O ciclo democrático que a esquerda construiu e cuja memória foi apagada

Após mais de quatro séculos de dominação colonial escravista, não é banal reconhecer que o Brasil apresentou experiências inéditas e inovadoras de democracia direta, capilarizadas no território das cidades. Vivido nos anos 1980 e 1990, o Ciclo das Prefeituras Democráticas e Populares contrariou a história de um dos países mais desiguais do planeta e alcançou reconhecimento internacional. Recuperar sua memória exige relacionar seu apagamento à perda de um projeto de soberania nacional apoiado no movimento operário, nos movimentos sociais urbanos, nas comunidades de base, no movimento estudantil, na cultura e na arte nacionais. 

O ciclo se formou durante o processo de urbanização brasileira, associada à industrialização desenvolvimentista. O desmonte dessa perspectiva, que, apesar de suas contradições, estava comprometida com um projeto de nação soberana, acompanhou a globalização neoliberal e deixou contradições que permanecem na vida nacional e urbana. 

No século XX, o Brasil passou de país rural a sociedade urbana. A industrialização, concentrada no Sudeste, atraiu milhões de trabalhadores para cidades nas quais os baixos salários não incorporavam o custo da moradia formal. Autoconstrução, loteamentos clandestinos, favelas e ocupações tornaram-se estruturais numa urbanização baseada em baixos salários. 

A propriedade da terra ocupou o centro dessa formação. O sociólogo José de Souza Martins mostrou como, com o fim da escravidão, o cativeiro da terra substituiu o cativeiro do trabalho como base do poder. Nas cidades, esse nó empurrou trabalhadores para periferias precárias. Proprietários capturam, como renda fundiária, a valorização produzida por investimentos coletivos e expulsam quem não pode pagá-la. 

A proposta de reforma urbana integrou as Reformas de Base no início dos anos 1960. O golpe de 1964 interrompeu aquela agenda. O Banco Nacional da Habitação (BNH) financiou milhões de moradias, sem alterar o comando privado sobre a terra e sua localização. 

Sob a ditadura formou-se a força social que mudaria a política urbana. Sindicatos do novo operariado, movimentos de moradia e de bairro, Comunidades Eclesiais de Base, mulheres contra a carestia, estudantes, profissionais, pesquisadores e artistas ligaram as condições de vida nas periferias à luta democrática. Água, esgoto, transporte, creche, saúde e habitação compunham uma agenda comum. 

Eram os “novos personagens” na cidade, como cunhou o sociólogo Eder Sader. Sua ação sustentou a redemocratização no país e a reorganização partidária, incluindo o Movimento Nacional pela Reforma Urbana e a Assembleia Nacional Constituinte. A Constituição de 1988 reconheceu a função social da cidade e da propriedade e ampliou a autonomia municipal. As prefeituras democráticas e populares expressaram institucionalmente essa sociedade mobilizada. 

As primeiras experiências apareceram durante a ditadura, quando as eleições diretas estavam proibidas nas capitais. A partir de meados dos anos 1980, ganharam escala. Técnicos comprometidos com a reforma urbana chegaram às administrações ao lado de lideranças sociais. O conhecimento dos movimentos, universidades e assessorias técnicas passou a orientar o fundo público. 

Em São Paulo, a gestão de Luiza Erundina, entre 1989 e 1992, tratou a habitação como política urbana, contrariando a tradição do BNH de localizar conjuntos habitacionais e seus moradores no exílio das periferias. Moradores organizados em cooperativas participavam dos projetos e da gestão das obras. O Funaps-Comunitário apoiou a autogestão com qualidade arquitetônica, e a política municipal abrangia urbanização de favelas, regularização fundiária, saneamento e moradia nas áreas centrais. 

Porto Alegre submeteu parte do orçamento municipal à participação direta. Recife classificou legalmente os assentamentos populares informais por meio das Zonas Especiais de Interesse Social e do Plano de Regularização dessas áreas (PREZEIS), depois incorporados à legislação nacional. Belo Horizonte articulou Orçamento Participativo e urbanização de vilas e favelas. Outras cidades desenvolveram respostas próprias. A orientação comum era governar a cidade real, deslocar recursos para necessidades coletivas e incorporar os moradores às decisões públicas. 

A Conferência Habitat II, em Istambul, em 1996, confirmou a projeção dessas experiências. Projetos brasileiros foram apresentados como práticas bem-sucedidas de gestão urbana, e o Orçamento Participativo difundiu-se por vários continentes. Em vez de apenas importar soluções dos países centrais, o Brasil passou a oferecer referências formuladas em políticas locais enraizadas numa sociedade mobilizada. 

O ciclo mudou a imagem do Partido dos Trabalhadores. Durante décadas, a esquerda fora apresentada como força “subversiva” ou “comunista”. O “modo petista de governar” ganhou prestígio e demonstrou capacidade administrativa. A eleição do operário Luiz Inácio Lula da Silva à Presidência, em 2002, não pode ser dissociada dessa trajetória. 

