Lula 4: inovar na política habitacional e cuidar dos lugares

A vitória de Lula abre a possibilidade de seu último mandato ser marcado por transformações estruturais. Ao prometer realizar seu melhor governo, com atenção especial à juventude, aos idosos e aos cuidados, o presidente assumiu compromissos que dificilmente serão cumpridos pela ampliação de programas existentes ou pela criação de outros sob as mesmas lógicas. 

Será necessário rever políticas públicas, inclusive conquistas de seus governos anteriores, e alcançar territórios onde o cotidiano é frequentemente organizado por poderes alheios aos princípios democráticos e à cidadania.  

Formar cidadãos antes de consumidores sintetiza o ideal dos grandes humanistas brasileiros. Uma nação livre e soberana se constrói com direitos e capacidade crítica, não pela submissão a poderes autoritários. Essa transformação ocorre nos lugares onde se vive, trabalha e enfrenta a fragmentação da ação pública. É ali que os direitos se realizam ou são negados e que o Estado, por ação ou omissão, abre espaço para outros poderes, por vezes criminosos. 

Uma política habitacional voltada à qualificação do morar nesses lugares oferece uma oportunidade extraordinária. Na casa, as políticas sociais se encontram e confrontam relações de poder: crianças estudam, idosos envelhecem, famílias trabalham, cuidados acontecem. A casa abriga diante da violência urbana, mas, sem banheiro ou portas que garantam intimidade, pode também favorecer a violência doméstica. Nela, desigualdades se sobrepõem e revelam vulnerabilidades em múltiplas dimensões. 

Entretanto, desde o Banco Nacional da Habitação (BNH), a política habitacional brasileira permanece estruturada predominantemente pela lógica do financiamento imobiliário para novas unidades habitacionais, vinculada ao FGTS, à poupança e aos agentes financeiros. O BNH desapareceu, governos se sucederam, programas e subsídios mudaram, mas essa racionalidade pouco se alterou. 

O Minha Casa, Minha Vida representou uma conquista inegável. Sua retomada, em 2023, recuperou a produção financiada de novas unidades com diferentes faixas de subsídio. Entretanto, apesar das críticas, reivindicações e esforços de acadêmicos, gestores, movimentos e organizações sociais, o programa continua executando quase que exclusivamente o velho modelo da política habitacional. 

Os números exigem outra perspectiva. Segundo a Fundação João Pinheiro, o déficit habitacional era de 5,77 milhões de domicílios em 2024, dos quais 3,59 milhões correspondiam ao ônus excessivo com aluguel – situação que não exige a produção de nova moradia para ser resolvida. No mesmo ano, 27,86 milhões de domicílios urbanos tinham alguma inadequação; em 8,4 milhões deles vivia ao menos uma pessoa idosa. 

Pesquisa que coordenei no Ipea, publicada na Nota Técnica 55, identificou 16,3 milhões de famílias do Cadastro Único vivendo em moradias inadequadas. Cerca de 1,26 milhão não dispunha de banheiro ou sanitário adequado, privação cuja superação exigiria R$ 23,8 bilhões. O custo estimado para enfrentar o conjunto das inadequações chegava a R$ 273,6 bilhões. É uma montanha de recursos, sem dúvida. Mas, entre 2009 e 2019, o Minha Casa, Minha Vida mobilizou cerca de R$ 228 bilhões em subsídios para produzir aproximadamente 5 milhões de novas moradias. A comparação não pretende equiparar investimentos distintos, mas demonstrar que o país já realizou esforços financeiros dessa ordem de grandeza. A prioridade de investimento é uma decisão política, e, neste caso, os recursos seriam distribuídos entre milhares de agentes econômicos, em vez de grandes construtoras. 

Déficit e inadequação são problemas distintos. Construir novas unidades não corrige a precariedade das casas existentes nem as vulnerabilidades socioespaciais de territórios que enfrentam as mudanças climáticas em condições profundamente desiguais. 

Essas moradias foram construídas ou ampliadas progressivamente pelas famílias, sem assistência técnica profissional. À falta de recursos para janelas e banheiros somam-se a ausência de projeto e a inadequação de materiais às mudanças climáticas. Uma casa autopromovida pode registrar temperaturas internas vários graus acima daquelas com soluções técnicas adequadas. É a cidade produzida pela autopromoção habitacional, expressão de uma economia popular pouco reconhecida na política urbana e ainda menos nas estratégias nacionais de desenvolvimento e de adaptação climática. 

Como demonstrou Milton Santos, essa economia popular, associada ao circuito inferior da economia urbana, integra dinamicamente o capitalismo periférico. As categorias “setor informal” e “cidade informal”, definidas por quem detém poder político e econômico, justificam exclusões e privilégios. O dualismo formal e informal não explica a realidade; contribui para manter a segregação socioespacial. Já a análise dos circuitos inferior e superior revela complementaridades, subordinações e mesmo inovações, relações que precisam ser consideradas em um projeto brasileiro de desenvolvimento pleno. 

