Primeiro a ordem, depois o progresso
Ao longo dos últimos anos, a relação entre o engajamento das Forças Armadas brasileiras na Missão das Nações Unidas para a Estabilização no Haiti (Minustah) e sua cooperação com a Polícia Militar do Rio de Janeiro na instalação das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) tem sido objeto de uma série de análises e debates. Em geral, são discutidas as práticas de transferência de conhecimento em ambos os vetores da “conexão Rio-Haiti”. Em um deles, o Haiti teria servido de “laboratório” para a participação das Forças Armadas na pacificação do Rio, bem como em outras operações de Garantia da Lei e da Ordem (GLO). Em outro, as práticas desenvolvidas no contexto de operações em favelas do Rio na década de 1990 teriam informado as ações brasileiras na Minustah.[1]
Recentemente, o início da retirada das tropas do Haiti com o fim da Minustah foi representado como marca do sucesso brasileiro na estabilização do país caribenho. Já o anúncio da retirada de 30% dos policiais militares que compõem as UPPs seria uma evidência da crise que marca o estado do Rio de Janeiro. Contudo, uma análise das práticas associadas a ambos os projetos aponta para os limites dessas narrativas: sucesso e crise são medidos com relação a um conjunto de expectativas que se restringe à produção de ordem pública, sendo postergada a perspectiva de uma transformação sustentável desses espaços.
“Estabilizando” o Haiti?
Em abril de 2004, em reposta à violência que havia culminado com a saída do presidente haitiano Jean Bertrand Aristide, o Conselho de Segurança da ONU estabeleceu a Minustah. A existência de gangues e grupos rebeldes armados operando na capital Porto Príncipe foi vista como determinante para a autorização da missão, que tinha como mandato essencial, além de prover assistência para um processo de reconciliação nacional, auxiliar o governo de transição a desarmar grupos beligerantes, proteger os direitos humanos e reestruturar a Polícia Nacional Haitiana. Diferentemente de uma operação de “construção da paz” (peacebuilding) – que visa em contexto pós-conflito fortalecer as capacidades de governança do Estado e criar condições para o desenvolvimento e o estabelecimento de uma chamada “paz sustentável” – a Minustah, como o próprio nome indica, é uma operação de estabilização (a primeira desse tipo autorizada pela ONU).
Embora o discurso diplomático brasileiro tenha frequentemente apresentado a Minustah como uma operação que pretendia ir além do estabelecimento de um “ambiente seguro e estável”, colocando em marcha processos sustentáveis para ajudar a sociedade do Haiti nas esferas política, social e econômica, as ações do Brasil ao longo dos treze anos da missão sugerem outro entendimento. Especialmente no que se refere às forças militares, foram conjugadas missões ofensivas em relação às gangues, práticas policiais de manutenção da ordem pública, distribuição de assistência humanitária e a realização de “projetos de impacto rápido” – concebidos principalmente para conquistar a confiança dos haitianos na missão e, assim, favorecer a execução do mandato de estabilização. Nesse sentido, as atividades desempenhadas pelas forças brasileiras no Haiti apontam para uma concepção bastante restrita da conexão entre segurança e desenvolvimento.
Embora nossa diplomacia tenha exaltado uma visão não sequencialista da relação entre segurança e desenvolvimento, o que se viu no Haiti foi o reforço de um etapismo, no qual a segurança, essencialmente traduzida como “ordem”, deve preceder o “progresso”. Ao contrário de uma transformação emancipatória que reduza as exclusões históricas que conformam a sociedade haitiana, buscou-se estabelecer um status quo militarizado, apoiado por práticas de “trabalho social armado”,[1] à semelhança do que se prevê em doutrinas de contra insurgência e pacificação. Tal etapismo se reproduz de forma análoga nas práticas de segurança pública no Rio de Janeiro, a despeito de discursos oficiais que as conectam com um objetivo primordial de inclusão social.
Atualmente, no momento em que se encerra a atuação da Minustah, o engajamento brasileiro no Haiti é representado como um caso de sucesso, a ser replicado pela ONU. De fato, a Minustah tem inspirado outras operações das Nações Unidas no continente africano que incluem em seus mandatos práticas de policiamento urbano militarizado e o uso de capacidades de inteligência para atacar a violência criminal. Segundo o general Ajax Porto Pinheiro, último comandante a Minustah, o Brasil deixa o Haiti “em meio a um longo período sem manifestações de rua, sem embates políticos violentos, com índices de criminalidade mais baixos e sem as gangues estarem atuando há meses”. Tal narrativa tem repercussão tanto nacionalmente quanto no plano internacional.
Porém, não faltam críticas à Minustah, especialmente considerando sua filiação a décadas de intervencionismo internacional no Haiti que, como se sabe hoje, não contribuiu para reduzir as condições de pobreza no país. Enquanto as forças desdobradas atuaram controlando distúrbios e aliviando pontualmente as necessidades da população haitiana, a Minustah foi criticada pela violência de suas operações de pacificação, bem como por denúncias de abusos sexuais de crianças e pela sua relação com a transmissão da cólera por soldados do contingente nepalês.
Pacificação em “crise”?
