguns viram nela uma reação despeitada do impulsivo príncipe herdeiro Mohammad bin Salman (MBS) após o fracasso de suas negociações com a Rússia para uma redução conjunta da produção.⁴ Mas o reino saudita não poderia ignorar o impacto desastroso de sua iniciativa sobre os produtores de petróleo norte-americanos. Difícil acreditar, nessas condições, em falta de habilidade. O país certamente mirava mais longe: com a ameaça de um possível retorno à concorrência, forçar os Estados Unidos a negociar um ponto de equilíbrio mais compatível com os interesses sauditas.

De fato, à sombra dos preços defendidos pela Opep e, a partir de 2016, pela Opep+ (ampliada com mais dez produtores, entre eles Rússia e México), a produção total dos Estados Unidos passou em dez anos de 8% para 14% do mercado mundial.⁵ Deve-se notar que essa conquista do mercado foi reforçada por uma conjuntura geopolítica oportuna, que impedia ou atrapalhava as exportações de grandes países produtores, como Irã, Venezuela, Líbia, Iraque (e até a Rússia), em razão dos embargos dos Estados Unidos contra eles…

No limite, a Arábia Saudita pode ficar satisfeita com um ponto: ela obrigou as outras potências produtoras, incluindo os Estados Unidos, a compor com a Opep+. Mas valeu a pena? Ao agir sozinho, o reino perturbou suas parcerias. Essa ação intempestiva poderia revelar-se problemática para o futuro. A Arábia Saudita é hoje o líder de fato da organização. Sua palavra representa os 33 milhões de barris produzidos ao dia por todos os países-membros, embora sua produção nacional chegue a apenas 10 milhões. Essa alavanca, que alçou o país ao lugar de potência, abriu-lhe as portas para o G20. Abandonar a política de defesa de preços para negociar sem mandato em um triunvirato informal de petróleo acabaria prejudicando a unidade da Opep. As dificuldades enfrentadas pelo Iraque, pela Venezuela e pelo Irã não devem obscurecer o fato de que esses países também são pesos-pesados que podem causar problemas. Isso sem falar dos outros membros, que não veriam mais interesse em participar de uma organização que não lhes traga nenhuma vantagem.

O governo dos Estados Unidos, por sua vez, visivelmente pego de surpresa, sinalizou estar determinado a reagir diante do desastre anunciado. Segundo a consultoria Rystad Energy, se os preços permanecerem em US$ 20 o barril, a produção diária de petróleo norte-americana deverá cair em 2 milhões de barris em 2020. Muitas empresas podem interromper as perfurações, o que traria desemprego e falências. É compreensível o nervosismo de Trump, tão apegado à independência e ao domínio petrolífero dos Estados Unidos. Continuar sendo o maior produtor do mundo, exportar mais do que importar, manter a exclusividade do dólar no comércio de petróleo e a primazia militar no Oriente Médio são condições indispensáveis para esse domínio petrolífero, que garante ao país uma vantagem tanto no plano econômico como no nível geoestratégico.

Em um primeiro momento, após a decisão tomada pelos sauditas no dia 6 de março, o governo Trump aumentou a pressão. Os produtores de xisto lançaram uma campanha de lobby por sanções contra a Rússia e a Arábia Saudita, tentando forçá-los a reduzir a produção.⁶ Em 16 de março, treze senadores republicanos enviaram uma carta ao príncipe herdeiro saudita, lembrando-o da “dependência estratégica” de seu reino em relação aos Estados Unidos.⁷ E o mais importante: no dia 9 de maio, o governo dos Estados Unidos anunciou a retirada da Arábia Saudita de suas baterias de mísseis Patriot. Entendendo que sua guerra-relâmpago começava a parecer uma debandada, a Arábia Saudita tenta desde 11 de maio impressionar o mercado, anunciando, unilateralmente, a redução de 1 milhão de barris de sua produção, o que não causou grande efeito no preço.