Quando Lula tomou posse, em 2003, a esquerda alcançava o centro do poder institucional federal, acontecimento extraordinário num país marcado por séculos de dominação colonial e escravista. Entretanto, aquele momento coincidiu com a perda de força das gestões democráticas locais. Por que o ciclo recuou quando o projeto que o construiu obteve sua maior vitória eleitoral? O que definiu seu fim? Por que restam tão poucas marcas de sua memória? 

O ciclo perdeu vigor quando se modificou a base social que o sustentava. O neoliberalismo modificou as relações trabalhistas e ampliou a informalidade. A desindustrialização enfraqueceu a classe operária e seus sindicatos. A hegemonia do capital financeiro, combinada à expansão agroexportadora e neoextrativista, alterou o mercado de trabalho. Somaram-se novas formas de comunicação política e uma subjetividade individualista. Nas periferias urbanas, novas formas de mercantilização criam uma nova informalidade com a marcante presença do crime organizado e religiões pentecostais. 

Dentro da esquerda, as disputas eleitorais e a ocupação do Estado concentraram quadros, recursos e expectativas. A organização capilar nos bairros refluiu. As gestões que renovaram a política urbana nasceram de décadas de organização popular; seu esgotamento coincidiu com a institucionalização da esquerda e com a centralização do poder político e financeiro em Brasília. 

O governo Lula trouxe conquistas que devem ser reconhecidas: redução da fome, expansão do emprego, valorização do salário mínimo e ampliação do acesso ao ensino superior. O Ministério das Cidades, as Conferências e o Conselho Nacional das Cidades levaram ao plano federal parte do acúmulo municipal e da reforma urbana. 

Essa agenda, porém, perdeu centralidade diante das alianças do governo e do papel da construção civil no crescimento. A União concentrou recursos; os municípios dependiam de transferências federais. Movimentos e técnicos passaram a dirigir conselhos, secretarias e programas. Essa presença no Estado produziu conquistas, mas reduziu a autonomia e a pressão social que haviam sustentado o ciclo municipal. 

O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) destinou recursos inéditos à urbanização de favelas, e o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) mobilizou subsídios em escala. O “nó da terra”, entretanto, permaneceu. A localização dos empreendimentos continuou subordinada às escolhas de proprietários e empresas. Muitos conjuntos foram implantados em glebas periféricas, dentro do perímetro urbano legal e fora da cidade provida de empregos, equipamentos e transporte. 

Reapareceu uma antiga separação: política habitacional como produção de casas e política urbana reduzida a normas com pouca incidência sobre a propriedade. O BNH e o PMCMV pertencem a períodos distintos e adotaram escalas e arranjos diferentes. Ambos mostram que grandes volumes de financiamento podem conviver com déficit e segregação quando as rendas fundiária e imobiliária comandam o acesso à cidade. 

O contraste é brutal. O Censo de 2022 registrou mais de 580 mil domicílios vagos em São Paulo, diante de déficit estimado em 370 mil moradias. O mercado produz imóveis em áreas dotadas de infraestrutura, enquanto trabalhadores são afastados para bairros distantes ou comprometem parcela crescente do salário com aluguel. A casa funciona como ativo financeiro e reserva patrimonial. 

Não faltam planos. Não faltam leis. O Brasil construiu um dos mais avançados arcabouços jurídico-urbanísticos do mundo, a partir da Constituição de 1988 e do Estatuto da Cidade de 2001. Sua aplicação, entretanto, é seletiva. Instrumentos destinados à função social da propriedade cedem diante dos interesses fundiários e imobiliários; normas são flexibilizadas quando restringem a rentabilidade dos grandes empreendimentos e aplicadas com rigor contra os assentamentos informais da população trabalhadora. 

A memória das prefeituras democráticas e populares mostra que instrumentos, programas e boas equipes adquirem força quando uma sociedade organizada disputa sua direção e a soberania do país. Urbanização de favelas, mutirões autogeridos e orçamento participativo resultaram de uma correlação de forças construída durante décadas. Separados dessa base, sobrevivem como procedimentos administrativos com alcance limitado sobre a desigualdade urbana. 

Refundar um projeto de transformação das cidades exige reconstruir a organização popular em torno da terra, do orçamento e do Estado. A tarefa passa pelos bairros, locais de trabalho, movimentos de moradia, sindicatos, universidades, entidades profissionais e novas formas de associação. O ciclo que a esquerda construiu permanece atual porque revelou uma condição decisiva: a cidade muda quando aqueles que a produzem conquistam força para governá-la. 

Este texto integra uma série de artigos, escritos por integrantes do INCT Produção da Casa e da Cidade (sediado na FAU-USP), com base nos capítulos do livro recém-lançado A produção da casa e da cidade no Brasil contemporâneo: novos estudos sobre autoconstrução, Estado e imobiliário.  

Erminia Maricato e Pedro Rossi são pesquisadores do INCT Produção da Casa e da Cidade.