Quem tem medo dos referendos?

Desde o início do século XX, o desejo de incentivar a iniciativa cidadã inspirou vários dispositivos. Estes permitem aos eleitores impor às instituições a realização de um debate, o questionamento de uma lei, a análise de um problema ou a organização de uma votação. Assim, em teoria, os cidadãos podem contribuir para definir a ordem e a natureza das políticas a serem conduzidas. Embora seja difícil extrair lições gerais de experiências tão díspares quanto referendos populares no Colorado ou a lei de participação na Toscana, duas dimensões recorrentes emergem: a iniciativa cidadã é altamente engessada e corre o risco de dar origem a uma reinvenção das regras do jogo quando envereda por temas que as elites políticas não desejam colocar em debate.

Pode-se também relembrar um fato óbvio: como muitas reformas “participativas” da democracia representativa, a introdução do princípio de uma iniciativa cidadã é quase sempre decidida por representantes eleitos. Logicamente ansiosos por não se verem tão facilmente desapossados de sua capacidade de organizar os debates e as decisões públicas, eles impõem às vezes atordoantes obstáculos processuais à ativação do direito de iniciativa, de tal forma que este pode se tornar um “direito de fachada”, isto é, “um desses direitos que temos muito orgulho de possuir, mas que não exercemos porque sabemos que ele é marcado pela impotência”.¹

Assim, na França, a portaria de 3 de agosto de 2016 introduz uma iniciativa cidadã no campo da democracia ambiental. Quando as pessoas responsáveis por um projeto de desenvolvimento não tiverem respeitado a obrigação de uma consulta prévia na forma prescrita pela lei, “um direito de iniciativa está aberto ao público para solicitar ao representante do Estado interessado que organize uma consulta prévia, respeitando essas condições”. Mas isso requer a assinatura de pelo menos 20% da população das comunas afetadas (ou 10% se vários departamentos ou regiões estiverem envolvidos), no prazo de dois meses a contar da declaração de interesse do projeto. Além disso, esse direito aplica-se apenas a determinados projetos que afetam o meio ambiente, e o prefeito pode não dar seguimento a uma iniciativa perfeitamente aceitável.

No âmbito da União Europeia, desde 2007 o Tratado de Lisboa permite aos cidadãos apresentar uma proposta legislativa às instituições europeias. Mas as condições de ativação da Iniciativa Cidadã Europeia (ICE) evocam um calvário: constituição de uma comissão de sete cidadãos oriundos de sete Estados-membros, aceitação pela Comissão Europeia, período de um ano para obter pelo menos 1 milhão de assinaturas em pelo menos um quarto dos Estados-membros… Segundo os cientistas políticos Philippe Aldrin e Nicolas Hubé, tal abordagem “pressupõe o domínio de um know-how técnico e o apoio de uma estrutura organizacional, mas também a posse de consideráveis recursos relacionais e institucionais, que parecem limitá-los apenas aos lobbies e organizações profissionais da sociedade civil europeia”.² Os números falam por si: das cerca de cinquenta iniciativas apresentadas, apenas quatro foram bem-sucedidas. A comissão foi obrigada a responder a esses pedidos relativos ao direito à água, à proteção de embriões humanos, à cessação de experiências em animais e à proibição do glifosato. Mas nada a forçou a legislar em consequência disso, o que ela teve o cuidado de evitar fazer…

Evasão de autoridades

Quando os cidadãos – especialmente os mais mobilizados, organizados e politizados – conseguem ativar seus direitos, as autoridades não hesitam em mudar as regras do jogo para evitar certos debates. A apreensão de petição experimentada na França pelo Conselho Econômico, Social e Ambiental (Cese) entre 2009 e 2013 é um dos casos mais marcantes dessa improvisação. Extremamente complicado de ativar (são necessárias 500 mil assinaturas), esse mecanismo foi concebido para permitir aos cidadãos abordar o Cese sobre um tema de sua escolha. Mas, quando os ativistas do “Manif pour tous” [Manifestações para todos] usaram esse direito em 2013 para se opor à lei que estendia o casamento a casais de pessoas do mesmo sexo, foi pânico total. A autoridade rejeitou a petição, mas perfeitamente nas regras, declarando-se incompetente diante de um texto de lei sob exame. Após uma decisão desfavorável do Tribunal Administrativo de Paris, o Cese foi finalmente apoiado pelo Conselho de Estado em 2017.³ Essa batalha legal revela os “muros de vidro” nos quais a iniciativa cidadã é pensada pelas autoridades.

O muro mais flagrante parece inquestionável quando se trata de defender políticas econômicas e orçamentárias. No âmbito europeu, quando os cidadãos conseguiram, em junho de 2014, ativar uma ICE para impor um debate público sobre o Grande Mercado Transatlântico – um projeto de tratado de livre-comércio entre a União Europeia e os Estados Unidos –, a comissão simplesmente optou por rejeitá-la, assumindo uma postura ilegal, além disso condenada por decisão de 10 de maio de 2017 do Tribunal Europeu de Justiça,⁴ sem que isso em nada tenha influenciado o procedimento.

Em outra escala, a nova equipe municipal de Grenoble (ecologistas, França Insubmissa e cidadãos) estabeleceu um voto cuja originalidade era reduzir as barreiras processuais: eram necessárias apenas 2 mil assinaturas para solicitar uma votação sobre um tema escolhido pelos cidadãos. Mas, em 2017, coletivos militantes opostos ao fechamento de certas bibliotecas, decidido em um contexto de redução de dotações estatais,⁵ viram sua votação recusada. A equipe municipal de Éric Piolle considerou que “esforços substanciais” já haviam sido feitos em resposta à contestação. Em maio de 2018, e depois de uma primeira votação sobre as tarifas de estacionamento, o juiz administrativo acionado pelo prefeito de Isère chegou a cancelar todo o dispositivo, considerando que ele não tinha a ver com as competências de um conselho municipal.