Já no estado do Rio de Janeiro, o aumento da violência é correntemente representado como parte de uma crise econômica e política mais ampla. O progressivo desmantelamento do Programa de Polícia Pacificadora é especialmente simbólico desse momento de “crise” – um programa que foi ao longo da última década fetichizado como o grande responsável por todos os avanços e retrocessos nos índices de segurança pública do estado, como apontado pelo sociólogo Ignacio Cano, do Laboratório de Análise da Violência (LAV) da Uerj. Ao fim de agosto, a Secretaria de Estado de Segurança Pública anunciava que retiraria 3 mil policiais das UPPs – cerca de 30% do efetivo do programa – e os redistribuiria pelo estado. Além disso, as UPPs não mais seriam coordenadas pelo Comando de Polícia Pacificadora, passando a responder diretamente aos batalhões dos bairros.
Em maio deste ano, o atual secretário de Segurança Pública, Roberto Sá, já afirmava que as UPPs foram uma iniciativa “ousada demais”, e que talvez estivéssemos “pagando um preço caro por ter tido essa tentativa de levar paz a todas as áreas, inclusive essas mais carentes”. Um olhar para as práticas associadas à política de pacificação, contudo, nos permite questionar a dimensão da “ousadia” que se pode atribuir aos esforços do governo do Rio. Desde a criação da primeira UPP, ao fim de 2008, o programa se expandiu de forma irregular, com críticas à seletividade das comunidades que deveriam ser “pacificadas”. Em discursos oficiais, as UPPs eram apresentadas como política inovadora no campo da segurança pública, um programa que iria além das tradicionais incursões militarizadas. Essa proposta passava, por um lado, pela promoção de um policiamento de proximidade, marcado pela ocupação das favelas por policiais que receberiam um treinamento distinto e construiriam a segurança pública junto com os cidadãos; e, por outro lado, pela promoção do desenvolvimento socioeconômico dessas comunidades, por meio da chegada de serviços públicos num momento posterior à sua “estabilização”.
No entanto, muitas dessas inovações não se materializaram no cotidiano das comunidades “em processo de pacificação”. Em pesquisa realizada pelo Centro de Estudos de Segurança e Cidadania (CESeC) em 2014,[2] somente 25,8% dos policiais de UPPs entrevistados declarou realizar com frequência alguma prática de “aproximação com os moradores”; por outro lado, mais da metade dos policiais declarou realizar com frequência atividades de “policiamento convencional”, como abordagem e revista de suspeitos. As poucas atividades de “proximidade” realizadas ao longo do programa se limitam, em larga medida, a atividades como a realização de festas e aulas de esportes, com foco nas crianças e jovens das comunidades. A chegada de serviços públicos, por sua vez, seguiu perpetuamente adiada, com raras exceções; em pesquisa divulgada em agosto de 2017 pelo CESeC,[3] realizada junto aos moradores de comunidades com UPPs, somente 16% dos entrevistados mencionaram projetos sociais e serviços públicos ou privados como ganhos produzidos pelo programa.
Em outras palavras, a presença do Estado nas comunidades “em processo de pacificação” seguiu largamente limitada a esforços de controle militarizado das ameaças representadas por esses espaços ao conjunto da população fluminense, acompanhados de tentativas esparsas de “conquistar os corações e mentes” dessas populações. No contexto atual, o discurso de “crise” torna possível um aprofundamento da militarização das práticas de segurança pública, enquanto iniciativas de proximidade e desenvolvimento, representadas como demasiado “ousadas”, são deixadas de lado. Assim, enquanto a ideia de um nexo entre segurança e desenvolvimento – ou, mais especificamente, entre criminalidade e pobreza – marca os discursos oficiais sobre a pacificação no Rio de Janeiro, observa-se uma clara priorização da produção da ordem pública sobre esforços de transformação duradoura. Ao invés de se combater a pobreza como forma de prevenção da criminalidade, criminaliza-se a pobreza por meio da construção da favela como fonte de risco a ser controlada pelo uso da força – um processo no qual se vitima, principalmente, a população negra, que compõe três quartos dos mortos pela polícia do estado entre 2006 e 2015, segundo o Human Rights Watch.[4] Sofrem também os próprios policiais, tornados ainda mais vulneráveis por tais escolhas do governo do estado. Não surpreende, portanto, que mais de cem policiais militares tenham sido mortos no Rio de Janeiro somente em 2017.
Dessa forma, o fim do engajamento brasileiro na Minustah e a desestruturação das UPPs no Rio de Janeiro, bem como a forma como tais transformações têm sido representadas em discursos oficiais, permite questionar o significado dos esforços de “pacificação” empreendidos por militares e civis brasileiros em espaços marginalizados. Em particular, a construção do fim da Minustah como um “sucesso” de militares brasileiros, e do aumento da violência no Rio como uma “crise” das práticas de segurança pública do estado, demanda uma discussão sobre a métrica marcadamente pouco ousada com que se avalia tais esforços: tanto sucesso quanto crise são medidos em comparação com o objetivo de controlar os riscos representados por tais espaços, e práticas de “desenvolvimento” são reduzidas ao assistencialismo armado que pretende garantir a legitimidade do uso da força nas comunidades em que se intervém. Privilegia-se, portanto, a construção da ordem; e qualquer perspectiva de progresso para populações marginalizadas, no Haiti ou no Rio de Janeiro, é constantemente postergada, condicionada a uma estabilização que nunca pode ser completa.
Enquanto nossos diplomatas e o Ministério da Defesa discutem para quais missões da ONU novos contingentes brasileiros podem ser enviados, o Rio de Janeiro volta às notícias com o aumento dos tiroteios em comunidades antes “pacificadas”. O momento requer uma reflexão sobre os limites de nossas políticas históricas de tratamento violento da pobreza e da criminalidade, seja no contexto de práticas de segurança pública ou no engajamento do Brasil em operações multinacionais de estabilização.
