A política industrial recente no Brasil: uma avaliação - Le Monde Diplomatique

OBSERVATÓRIO DA ECONOMIA CONTEMPORÂNEA

A política industrial recente no Brasil: uma avaliação

por Marcos V. Chiliatto e Claudio Amitrano
18 de dezembro de 2018
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É importante que empresas de menor desenvolvimento relativo possam sobreviver e avançar, pois geram muito emprego e têm potencial para evoluir na estrutura produtiva. Confira artigo do Observatório da Economia Contemporânea

A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal) em parceria com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) apresentaram o relatório Avaliação de desempenho do Brasil Mais Produtivo, que avalia esse instrumento de política industrial, o Brasil Mais Produtivo (B+P). O estudo faz uma análise dessa política iniciada em 2016, no final do governo Dilma, e que foi continuada pelo governo Temer até a conclusão de sua primeira fase, em meados de 2018.

O B+P é um instrumento de promoção da produtividade física intrafirma, voltado a empresas industriais de portes pequeno e médio, por meio de ferramentas de manufatura enxuta. Para esta avaliação foi usado um conjunto de abordagens quantitativas e qualitativas, visando captar tanto os aspectos da formulação quanto os da implementação do programa. Trata-se de um formato de avaliação externa e independente, mas com um enfoque na interlocução política e técnica, tendo como propósito avaliar o grau de cumprimento dos objetivos das políticas e ações, identificar boas práticas e fazer recomendações, visando melhorar os resultados do programa avaliado.

A década de 2000 ficou caracterizada pela retomada da política industrial no Brasil. A inovação foi colocada como variável chave para o aumento da competitividade da base produtiva. O B+P foi o último esforço, até agora, desse ciclo. Entre 2004 e 2008, a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (Pitce) teve como foco o enfrentamento da vulnerabilidade externa, realizado por meio de uma política ativa de agregação de valor às exportações com ênfase na inovação. Já a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP, 2008-2011) teve escopo mais amplo e transversal e objetivou dar sustentabilidade ao ciclo de expansão da economia nacional. Por fim, entre 2011 e 2014, o Plano Brasil Maior (PBM) representou um conjunto de ações de caráter mais defensivo, associado aos efeitos adversos da crise externa e perda da competitividade internacional.

O B+P surge em um momento histórico diferente, de questionamento das políticas industriais, agravado por restrições fiscais e pelo tensionamento político crescente, que culminaria no impeachment da presidenta Dilma. Diante disso, o então Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, posteriormente Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC), optou por um programa focado em empresas menores, de ação rápida e elevados resultados em termos de produtividade. A ferramenta encontrada foi a manufatura enxuta ou lean manufacturing, colocada em prática em uma parceria com o Senai, que possui capilaridade em todo o território nacional e competência técnica na área. Além do Senai, o programa reuniu instituições que estavam na órbita do MDIC no momento do desenho do programa, quais sejam, a ABDI, Apex, Sebrae e BNDES.

O B+P oferece uma consultoria de 120 horas no chão de fábrica que faz um diagnóstico junto ao empresário, elege uma linha de produção e introduz ferramentas tradicionais do lean manufacturing. Assim, sem nenhum investimento em capital físico, o consultor orienta a empresa a redesenhar o layout da planta, organiza os estoques, os processos produtivos, planeja uma linha sequencial na produção, reduz movimentos, diminui desperdícios ao longo das etapas da produção e, com isso, obtém ganhos de produtividade expressivos. É uma política barata, em que cada atendimento custou R$ 18 mil, cabendo ao orçamento do programa financiar R$ 15 mil e ao empresário R$ 3 mil como contrapartida.

Foram 3 mil empresas atendidas e o resultado médio no ganho de produtividade foi superior a 50%. Essa produtividade foi mensurada com o conceito de produção física por tempo, o que significa que o especialista averiguou a capacidade de produção da linha operando a toda capacidade antes e depois da consultoria do B+P. Os resultados foram muito elevados em produtividade, mas também nos indicadores de redução de movimento e de retrabalho, como mostra a avaliação.

O Brasil Mais Produtivo abrangeu todo o território nacional e focou em quatro setores tradicionais: alimentos e bebidas; metalomecânica; moveleiro; e vestuário e calçados. A grande maioria das empresas era de pequeno e médio porte, o que significa que tinham de onze a duzentos empregados. O estudo estimou que mais da metade delas jamais havia tido um especialista em produção em seu chão de fábrica.

