A trajetória da política fiscal de desoneração tributária no Brasil

Qual é o sentido de fazer política fiscal? Seria para estimular a formação da demanda agregada ou garantir a sustentabilidade da dívida pública? De forma geral, ela transita entre ambas; contudo, sua orientação depende da vertente ideológica que governa a política econômica.

Com a Reforma Tributária de 1966, o governo federal montou uma estrutura fiscal para restabelecer o processo de crescimento econômico que estava em declínio desde 1963 com o esgotamento do Plano de Metas. Com a reforma, o Estado reorganizou suas finanças estabelecendo uma fiscal policy for growth, ampliando a base de incidência das desonerações abrangendo setores industriais específicos, alavancando grandes projetos e criando condições para a formação do mercado de capitais.

Com capitais parcos, pulverizados e incompatíveis com a grande indústria, o Estado assumiu a tarefa de sujeito do processo, levando a cabo o projeto de desenvolvimento do país. Com base nisso, o Estado constitui-se como uma macroestrutura de financiamento, criando condições prévias para uma política de desenvolvimento produtivo em razão da oferta limitada de recursos de longo prazo e de risco disponibilizados pelo setor bancário nacional.

Com uma política fiscal a favor da industrialização, as desonerações foram quantitativamente elevadas para comportar as mudanças qualitativas que estavam ocorrendo na economia nacional. Temos aqui uma conexão entre o estímulo das despesas fiscais keynesianas e a destruição criativa schumpeterianas, visto que predominou uma política fiscal com intenções explícitas ao projeto de industrialização.

Em termos qualitativos, a política fiscal possibilitou ao país consolidar um parque industrial diversificado, com elevados graus de encadeamento, envolvendo diferentes atividades, ao final da década de 1970, e levando o parque industrial brasileiro a alcançar o oitavo lugar na hierarquia da economia-mundo. Dentro desse movimento, a criação da Sudene e demais superintendências representa uma descontinuidade histórica. Com elas foram elaborados programas específicos para o desenvolvimento regional até então inexistentes. Porém, a criação de incentivos setoriais acabou concorrendo com os regionais.

Como desdobramento do choque de 1979, agravou-se o quadro doméstico, levando o país a uma crise fiscal e financeira na década de 1980. A ruptura do padrão de financiamento, a estatização da dívida privada para salvaguarda da riqueza privada, o endividamento externo, os juros elevados e a inflação galopante fizeram o governo reposicionar a policy for growth, destituindo seu caráter ativo na formação da demanda agregada.

Tentando resolver o problema da crise fiscal e financeira, o governo federal, logo no início da década, assinou um acordo com o FMI que resultou em mudanças qualitativas na política fiscal. Para realizar uma política de ajustamento, o acordo previa o corte de gastos públicos, os quais incluíam reduzir o volume fiscal desonerado. O desajuste externo que se traduziu em desajuste interno inibiu a capacidade do Estado de restabelecer o desenvolvimento.

Naquela década, o gasto estatal como instrumento para diminuir o grau de incerteza e restabelecer o ritmo de atividade econômica passou a ser interpretado como uma condução irresponsável, induzindo à instabilidade. Em todo caso, houve um conjunto de subsídios e incentivos ao setor exportador a fim de manter um superávit comercial diante da necessidade de gerar divisas para o pagamento dos juros da dívida externa nos anos 1980.

Na particularidade da política fiscal, duas frentes interligadas foram criadas: gerar saldos na balança comercial para honrar a dívida externa e desonerar a produção voltada para o comércio exterior. A política destinada a gerar saldos comerciais foi sustentada pelos programas de benefícios governamentais, tornando-se um elemento fundamental na estratégia de reação às crises dos anos 1980.

Um dos poucos progressos alcançados pela economia brasileira na década de 1980 foi sua maior inserção na economia mundial pelo crescimento acelerado das exportações, que no período 1979-1989 aumentaram a uma taxa real de 7,2% ao ano, tendo a Comissão para Concessão de Benefícios Fiscais a Programas Especiais de Exportação (Befiex) responsabilidade nisso. A Befiex, que havia surgido em 1972 num contexto de esgotamento da capacidade ociosa, visava estimular novos investimentos por meio do barateamento dos custos de produção com a isenção de impostos e contribuiu para aumentar o grau de inserção internacional do país e a diversificação da pauta exportadora.