A iniciativa cidadã, no entanto, não está condenada à evasão ou à camisa de força liberal. No começo do século XX, em vários estados americanos (Oregon, Colorado, Arizona), referendos lançados por moradores resultaram na obtenção de novos direitos e de progresso social: direito das mulheres ao voto, abolição do trabalho infantil, jornada de trabalho de oito horas. Mais recentemente, os votos diretos levaram à legalização da maconha. Acontece também que a iniciativa cidadã pode desbloquear o monopólio dos políticos eleitos na construção dos debates públicos. Assim, na Itália, em 2007, o Conselho Regional da Toscana promulgou uma lei sobre a participação, fruto da reflexão de mais de 2 mil pessoas. Esse texto prevê um sistema de apoio aos dispositivos locais de participação, em especial por meio de uma autoridade com um orçamento de 1 milhão de euros e regida por um “perito em democracia participativa” escolhido por consenso pelo conselho regional. A lei também prevê um mecanismo de solicitação que permite que grupos de pessoas peçam apoio financeiro e logístico para colocar em debate um projeto de sua escolha, desde que coletem 2 mil assinaturas – um limiar particularmente baixo em uma cidade de 380 mil habitantes como Florença.

Mesquita toscana, minaretes suíços

Esse dispositivo original, que combina iniciativa cidadã e independência da instituição tomadora de decisões, deu origem a um debate que desemboca na galáxia de experiências participativas europeias. Em 2011, muçulmanos florentinos se mobilizaram para colocar em discussão a localização de uma futura mesquita, um tema controverso na Itália.⁶ Eles rapidamente coletaram as assinaturas necessárias, e a autoridade decidiu alocar uma subvenção para a organização desse debate. O imã de Florença disse na imprensa que os muçulmanos não pedem “nada além de um local de culto digno desse nome” e “querem que a decisão final seja compartilhada tanto pela comunidade muçulmana quanto pelo município de Florença”.⁷ Contra todas as expectativas, especialmente a dos políticos, os intercâmbios aconteceram em uma atmosfera serena. Se, devido à falta de financiamento, a mesquita ainda está em fase de projeto, o debate tornou possível estabelecer critérios consensuais de localização. Acima de tudo, graças à iniciativa cidadã, pessoas pertencentes a grupos sociais dominados – no caso, muçulmanos que, em sua maioria, não têm nacionalidade italiana – tiveram acesso à discussão coletiva e ao reconhecimento público.

Para alcançar esse resultado, as informações devem ser de alta qualidade, e o debate deve ser aberto e estruturado, e não instrumentalizado, como foi o caso na Suíça com a iniciativa popular “Contra a construção de minaretes”, encaminhada em 2008 por 113 mil eleitores e aprovada um ano depois. Em contraste com o que aconteceu no caso da Toscana, essa iniciativa foi oportunamente aproveitada pela União Democrática do Centro (UDC, partido conservador e nacionalista) para estigmatizar os muçulmanos, no contexto de um confronto partidário e jurídico envolvendo apenas formas mínimas e indiretas de “abertura de debate”.⁸

O sistema suíço de democracia direta não deve, no entanto, ser reduzido a esse exemplo. No âmbito do cantão ou do Estado, o papel do governo consiste essencialmente em implementar as decisões dos cidadãos, que detêm a última palavra e podem retomar a iniciativa sobre qualquer texto que julguem importante demais para ficar somente na esfera dos deputados. Mais de 210 referendos foram realizados no âmbito da confederação desde o final do século XIX. Mas, mesmo quando a prática das votações está largamente enraizada na vida política, ela não parece ser suficiente para conter a desconfiança e a despolitização dos cidadãos.⁹

Essas diversas experiências de iniciativas cidadãs evidenciam a crise provocada pelo movimento dos “coletes amarelos”: o governo concorda em debater, mas de forma precipitada e improvisada, sobre temas que ele escolheu e dos quais está excluída desde o início a possibilidade de restabelecer o imposto sobre as fortunas ou de revogar ou modificar o Crédito de Imposto para a Competitividade e o Emprego (Cice). “Não vamos rever as medidas que tomamos […] para incentivar o investimento e fazer o trabalho pagar mais”, escreveu Emmanuel Macron em sua “Carta aos franceses”. O debate público é praticado como uma espécie de concessão sob controle, supostamente para substituir a relação direta de forças engajadas pelos “coletes amarelos”.

O medo óbvio dos governantes, que muitas vezes apresentam a iniciativa cidadã como uma caixa de Pandora, testemunha uma determinação feroz de manter as instituições da mesma maneira. No contexto francês de afirmação do caráter tecnocrático e autoritário das decisões políticas, deixando pouco espaço a não ser para as instituições parlamentares e mantendo as questões econômicas distantes do debate público, a iniciativa popular só poderia ser um gadget. Poderia limitar-se a recolher as opiniões dos cidadãos sem nenhuma consequência decisória e rapidamente liquidados em caso de “subversão”. Para aparecer como uma alavanca do autogoverno popular, ela não pode ser dissociada de uma reformulação global das instituições e da vida política.

*Guillaume Gourgues e Julien O’Miel são professores de Ciência Política, respectivamente, da Universidade Lyon 2 e da Universidade de Lille.