No entanto, para além dessas pressões bilaterais, as autoridades dos Estados Unidos foram forçadas a apagar o incêndio, envolvendo-se diretamente e sem subterfúgios em uma negociação internacional para influenciar a cotação do petróleo. Isso constitui um grande precedente: o choque dessa crise do petróleo terá revelado que também os Estados Unidos precisam de uma regulamentação para esse produto, justamente eles, que há anos agem por conta própria.

Quanto à Rússia, além de as sanções sobre o petróleo e o gás alimentarem um forte ressentimento contra os Estados Unidos – embargo às tecnologias avançadas relativas ao óleo de xisto, sanções sobre empresas participantes da construção do gasoduto North Stream 2, sanções financeiras contra os bancos que financiam a exploração das reservas da península de Yamal –, o país teme que o óleo de xisto norte-americano chegue ao mercado europeu, estratégico para a Rússia. É por isso que os Estados Unidos suspeitam que os russos tenham tentado quebrar os produtores norte-americanos, sabotando a iniciativa saudita de reduzir a produção da Opep+. Mas isso é dar crédito demais à Rússia. A recusa russa pode expressar simplesmente o desejo, por parte do país, de não se sentir mais sistematicamente preso pela aliança da Opep+. Sem ser indiferente aos preços (que lhe garantem receitas fiscais e divisas), o governo russo sempre mostrou preferência pelos volumes, especialmente porque está sob a pressão de suas companhias petrolíferas, como a poderosa Rosneft, que sempre se opôs às cotas do sistema Opep+.

Rússia pagou caro pelo Big Oil Deal

Em março, o presidente russo, Vladimir Putin, provavelmente seguiu seus conselhos, e depois mudou de ideia. Isso porque, embora as autoridades russas se fingissem satisfeitas com um barril a US$ 42, o país não pode resistir por muito tempo a uma guerra de preços. Isso explica a reviravolta da Rússia, que acabou concordando em reduzir sua produção em 2,5 milhões de barris ao dia, uma amputação ainda maior do que aquela proposta pela Arábia Saudita em 4 de março. Em outras palavras, a Rússia pagou caro pelo Big Oil Deal. Pela primeira vez na história da Opep+, seus esforços são equivalentes àqueles realizados pela Arábia Saudita. É o preço para congelar sua participação de mercado no futuro? Para forçar os Estados Unidos a compartilhar o ônus da manutenção de preços elevados? Para suspender as sanções norte-americanas?

A súbita mudança de rumo da Rússia é mais um exemplo da hesitação exibida pelos grandes produtores diante da alternativa estratégica entre livre-mercado e regulamentação. Sauditas e russos foram tentados pela concorrência desenfreada, mas recuaram diante do desastre anunciado. O episódio dos preços negativos deu uma amostra do que seria um mundo sem a rede de segurança da Opep. Iniciado por Washington, o Big Oil Deal é um passo tímido rumo a outro tipo de regulamentação. Se até o início de 2021 o acordo conseguir restaurar um equilíbrio satisfatório em torno de US$ 50 por barril, esse procedimento poderá constituir a base para um mecanismo mais completo. Mas isso pressupõe que, considerando as demandas da Arábia Saudita e da Rússia, os Estados Unidos deixem de capturar sozinhos quase todo o aumento da demanda por petróleo, comprometendo-se a contribuir mais ativamente para a modulação da oferta. Em compensação, se o acordo não for capaz de elevar os preços a um nível satisfatório, os interesses divergentes desses participantes voltariam a se evidenciar, abrindo o risco de uma guerra de preços latente.

