Por que as titulações coletivas de assentamentos importam para o futuro da Amazônia

O Ministério do Desenvolvimento Agrário divulgou que, em 2026, se chegou ao número de 52.455 famílias assentadas em projetos de assentamentos ambientalmente diferenciados[1], a maior parte delas aguardando a celebração da titulação formal de suas terras em favor de suas associações. Mais do que uma conquista de gestão, este número reflete a demanda por titulação de territórios coletivos.

No entanto, uma representação no Tribunal de Contas da União (TCU) pode mudar o rumo da caminhada pelo tão sonhado título coletivo. Há o risco de que uma interpretação proposta pelo Tribunal de Contas sobre as regras para titulação inviabilize o modelo de titulação coletiva em que a terra é titulada em nome de associações representativas das comunidades, o que empurraria essas milhares de famílias para um modelo jurídico incompatível com suas formas históricas de organização territorial.

Uma controvérsia aparentemente técnica pode produzir efeitos profundos sobre o futuro da reforma agrária, da Amazônia e dos direitos territoriais de povos e comunidades tradicionais. O que parece ser uma discussão estritamente procedimental envolve, na realidade, concepções distintas sobre o papel do Estado no reconhecimento de territorialidades baseadas em práticas coletivas.

De um lado, está uma interpretação mais restritiva da legislação agrária, segundo a qual a titulação coletiva em favor de associações representativas das famílias assentadas e sem demarcação da área de exploração rural de cada assentado violaria direitos individuais, como o direito à propriedade privada e à livre associação. De outro, está o reconhecimento de que existem territórios cuja organização social, econômica e cultural está vinculada a práticas da gestão coletiva e ao reconhecimento de direitos coletivos – inclusive como

garantia para o exercício de direitos individuais, como o direito ao trabalho, à moradia e à segurança alimentar – exigindo instrumentos jurídicos compatíveis com essa realidade.

A controvérsia ganhou força após a publicação do Decreto nº 11.637, em 2023. A norma estabeleceu expressamente que a vedação então proposta pela Lei 13.465/2017 à titulação em nome de pessoas jurídicas não se aplica a associações e cooperativas constituídas por assentados. Um primeiro objetivo da mudança foi garantir a regularização fundiária de áreas coletivas existentes no interior dos Projetos de Assentamento destinadas à instalação de infraestruturas comunitárias, sociais ou produtivas. É o caso, por exemplo, de áreas dos assentamentos ocupadas por microindústrias de processamento e beneficiamento de laticínios e grãos, criadas a partir de incentivos induzidos pela própria Política de Reforma Agrária ao cooperativismo e ao associativismo.

A regularização fundiária desses espaços, por meio da titulação coletiva, viabiliza o acesso a financiamentos e linhas de créditos às cooperativas para aquisição de equipamentos e construção de infraestrutura, gerando um ambiente de segurança jurídica que facilita e contribui para o desenvolvimento econômico do assentamento. Outro objetivo do decreto foi destravar processos de regularização fundiária de assentamentos ambientalmente diferenciados – como os Projetos de Assentamento Agroextrativista (PAEs), os Projetos de Desenvolvimento Sustentável (PDSs) e os Projetos de Assentamento Florestal (PAFs) – criados justamente para atender populações tradicionais, cuja relação com a terra não se organiza a partir da propriedade individual.

O TCU, entretanto, passou a questionar a legalidade dessa regulamentação. Segundo a interpretação apresentada em representação atualmente em análise, a Constituição e a legislação agrária indicariam que títulos de domínio ou concessões de uso, instrumentos que regem a entrega de títulos a assentados da reforma agrária, deveriam ser destinados exclusivamente a pessoas físicas, e não a entidades coletivas. A representação ainda sustenta que a entrega desses documentos às entidades representativas dos assentados impossibilitaria o INCRA de aferir os requisitos legais exigidos para o enquadramento do beneficiário como público da reforma agrária. Nesse sentido, títulos individuais proporcionariam maior segurança jurídica à relação entre beneficiários e Estado, uma leitura que faz sentido quando o exercício da posse e propriedade ocorre a partir da individualização dos direitos fundiários, o que não condiz com a realidade existente nos assentamentos ambientalmente diferenciados em todo o país, especialmente na Amazônia.

Reconhecimento e proteção do uso comum 

A história agrária brasileira demonstra que a gestão coletiva dos territórios não constitui uma exceção marginal. Ao contrário, em diferentes regiões do país, povos indígenas, quilombolas, ribeirinhos, agroextrativistas, pescadores artesanais, comunidades de fundo e fecho de pasto e inúmeros grupos camponeses construíram formas de apropriação territorial que articulam áreas de uso familiar e espaços de uso comum. São territórios organizados a partir de acordos coletivos, relações de reciprocidade e normas comunitárias que regulam e ampliam o acesso às florestas, às áreas de pesca, às pastagens, aos cursos d’água e aos recursos extrativistas, fortalecendo a segurança alimentar e nutricional, bem como a autonomia econômica das comunidades.

