A constitucionalidade da proibição de publicidade no âmbito municipal

Desde a proclamação da Constituição da República Federativa do Brasil, em 1988, quando instituiu-se que os Municípios seriam um ente federado, até os dias atuais, os Municípios brasileiros têm enfrentado desafios inúmeros, acumulando-se uns nos outros. Nesse mesmo período, as cidades ganharam importância em inúmeras pautas, como moradia, mobilidade urbana, resíduos, proteção ambiental e, mais recentemente, na agenda da mudança do clima.  

Isso porque, atualmente, cerca de 55% da população mundial vive em cidades e, aproximadamente, 70% de toda a energia gerada no mundo é consumida nelas. No Brasil, 87% da população vive em cidades, ampliando a complexidade das soluções para superar tais desafios, haja vista a alta concentração de pessoas nestes territórios. As cidades são peça chave na transição energética, visto que consomem essa quantidade de energia e são responsáveis pela maior parte das emissões de gases de efeito estufa, o que as torna agentes relevantes para a mitigação desses gases. Por outro lado, elas são palco importante para as políticas, planos e ações de adaptação e de perdas e danos, uma vez que elas concentram a maior parte da população mundial e, sobretudo, brasileira.  

O artigo 225 da Constituição, com ineditismo no País, apresentou o meio ambiente como um bem tutelado para promoção do bem-estar do ser humano, e não mais apenas para o desenvolvimento econômico. Além da orientação constitucional, o arcabouço legal do Brasil para o endereçamento da mudança do clima, no contexto das cidades, é ancorado juridicamente por pelo menos duas grandes políticas, que reforçam o pacto federativo: o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) e a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC, Lei nº 12.187/2009), cada qual à sua maneira. O Estatuto da Cidade é a regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição, dando juridicidade e legalidade – e importância – à discussão urbana intrinsecamente ligada à ambiental. A PNMC dá aos Municípios corresponsabilidade pelo endereçamento da mudança do clima.  

No âmbito internacional, o contexto de emergência climática alçou os municípios da condição de meros observadores, na elaboração de tratados e acordos internacionais sobre mudança do clima, em protagonistas, criando e implementando normativas que materializam estes tratados, acordos e leis, por meio de políticas públicas. Um dos subprodutos do AR6 (Sixth Assessment Report), o último relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), foi focado em áreas urbanas. Não à toa, em 2027, o IPCC lançará um novo relatório, específico sobre as cidades. Os municípios importam, desde a sua participação na elaboração e revisão de tratados internacionais, passando pelo cumprimento da Constituição, pela organização metropolitana, até chegarmos à importância das iniciativas de base local, para, no limite, salvaguardar a vida dos munícipes. 

Competências constitucionais e federalismo: do meio ambiente ao interesse local  

A Constituição reserva aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I) e promover o adequado ordenamento territorial (art. 30, VIII), além de lhes atribuir a proteção do meio ambiente, em cooperação com União e Estados (art. 23, VI), e a competência para suplementar a legislação federal no que couber (art. 30, II e art. 24, VI). Soma-se, ainda, o art. 182, que confia ao Poder Público municipal a política de desenvolvimento urbano, com vistas a ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e o bem-estar dos cidadãos.  

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) advoga em favor das competências municipais, ao reconhecer que ela inclui fixar o horário do comércio e proceder com o licenciamento ambiental de impacto local, por exemplo. Para a publicidade no espaço urbano, o precedente segue essa direção. A denominada Lei Cidade Limpa (Lei municipal nº 14.223/2006) vedou os outdoors e disciplinou a publicidade exterior na cidade de São Paulo. A lei foi questionada sob a alegação de usurpação de competência, mas foi sustentada, e mantida, não como “legislação publicitária”, mas como tutela do meio ambiente urbano, matéria de inequívoca competência municipal. Vinte anos depois, segue de pé a lei. 

O exemplo do Rio de Janeiro: o decreto das bets 

Diante do quadro delicado e complexo das bets, com percepção social de que são um vício, em julho de 2026, o município do Rio de Janeiro inovou e editou o Decreto nº 58.274/2026, que proibiu, em todo o território municipal, a publicidade exterior e em espaços públicos das plataformas de apostas de quota fixa – as bets – e de aplicativos assemelhados. O decreto fundamenta-se, expressamente, na competência do município “para promover o adequado ordenamento territorial, disciplinar o uso do solo urbano, proteger a paisagem urbana e exercer o poder de polícia administrativa sobre a exploração da publicidade em seu território”. O decreto carioca demonstra, na prática, que o município dispõe – e exerce – a competência para decidir o que se anuncia em seu território. Belo Horizonte e São Paulo fizeram anúncios de atos normativos semelhantes ao do Rio de Janeiro, valendo-se da competência constitucional supracitada.  