O B+P mostrou-se importante porque a despeito de parte do mundo estar discutindo a indústria 4.0, a estrutura produtiva de economias subdesenvolvidas como a brasileira tem como uma de suas características a presença de elevada heterogeneidade estrutural, em que empresas com elevado nível de desenvolvimento relativo, operando com tecnologias análogas à fronteira tecnológica internacional, convivem com empresas com padrões produtivos e organizacionais muito inferiores. É importante que essas empresas de menor desenvolvimento relativo possam sobreviver e avançar, pois geram muito emprego e têm potencial para evoluir na estrutura produtiva. Além do êxito em chegar a empresas de menor grau de desenvolvimento, a distribuição territorial do programa buscou reduzir desigualdades regionais, outra das marcas características do Brasil. Isso significa que estados com menos indústrias e mais pobres receberam proporcionalmente mais atendimentos do B+P.

A avaliação também identificou algumas debilidades que poderiam ser superadas no futuro. A despeito do interesse dos formuladores da política em transbordar os ganhos intrafirma para o território, o programa não conseguiu articular os instrumentos que já dispunha o governo federal para difundir o impacto das ações realizadas sobre os Arranjos Produtivos Locais (APLs) existentes.

O incentivo a exportar também estava entre as pretensões dos formuladores. Da mesma forma que no APL, esse tema apareceu como item de elegibilidade no ato de inscrição do empresário. A ideia era que após a consultoria de lean manufacturing, a empresa pudesse acessar mercados internacionais, por meio de ferramentas adequadas para isso. Entretanto, não se logrou tal êxito.

Outro limite encontrado estava relacionado à meta de 20% de ganho de produtividade em cada empresa atendida, que era um “piso” que o consultor do Senai deveria cumprir. Ainda que a obrigatoriedade de metas para políticas públicas seja central e foi identificada como positiva, o relatório percebeu que isso, ao mesmo tempo, se converteu como um incentivo para que o consultor buscasse empresas e linhas de produção em que os ganhos seriam mais fáceis de se obter, gerando incentivos não esperados.

Outras limitações relacionadas à governança e ação dos comitês técnicos e estratégicos foram identificados e estão mapeados no relatório, que tem o cuidado de apontar uma recomendação específica a cada limitação encontrada.

As conclusões principais do estudo apontam para um programa que foi eficaz, pois os resultados em termos de produtividade e redução de desperdícios foram superiores às metas estabelecidas. O B+P também se mostrou eficiente por conta do seu baixo custo e implementação rápida. No entanto, sua efetividade é limitada, uma vez que o impacto sistêmico das ações realizadas foi pouco abrangente, incapaz de, por si só, transformar a produtividade da indústria brasileira ou padrão tecnológico nacional.

A recomendação principal da pesquisa é que o B+P seja continuado e, eventualmente, ampliado para atender mais empresas e setores. Mais do que isso, deverá estar articulado a instrumentos de política no território (como os APLs), assim como a uma agenda mais ampla de política industrial, com instrumentos mais sofisticados para financiar compra de capital, envolver mais setores, articular políticas às grandes empresas com as menores, viabilizar a inovação e o progresso técnico, entre outras ferramentas já existentes no Brasil e na experiência internacional.

Em um mundo em que se faz uso intenso de diferentes formas de políticas industriais, o relatório sugere que o Brasil não pode abandonar esforços para o desenvolvimento da sua indústria. Alguns países da América Latina têm se afastado da agenda da política industrial por razões pouco claras, enquanto os países desenvolvidos e alguns em desenvolvimento estão empenhando-se com políticas, recursos orçamentários, crédito, subsídio, entre outros instrumentos, pois o tema do desenvolvimento industrial é visto como questão estratégica para o desenvolvimento. O que se dá sobretudo no contexto atual em que há uma revolução tecnológica e industrial em curso, a China ascende no cenário global em produção, comércio e inovação com muita força e há disputas comerciais emergindo entre grandes economias centrais.

A experiência internacional já mostrou as falhas de se delegar a tarefa do desenvolvimento apenas ao mercado, o qual tende a reproduzir e ampliar as condições precárias, vulneráveis e desiguais existentes nas economias latino-americanas. As práticas atuais das economias centrais mostram que o desenvolvimento industrial requer a ação do Estado de forma inovadora, eficaz, eficiente e efetiva. Por essas razões, o B+P deve ser fortalecido e articulado a uma agenda ampla de política industrial orientada para o desenvolvimento com igualdade.

 

*Marcos V. Chiliatto é oficial de assuntos econômicos da Cepal; e Claudio Amitrano é técnico de planejamento e pesquisa do Ipea.

 

 



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