Ao lado dos grandes produtores, a China constitui a última variável na equação do petróleo. As consequências da epidemia deram-lhe a oportunidade de consolidar um status que o país levou muito tempo para adquirir. Nos últimos anos, a China teve um papel muito ativo no setor de petróleo e gás. O petróleo é, assim como o setor militar e o dólar, um de seus pontos fracos na rivalidade com os Estados Unidos, constituindo uma de suas prioridades internacionais. As companhias petrolíferas chinesas estão entre as maiores e mais ativas fora de suas fronteiras. A China National Petroleum Corporation, por exemplo, possui 20% da Yamal LNG, que opera uma enorme reserva situada no Golfo de Ob, na Rússia. A China National Offshore Oil Corporation (CNOOC) tem projetos, junto com a Total, de exploração de reservas na Nigéria. Ao contrário da União Europeia, cuja demanda está caindo, a China tem visto a sua aumentar em uma inédita taxa de 7% a 10% ao ano. O país se tornou, assim, o maior consumidor do mundo, concentrando 13,5% da demanda. Para dar uma ideia de sua crescente influência no mercado, basta destacar a importância obtida pelo indicador da evolução dessas importações semanais como referência para operadores e analistas nos mercados internacionais, e não apenas na Ásia. De fato, sua dependência do petróleo, até o momento entendida como uma “fraqueza”, poderia revelar-se um trunfo para que a China ganhe também, como representante dos consumidores, o status de ator decisivo para o equilíbrio do jogo do petróleo.

Já faz anos que a China tenta garantir a segurança de seu abastecimento petrolífero. Por meio do projeto Nova Rota da Seda, ela estreitou os laços com os principais produtores de petróleo e gás, como a Rússia e os países da Ásia central. Principal destino dos grandes produtores do Golfo Pérsico, ela também tem estabelecido diversos grandes acordos bilaterais com eles, a ponto de irritar os Estados Unidos, que tratam a região como se fosse seu domínio. A diversificação das fontes de abastecimento da China se prolonga também para a África e a América Latina, embora o país às vezes esbarre nos limites de sua ação, como ocorreu na Líbia, no Sudão e especialmente na Venezuela, que abriga as maiores reservas do mundo. Em plena crise do coronavírus, enquanto os Estados Unidos, encabeçados por seu presidente, ameaçavam taxar o petróleo saudita importado, a China multiplicava sua segurança para consolidar contratos, aproveitando os preços baixos. Ao mesmo tempo, aumentou seu valor como mercado consumidor para os países exportadores, como os do Golfo – com os quais desenvolve uma cooperação bilateral – ou aqueles que, a exemplo da Rússia, da Venezuela e do Irã, enfrentam um embargo unilateral dos Estados Unidos.

Hoje, todos os grandes produtores de petróleo e gás, incluindo os Estados Unidos, disputam o mercado interno chinês. A China já começou a usar essa posição para fortalecer sua capacidade de negociar preços de compra, como já faz em relação ao gás natural liquefeito e sobretudo ao carvão, que tem nos preços de importação do país a principal referência para o mercado mundial.⁸

Muito dependente do petróleo importado, a China está claramente se projetando na transição ecológica, ao contrário do que se passa com os membros do triunvirato da oferta. O país é o principal investidor do mundo em energia renovável, possuindo mais de 50% dos painéis solares e das turbinas eólicas do globo, além de fabricar 90% dos ônibus elétricos em serviço. Sua frota representa metade dos veículos elétricos que circulam no mundo, criando um nicho privilegiado.

Impactos no preço do barril

Os países ricos da OCDE já reduziram o consumo de petróleo. Com a emergência climática, esse movimento vai se acelerar. A União Europeia tem a meta de neutralizar o carbono até 2050, com as energias renováveis ocupando o primeiro lugar – com mais de 50% de participação – na matriz energética (que expressa a repartição das diferentes fontes de energia primária necessárias ao abastecimento). Em toda parte, em graus variados, programas de substituição de combustíveis fósseis por eletricidade preparam a transição ecológica.