Para além dos setores público e privado usualmente reconhecidos pelas políticas habitacionais, é urgente apoiar um terceiro agente econômico da produção urbana: a autopromoção habitacional. A produção dita informal, negligenciada pelo Estado, edificou grande parcela de nossas cidades. Reconhecer seus agentes e circuitos não significa naturalizar a precariedade nem impor parâmetros estrangeiros de formalização, mas qualificar capacidades produtivas, profissionais e sociais e valorizar normas territoriais, promovendo crescimento mais distribuído, inclusão e cidadania. 

As inadequações atingem a vida e a sociabilidade, não só as edificações. Umidade, instalações precárias, ausência de banheiro e barreiras de acessibilidade afetam saúde, trabalho, segurança e autonomia. Para crianças e jovens, comprometem o estudo; para idosos e pessoas com deficiência, podem significar dependência, perda de dignidade e imobilismo em cidades segregadas. Melhorias habitacionais contribuem para saúde, educação, redução das desigualdades e sustentabilidade urbana. Pesquisa que desenvolvemos no Ipea relaciona seus efeitos a oito Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e a 24 dimensões econômicas, sociais e ambientais. 

Mas a transformação mais importante de uma política que associe o Estado à autopromoção habitacional é a maneira como o Estado pode chegar e permanecer nos lugares. 

Nos últimos cinco anos, sistematizamos experiências de Assistência Técnica em Habitação de Interesse Social (ATHIS) e melhorias habitacionais (MH) envolvendo conselhos de arquitetura, universidades, governos, assessorias técnicas, escritórios populares, movimentos sociais, OSCs, bancos públicos e organismos multilaterais. Esse trabalho coletivo, apoiado na modelagem lógica de engenharia reversa, consolidou uma proposta de Política Nacional de Melhorias Habitacionais e ATHIS. 

Nessa proposta, a melhoria habitacional emerge como entrega física, sem esgotar o sentido da política nem a presença do Estado nos lugares. 

A ATHIS, assegurada às famílias de baixa renda pela Lei nº 11.888/2008, já permite uma presença pública técnica e social onde o Estado pouco atua. A proposta amplia essas experiências por parcerias público-populares com OSCs enraizadas nos lugares, capazes de compreender famílias, comunidades e suas formas de organização. 

Ao diagnosticar uma casa, arquitetos e agentes sociais identificam também problemas de saúde, educação, cuidados, violência e acessibilidade. A aproximação com equipes da atenção primária à saúde, que realizam visitas domiciliares e produzem também informações da casa e de seu entorno, amplia essa leitura. Articular os registros habitacionais do CadÚnico com dados do SUS, como também já demonstramos, pode dimensionar com maior precisão as necessidades e orientar respostas adequadas a cada comunidade. 

Há décadas, governos procuram articular políticas sociais usando estruturas administrativas e programas intersetoriais. Apesar de experiências relevantes, como os Territórios da Cidadania, persiste a fragmentação: saúde, educação, assistência, habitação e cultura seguem diretrizes, normas e prioridades próprias. 

Tendo como base as centenas de ações de ATHIS e MH que conhecemos Brasil afora, a pergunta que nos fica é: por que não inverter essa lógica? 

Em vez de esperar a integração entre ministérios e secretarias, é possível partir da totalidade da vida cotidiana, hoje fragmentada pelas políticas setoriais. Projetos participativos identificam necessidades; OSCs mobilizam instrumentos públicos para enfrentá-las. Isso já acontece, mas carece de fomento e reconhecimento estatal. A casa é a unidade material da intervenção; o território vivido, a unidade de integração, participação e planejamento das políticas. 

ATHIS e OSCs não substituem serviços públicos nem assumem competências estatais indelegáveis. Ampliam a capacidade pública de reconhecer demandas, articular serviços e acompanhar resultados. A leitura da casa e do território também qualifica informações do CadÚnico e dos sistemas de saúde, permitindo que necessidades reais orientem a ação pública de baixo para cima. 

Para essa transformação, é preciso superar a racionalidade bancária que subordina a política habitacional aos contratos individuais e ao ciclo das obras. Aqui está o pulo do gato: um governo que promete mudanças profundas encontra na sociedade um modelo de construção da cidadania. Centenas de OSCs, assessorias técnicas, escritórios populares e movimentos sociais reivindicam que parte dos recursos hoje executados pela lógica do crédito ao consumidor passe a operar por parcerias regidas pelo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) e que valorizem as comunidades. 

O Crédito Solidário, lançado no primeiro governo Lula, mostrou os obstáculos que uma operação bancária impõe ao associativismo e ao cooperativismo. Ainda hoje, assistência técnica, trabalho e participação social aparecem como custos acessórios das obras contratadas. Encerrado o contrato, desaparece a presença pública no território. 