Foi justamente para reconhecer e proteger essas dinâmicas que, por força da reivindicação dos movimentos sociais, o Estado brasileiro criou instrumentos específicos de regularização fundiária associados às territorialidades de povos e comunidades tradicionais[2]. Assentamentos agroextrativistas, reservas extrativistas e outras modalidades de destinação territorial surgiram do entendimento de que a reprodução social de comunidades agroextrativistas, ribeirinhas e de outros grupos etnicamente diferenciados, que exercem a posse histórica em territórios tradicionalmente ocupados, não poderia ser garantida por meio da simples divisão da terra em lotes individuais, como ocorre na criação de assentamentos convencionais de reforma agrária. Ao contrário, o parcelamento da terra nesses territórios poderia desestruturar dinâmicas de uso que são essenciais à reprodução material e cultural das famílias que ali vivem e trabalham.

As normas infralegais que regulam essas modalidades de assentamentos, além de não prever o parcelamento da terra em lotes individuais, determinam que a posse da terra seja assegurada de forma coletiva e inalienável, por meio de um Contrato de Concessão de Direito Real de Uso (CCDRU) celebrado com as associações que representam as famílias. Esse modelo de regularização fundiária que não individualiza a terra e, ao mesmo tempo, a mantém fora do mercado de terras, além de garantir a continuidade das práticas de uso e gestão compartilhada da terra e dos bens naturais, também protege da desterritorialização os sujeitos que historicamente as ocupam.

Essa é uma diretriz especialmente relevante em face da expansão da fronteira econômica sobre esses territórios, impulsionada pelo crescimento de setores intensivos em bens naturais como o agronegócio e a mineração e pelo aumento exponencial do preço da terra no país, influenciado pela financeirização e internacionalização da atividade agropecuária que converteram produtos agrícolas em commodities com rentabilidade comparável a de outros ativos do mercado financeiro.

O fundamento dessa política permanece atual. As práticas coletivas de uso e gestão da terra têm produzido resultados expressivos tanto do ponto de vista social quanto ambiental. Elas ampliam o acesso das famílias a recursos naturais essenciais à sua reprodução social, fortalecem economias locais, contribuem para a segurança alimentar e ajudam a conservar a biodiversidade.

O Projeto de Assentamento Agroextrativista Lago Grande, em Santarém, no Pará, oferece um exemplo eloquente dessa dinâmica. Criado em 2005 para assegurar direitos territoriais a centenas de famílias ribeirinhas e agroextrativistas que ocupavam tradicionalmente este território, o assentamento mantém aproximadamente 85% de sua cobertura florestal preservada[3]. Ao mesmo tempo, organiza a produção familiar a partir da combinação entre áreas de posse familiar e áreas de uso coletivo destinadas ao extrativismo, à pesca e ao manejo sazonal das várzeas amazônicas.

Esses dados, confrontados com as dinâmicas de desmatamento na Amazônia, revelam que a criação de sistemas sociais e jurídicos e de normatividades que se articulam a valores vinculados à reprodução familiar e comunitária, tem eficácia social e ambiental e, portanto, devem ser reconhecidos e protegidos por meio de políticas fundiárias e de ordenamento territorial.

Paradoxalmente, embora o Projeto de Assentamento Agroextrativista Lago Grande, exista formalmente há quase duas décadas, o processo de titulação coletiva permanece inconcluso. A ausência do título coletivo da terra limita o acesso das famílias às políticas públicas, dificulta investimentos produtivos e aprofunda a insegurança fundiária.

Essa insegurança se traduz em conflitos concretos. Lideranças do assentamento têm denunciado a grilagem de terras, a exploração ilegal de madeira e o avanço de interesses minerários sobre a região. Em 2024, o Ministério Público Federal expediu recomendação destacando a urgência da regularização fundiária e a necessidade de proteção das comunidades ameaçadas.

Direitos coletivos como condição de futuro

O argumento da segurança jurídica, frequentemente mobilizado em defesa da individualização dos títulos, ignora uma questão fundamental: para comunidades cuja reprodução social depende do acesso compartilhado a determinados recursos e espaços, a fragmentação do território através do parcelamento pode produzir exatamente o efeito contrário, ampliando a vulnerabilidade social e territorial diante de pressões econômicas externas.