Nesse sentido, pergunta-se: os projetos de lei1 que pretendem restringir a publicidade sobre combustíveis fósseis no âmbito municipal encontram fundamentação constitucional? 

Sim, encontram. E a racionalidade para a justificativa é idêntica à aqui sustentada anteriormente: não se proíbe a atividade de apostas nem se disciplina, em âmbito nacional, a sua publicidade, mas restringe-se o que ocupa o espaço público que está sob controle dos Municípios, a partir dos preceitos constitucionais e da jurisprudência sobre o ordenamento territorial e a paisagem urbana. O Rio de Janeiro e outros municípios compreendem que a publicidade das bets coloca em risco a saúde dos munícipes, sendo esse o mesmo raciocínio que ampara os municípios em que já há iniciativa da restrição da publicidade sobre combustíveis fósseis: risco à saúde pública, ao meio ambiente e propaganda abusiva.  

Publicidade e propaganda: parece a mesma coisa, mas não é 

A Constituição reserva à União a competência exclusiva de legislar sobre propaganda (art. 22, XXIX) seus padrões e conteúdos. Propaganda e publicidade não podem ser confundidas pelos tomadores de decisões. A primeira, de finalidade ideológica, política ou cívica, sem intuito lucrativo. A segunda, o ato de tornar público um produto ou serviço, com propósito comercial. Para tal, lança-se luz também ao Código de Defesa do Consumidor (CDC) que disciplina, em seção específica, apenas a publicidade (art. 37, § 2º), sendo esta abusiva se desrespeita valores ambientais ou induz o consumidor a comportamento nocivo à saúde. 

É preciso dizer que o Supremo já declarou inconstitucional a lei estadual que vedava a propaganda de medicamentos em todos os meios de comunicação do Estado, por usurpar a competência da União. Todavia, a distinção entre publicidade e propaganda é decisiva para o trâmite e cumprimento das normas: a norma municipal, como o decreto carioca mostra, não institui padrão nacional nem proíbe o anúncio em todos os meios. Ele restringe a publicidade onde o município efetivamente detém competência constitucional.  

A Constituição autoriza restringir a publicidade de produtos nocivos (art. 220, § 4º), submetendo-os a restrições legais. Entre eles estão tabaco, álcool, agrotóxicos e outros. A legislação nacional se tornou ainda mais específica, quando da aprovação da Lei nº 9.294/1996, cujas restrições à publicidade sobre tabaco.  

Diante do exposto, a restrição municipal à publicidade dos combustíveis fósseis encontra respaldo na repartição constitucional de competências, que ancorou o Federalismo Climático, na jurisprudência consolidada sobre interesse local e meio ambiente urbano e no art. 220, § 4º, e conta, agora, com o exemplo mais recente do Decreto do Rio de Janeiro. Internacionalmente, o Brasil se alinha, e inova, na movimentação para proibir os anúncios sobre combustíveis fósseis, que já conta com iniciativas legais de mais de 15 países, como África do Sul, Austrália, Estados Unidos, França e Holanda. Nacionalmente, há ainda a regulação em âmbito federal, proibindo a propaganda sobre combustíveis fósseis. Por sua vez, os municípios se apresentam como territórios oportunos para a restrição a publicidade em seu próprio território. Resta exercê-la e aqui fica o convite para tal. 

Guilherme Tampieri é consultor em políticas urbanas e climáticas e coordenador de Programas e Projetos do Instituto Clima de Política. Está na fase final do Doutorado em Relações Internacionais na PUC-Minas. É mestre em Geografia pela UFMG, pós-graduado em Gestão Ambiental, pós-graduado em Administração Pública e Gerência de Cidades e graduado em Relações Internacionais. Foi assessor parlamentar na Câmara dos Deputados e na Câmara Municipal de Belo Horizonte, com foco em políticas urbanas e climáticas. 

Notas de Rodapé

1Florianópolis, Fortaleza, São Paulo, Belo Horizonte, Niterói, Salvador e outros municípios.