O Brasil dispõe de todos os instrumentos para passar do consumo de crédito à promoção da cidadania. O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e seu Fundo Nacional (FNHIS), criados em 2005 após mobilização popular, estabeleceram uma arquitetura de fundos, conselhos e planos, com financiamento público, autonomia federativa, responsabilidades compartilhadas, participação e controle social. 

Mas a regulamentação e a operação não fizeram prevalecer essa racionalidade. A Caixa permaneceu como agente operador e financeiro do FNHIS, e a execução ficou vinculada a contratos de repasse e procedimentos bancários junto as famílias. A crítica não é à Caixa, relevante no financiamento de novas unidades, mas à imposição da lógica bancária a uma política orientada por direitos e participação social. Construir novas moradias e superar inadequações exige instrumentos distintos; estas últimas pedem presença estatal continuada e parcerias público-populares. 

Lula pode dar o passo decisivo revendo o Decreto nº 5.796/2006, que regulamenta o FNHIS, para fazer prevalecer a lógica de fundo público, com transferências regulares entre fundos nacional, estaduais e municipais. A decisão regulamentar está ao alcance do Executivo; sua implementação deve compatibilizar atribuições legais do agente operador e dos entes federativos com as parcerias do MROSC, ampliando a presença pública. 

As referências para o desenho institucional dessa proposta são os princípios do próprio SNHIS, a organização federativa do SUS, a experiência similar do Programa Um Milhão de Cisternas e os instrumentos do MROSC. 

A União garante direitos, financiamento, diretrizes e equalização das desigualdades; estados coordenam regionalmente, cofinanciam e apoiam municípios; estes, por sua vez, territorializam prioridades, integram serviços e celebram parcerias. Pela subsidiariedade operacional, decisão e execução devem ocorrer na escala mais próxima capaz de realizá-las, com garantias nacionais e responsabilidades públicas intransferíveis. 

Com recursos fundo a fundo, estados e municípios podem financiar ações continuadas, abrir chamamentos públicos ou acolher propostas das OSCs por termos de colaboração e fomento do MROSC. Em rede, essas organizações elaboram soluções adaptadas aos lugares, com participação das famílias no diagnóstico, nas decisões e na avaliação. Essa permeabilidade é decisiva: o Estado assegura direitos e recursos; as organizações mobilizam conhecimentos e confiança; a população constrói e valida soluções. 

Dois fluxos complementares, ambos articulados às transferências fundo a fundo, sustentam a política. Um financia presença territorial de longa duração – ATHIS, equipes, participação, formação, informação e articulação de políticas. O outro financia intervenções físicas – materiais, mão de obra e serviços. Nesse modelo a capacidade pública não termina quando a obra acaba. 

Essa estrutura também pode coordenar emendas parlamentares segundo planos, prioridades territoriais, transparência e controle social, em vez de reforçar intervenções fragmentadas e ocasionais. Para os parlamentares, isso pode ser atrativo, pois permitiria identificar nos mapas de inadequações as áreas precisas onde buscam reforçar sua atuação. 

Transformar em política nacional aquilo que muitos coletivos já fazem não exige outra burocracia. Instrumentos e experiências existem; precisam de articulação, aperfeiçoamento e financiamento para enfrentar o passivo habitacional. A revisão regulamentar está nas mãos do Executivo. O desafio é assegurar prioridade política e distribuir recursos segundo a diversidade dos territórios. 

Qualificar a cidade existente mobiliza trabalho e serviços locais, fortalece a economia popular, valoriza profissões, fomenta a extensão universitária, preserva o patrimônio histórico e desenvolve tecnologias adequadas ao território e à crise climática. Reconhece práticas e economias historicamente subordinadas, mas centrais à produção das cidades e da riqueza nacional. 

Num país de privilégios, desigualdade racial e vulnerabilidades sociais e ambientais sobrepostas, incluir essa economia e seus trabalhadores no desenvolvimento significa também assegurar soberania em territórios disputados por poderes não estatais.  

Enfrentar as mudanças climáticas exige adaptar moradias e melhorar a vida de seus moradores. Não é viável substituir todo esse estoque imobiliário; é necessário qualificá-lo e assegurar moradia digna. 

O resultado não se mede apenas por banheiros, ventilação ou telhados recuperados e adaptados ao calor. Cada intervenção deve deixar no território mais capacidade pública e técnica, conhecimento, participação e condições de exercício da cidadania. 

Se Lula pretende realizar seu melhor governo, precisa transformar a política habitacional e, por ela, a relação entre Estado, território e sociedade. Não se trata de abandonar a produção de novas moradias, mas de colocar a cidade existente no centro da ação pública. Mais que reformar casas, trata-se de construir uma presença democrática do Estado nos lugares onde a vida acontece. 

Renato Balbim é doutor em Geografia e pesquisador do IPEA.