Todas essas mudanças devem impactar a variável mais visível do mercado petrolífero, a saber, o preço do barril. Esse preço, como o de outras mercadorias, contém uma renda. A do petróleo, particularmente substancial, é composta por três camadas. A primeira, a mais normal, justifica-se pelas diferenças de custo por razões geológicas. Essa parte perdurará, seja qual for o regime petrolífero que está por vir. A segunda está relacionada ao fato de que se trata de um produto “estratégico”, difícil de substituir como combustível para o transporte. Essa parte tende a se reduzir com o crescimento do papel de outras fontes de energia. Por fim, a terceira camada, de longe a maior das três, é a que se sedimentou após 1973, quando a Opep começou a fixar preços muito distantes de seus custos de produção.

É essa terceira camada que será gradualmente corroída com o desaparecimento da Opep e a exacerbação da concorrência entre produtores, em particular sobre a demanda futura. Para conquistá-la, os produtores devem investir na exploração e na produção. Assim se colocará a dificuldade, para os produtores de petróleos cujo custo de produção é mais elevado, de aumentar sua capacidade de produção diante dos produtores da Opep que decidirem não mais defender seus preços. Se eles também seguissem os russos e os norte-americanos na concorrência pelos volumes futuros, então se iniciaria uma era na qual os preços do petróleo tenderiam a se alinhar com os custos mais baratos, empurrando-os para um nível “normal” da ordem de US$ 20 a US$ 25, em vez de – como ocorre hoje – ficarem no nível dos custos mais elevados, como o petróleo de xisto norte-americano ou o das areias betuminosas de Alberta, que exigem um limite de US$ 40 a US$ 50 para serem rentáveis.

Essa tendência de queda da cotação do petróleo desagrada aos defensores do clima. Eles veem o petróleo barato como um risco para a rentabilidade dos programas de substituição energética. No futuro, esse grupo pode aumentar a pressão sobre os governos a fim de atenuar a queda nos preços, aumentando os impostos ou o preço do carbono, e de defender a rentabilidade dos programas de substituição energética.

O futuro dependerá do resultado dessas pressões conflitantes sobre os preços. Mas a atual crise mostrou que a concorrência pode assumir contornos muito diversos. Parece que seus principais protagonistas entenderam que é melhor enquadrá-la em um mínimo de regulamentação, em vez de entregá-la à concorrência sem regras.

Sadek Boussena foi ministro de Energia da Argélia entre 1988 e 1991, presidente da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (Opep) entre 1989 e 1991 e professor associado da Universidade de Grenoble (França) entre 1992 e 2013.

1 Cf. “Pétrole: quand l’Arabie saoudite agace son allié américain” [Petróleo: quando a Arábia Saudita irrita seu aliado da América], Le Temps, Lausanne, 22 abr. 2020.

2 Ler Michael G. Renner, “Une longue guerre contre l’OPEP” [Uma longa guerra contra a Opep], Le Monde Diplomatique, nov. 1988.

3 Ler Georges Corm, “L’OPEP face à la confiscation de la nouvelle rente pétrolière” [A Opep diante do confisco da nova renda do petróleo], Le Monde Diplomatique, set. 1975.

4 Cf. Middle East Economist Survey, v.63, n.10, Nicósia, 6 mar. 2020.

5 BP Statistical Review of World Energy, Londres, 2019. Todos os números sobre produção e consumo de petróleo mencionados no artigo são retirados dessa fonte.

6 Pétrostratégies [Petroestratégias], Paris, 13 mar. 2020.

7 “Trump told Saudi: Cut oil supply or lose U.S. military support” [Trump para a Arábia Saudita: corte a produção de petróleo ou perca o apoio militar dos Estados Unidos], Reuters, 30 abr. 2020.

8 Cf. Jean-Marie Martin-Amouroux, “L’énergie en Chine: le tournant de Xi Jinping” [Energia na China: a virada de Xi Jinping], Encyclopédie de l’Énergie, Grenoble, 7 jul. 2019. Disponível em: www.encyclopedie-energie.org.