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PETRÓLEO

A agitação do mercado brasileiro de combustíveis

por Reinaldo Marques da Silva
15 de junho de 2018
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Os preços dos combustíveis no Brasil são livres desde 2002. Todavia esses preços são influenciados pelo governo federal mediante o controle acionário da Petrobrás, que detém a quase totalidade do refino e da importação de derivados de petróleo

O mercado brasileiro de distribuição e de revenda de derivados de petróleo até o início da década de 90 era marcado por fortes restrições, assim nos preços, margens de comercialização, como nos fretes. Essa rígida regulamentação inibia novos investimentos no mercado de combustíveis e impunha barreiras à entrada de novos agentes.

Foi então que o governo federal decidiu diminuir o controle do Estado sobre a comercialização de combustíveis e abrandou as regras para entrada no mercado. Ademais, houve paulatina redução dos subsídios, impactando os preços então praticados.

Com a migração para uma economia de mercado, acentuou-se a competição entre os agentes, notadamente em qualidade, respeito ao meio ambiente, segurança, regularidade fiscal e garantias de abastecimento.

Todavia, a total desregulamentação dos preços de combustíveis ocorreu apenas em 1º de janeiro de 2002, quando da liberação dos preços nas refinarias e centrais produtoras, queda das barreiras legais à importação, bem como eliminação dos últimos subsídios.

A formação dos preços dos combustíveis

Compõem o preço dos combustíveis os seguintes tributos: Imposto sobre Importações (II); Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS); Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS); Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras (CPMF); Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) e Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep).

O II tem alíquota zero nas importações de petróleo e combustíveis, enquanto alíquotas de ICMS são estabelecidas pelos governos estaduais. As contribuições sociais PIS/PASEP e COFINS e o ICMS são recolhidos quando da venda de gasolina, diesel e GLP na refinaria. As alíquotas das contribuições PIS/PASEP e COFINS devidas pelas refinarias de petróleo foram estabelecidas pela Lei nº 9.990, de 21 de julho de 2004.

A CIDE, por sua vez, nos termos do Decreto nº 4.565, de 1º de janeiro de 2003, é uma contribuição incidente sobre a importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, bem como álcool etílico combustível, com as seguintes alíquotas específicas: a) Gasolina: R$ 0,5411/l; b) Óleo diesel: R$ 0,2180/l c) GLP: R$ 0,1676/kg d) Álcool etílico combustível: R$ 0,02925/l.

Quanto à revenda e à distribuição de combustíveis líquidos, aduz a Petrobras que seriam responsáveis por apenas 13% do preço final da gasolina vendida ao consumidor final, de sorte que o grande vilão seriam os impostos, responsáveis por 45% do preço final, seguido pela realização da Petrobras (referente a 31% do preço final), além do custo do etanol, responsável por 11% do preço final da gasolina.

O mercado de combustíveis é livre desde 2002, mas a Petrobras controla todo o refino nacional, sendo responsável por abastecer o mercado interno. A política de preços da empresa segue os princípios e objetivos definidos pelo Conselho de Administração, cuja maioria representa o acionista controlador, a União.

Desde 2011, a empresa vem praticando preços inferiores ao internacional, mas no fim de maio de 2018, com a greve dos caminhoneiros e, possivelmente, dos petroleiros, os preços alcançaram níveis alarmantes, reclamando uma intervenção estatal.

Propostas do CADE para aumentar a concorrência no mercado combustíveis

Ante os exorbitantes preços dos combustíveis, em 29 de maio de 2018, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) apresentou nove propostas com o objetivo de aumentar a concorrência no mercado de combustíveis e, por conseguinte, diminuir os preços ao consumidor final.

Essas propostas dividem-se em três tópicos temáticos, regulação (cinco medidas), estrutura tributária (duas medidas) e outras alterações institucionais de caráter geral (duas medidas), assim vejamos: 1) Permitir que produtores de álcool vendam diretamente aos postos; 2) Repensar a proibição de verticalização do setor de varejo de combustíveis; 3) Extinguir a vedação à importação de combustíveis pelas distribuidoras; 4) Fornecer informações aos consumidores do nome do revendedor de combustível, de quantos postos o revendedor possui e a quais outras marcas está associado; 5) Aprimorar a disponibilidade de informação sobre a comercialização de combustíveis; 6) Repensar a substituição tributária do ICMS; 7) Repensar a forma de tributação do combustível; 8) Permitir postos autosserviços e 9) Repensar as normas sobre o uso concorrencial do espaço urbano.

Essas propostas apontam desenhos institucionais alternativos que podem melhorar a rivalidade no mercado de combustíveis com a consequente redução nos preços. Contudo, cabem algumas observações.

Primeiro, ao estimular a concorrência no mercado de combustíveis no Brasil por meio da importação de derivados de petróleo e da produção interna nas refinarias, grandes dificuldades surgiriam do enfrentamento de uma empresa dominante como a Petrobras, que, no mais das vezes, pratica preços domésticos inferiores ao do mercado internacional.

Com efeito, se por um lado, a maior informação dos consumidores pode levá-los a melhores decisões quanto ao seu consumo, noutro diapasão, abolir a substituição tributária do ICMS poderia aumentar a sonegação fiscal.

Ademais, é verdade que os postos de autosserviço são uma experiência bem sucedida nos países avançados, mas, cumpre observar, em países com muita criminalidade, como o Brasil, os investimentos em mecanismos de segurança poderiam inviabilizar a iniciativa.

Assim, essas propostas devem ser mais bem trabalhadas.

Conclusão

Os preços dos combustíveis no Brasil são livres desde 2002. Todavia esses preços são influenciados pelo governo federal mediante o controle acionário da Petrobrás, que detém a quase totalidade do refino e da importação de derivados de petróleo.

Deveras, os impactos econômicos negativos advindos do escândalo da Lava Jato comprometeram a capacidade de investimento da empresa, reduzindo a atratividade dos investimentos privados na indústria do petróleo no Brasil. Nesse sentido, urge repensar uma nova política de preços para os combustíveis.

Uma alternativa possível é aumentar a concorrência no mercado de combustíveis, que levaria a efeito uma redução dos preços praticados. Todavia, as medidas a serem tomadas deverão ser muito bem planejadas para que produzam os efeitos almejados.

*Reinaldo Marques da Silva é  doutorando em Direito e Ciências Sociais pela Universidad Nacional de Córdoba – UNC; Mestre em Direito Comparado pela Samford University / University of Cambridge; Especialista em Direito Tributário pelo Instituto Brasileiro de Direito Tributário – IBDT



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