Na verdade, longe de representar uma restrição aos direitos individuais, a titulação coletiva é, especialmente no contexto amazônico, a condição que torna esses direitos efetivamente exercitáveis. Quando a reprodução econômica, social e cultural das famílias depende do acesso comum às florestas, aos rios, às áreas de extrativismo, de pesca e de pastagem, é a preservação da titularidade coletiva que assegura as condições materiais e territoriais necessárias para o exercício de seus direitos, a continuidade de seus modos de vida e a proteção de seus territórios frente às pressões externas.

Em sentido contrário, a individualização dos vínculos fundiários tende a fortalecer processos de mercantilização da terra em regiões crescentemente pressionadas pela mineração, pelo agronegócio e pela especulação fundiária.

A Amazônia oferece inúmeros exemplos desse processo. Pesquisa realizada pela FASE e Fundação Rosa Luxemburgo aponta a existência de mais de 18 mil processos minerários incidindo sobre os assentamentos de reforma agrária. Na região Norte, onde se encontram os estados que compõem a Amazônia Legal, 65% dos assentamentos possuem alguma sobreposição com interesses minerários. Em diversas regiões, comunidades enfrentam a pressão simultânea de empresas mineradoras, madeireiras, grileiros e agentes ligados à especulação fundiária. Nessas circunstâncias, a titulação coletiva funciona não apenas como instrumento de reconhecimento de direitos fundiários, mas como mecanismo de proteção territorial e de reprodução social.

A interpretação atualmente defendida pelo TCU suscita ainda um debate relacionado ao exercício de direitos políticos e identitários. Ao desconsiderar a possibilidade de associações comunitárias figurarem como titulares de instrumentos fundiários coletivos, o Estado corre o risco de negar reconhecimento às próprias formas organizativas construídas pelas comunidades para representar seus interesses. Trata-se de um movimento que contraria não apenas o espírito da Constituição de 1988, mas também compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, como a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, que reconhece o direito dos povos e comunidades tradicionais de manterem seus modos de vida.

O futuro

A Reforma Agrária sempre foi a expressão de justiça social no campo, significando acesso e permanência no meio rural, com segurança e soberania alimentar, educação adequada e garantia da função socioambiental da terra. Não por acaso, historicamente é uma das pautas que mais mobiliza a população rural de norte a sul do país.

A conquista de instrumentos jurídicos que respaldaram a criação de modalidades de regularização fundiária que reconhecem as múltiplas formas de organização social, e consequentemente, as formas de uso comum da terra e dos bens naturais representa um avanço frente a políticas fundiárias historicamente excludentes. No entanto, sua consolidação encontra obstáculos não apenas na implementação das políticas públicas, mas nas sucessivas mudanças normativas e nas interpretações dos dispositivos jurídicos.

Razão pela qual movimentos sociais seguem mobilizados em torno de agendas contrárias à individualização do domínio da terra, a partir de demandas pela ampliação das formas jurídicas de reconhecimento da territorialidade. Um exemplo refere-se a reivindicação do Conselho Nacional de Povos e Comunidades Tradicionais pela aprovação de um decreto que institua a Política Nacional de Titulação de Territórios de Povos e Comunidades Tradicionais.

Em um país marcado pela concentração fundiária, pela expansão das fronteiras extrativas e pela crescente financeirização da terra, a titulação coletiva constitui um dos instrumentos capazes de proteger bens naturais da transformação em ativos negociáveis. Sua importância não reside somente na garantia de direitos às comunidades diretamente envolvidas. Ela está associada à preservação da sociobiodiversidade, à produção de alimentos, à conservação das florestas e à construção de alternativas territoriais diante da crise climática.

Julianna Malerba é socióloga.

Pedro Martins é advogado.

Ambos são educadores da FASE (www.fase.org.br). Contato: [email protected] e [email protected]

[1] Os dados constam de apresentação pública feita pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário em 2026

[2] Os direitos fundiários coletivos dos povos e comunidades tradicionais são reconhecidos por meio de distintas políticas, quais sejam: (i) Assentamentos Ambientalmente Diferenciados, nas modalidades Projeto de Desenvolvimento Sustentável (PDS), Projeto de Assentamento Agroextrativista (PAE) e Projeto de Assentamento Florestal (PAF); (ii) Unidades de Conservação de Uso Sustentável, nas modalidades Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS), Reserva Extrativista (RESEX) e Floresta Nacional (FLONA); (iii) Reconhecimento de Direitos territoriais em florestas públicas não destinadas; e (iv) Reconhecimento de Direitos territoriais em imóveis da União

[3] PELICANO, Ana Rita Homem Pelicano. Análise da Paisagem com Foco no Uso e Cobertura da Terra no Projeto de Assentamento Agroextrativista do Lago Grande (PA). Mimeo, 2019