Com o resultado da operação desmonte, em setembro de 1989, o governo iniciou uma política de desmonte parcial da macroestrutura de financiamento, reduzindo o valor monetário de vários programas de incentivos em 50%. O ajuste busca restringir o gasto público para redirecioná-lo a cumprir as tarefas da acumulação distintas daquela canalizada para o capital produtivo, isso porque o capitalismo é extremamente dinâmico e cria novas formas de valorizar o valor, a exemplo das ações que transitam na órbita financeira. O capitalista passa a se refugiar nos títulos da dívida nacional e o Estado garante liquidez, baixo risco e juros reais positivos na valorização dos estoques de riqueza.

A década de 1990 foi marcada por uma nova reestruturação na política macroeconômica: abertura comercial, privatizações, desregulamentação com liberalização dos movimentos de capitais, ajuste fiscal, preferência pela liquidez, entre outras medidas definidas pelo Consenso de Washington, em 1989.

As reformas recomendadas pelo Banco Mundial e pelo FMI indicavam que a inserção internacional do país se daria pela revalorização da agricultura de exportação, uma sugestão de volta ao passado, ou seja, o inverso do processo nacional de industrialização. Os organismos internacionais passaram a impor restrições à atuação do Estado brasileiro como sujeito do processo de desenvolvimento econômico. A restrição do Estado é uma espécie de Carta Régia de 1785, que proibia a atividade industrial no Brasil.

Nesse script, a política fiscal foi esterilizada no superávit, cuja função passou a ser de fiadora da estabilidade econômica, âncora da política monetária e farol do comportamento esperado das principais variáveis macroeconômicas. A combinação de câmbio apreciado (quebra de cadeias produtivas), corte de gastos públicos do orçamento fiscal e de investimento (desalavancagem industrial) e taxa de juros elevada (que aumenta a preferência pela liquidez) foi decisiva para a queda gradativa da indústria de transformação, que regrediu sua participação no PIB.

No avanço das políticas neoliberais, três mudanças qualitativas merecem ser destacadas: i) as desonerações com pessoa física superaram as desonerações com pessoa jurídica; ii) houve um crescimento exponencial das desonerações relativas a microempresas; e iii) cresceu a participação das desonerações com contribuições sociais (CSLL, PIS/Pasep e Cofins) em relação aos impostos (IPI, II e IRPJ).

Com o baixo dinamismo da grande indústria, a política de desoneração passou a privilegiar a microempresa e a pessoa física. Esta, em particular, tendeu a agravar a regressividade do sistema tributário e a expandir as desigualdades sociais por privilegiar frações de classe com maior poder aquisitivo.

Muito embora a microempresa represente 97,5% do total de empresas em funcionamento no Brasil, elas possuem limitada capacidade de inovação tecnológica e restrita complexidade industrial. Não é a inovação numa microempresa ou por um empreendedor individual que fará o país dar um salto qualitativo em sua complexidade produtiva. Logo, as desonerações específicas para o Simples Nacional não possuíam foco industrializante.

Em relação à distribuição geográfica das desonerações tributárias da União, a participação da região Sudeste nas desonerações, antes do ajuste neoliberal, era de 18,6%, em 1991, e 19,6%, em 1992. Nesses anos, as regiões Norte e Nordeste tinham prioridade na concessão de recursos desonerados. Depois de 1993, mantendo-se até os dias de hoje, houve uma radical inversão, o que demonstra um esfacelamento da política nacional de desenvolvimento regional. Isto é, o ajuste neoliberal dado pelas forças de mercado resultou num movimento de reconcentração dos recursos fiscais na região mais desenvolvida do país.

Com Lula, o Estado passou a ter função mais ativa no processo de acumulação. Depois de mais de duas décadas de relativa estagnação em termos da construção do produto, o governo brasileiro retomou a política de planejamento econômico e influenciou mais diretamente o crescimento de sua economia. Tratando do desenvolvimento e do planejamento, o Programa de Aceleração do Crescimento se insere nesse cenário. Com ele, a emergência de nova fase de crescimento reacendeu a necessidade de maior protagonismo do fundo público.

Diante da crise internacional, em 2007, foram adotadas medidas monetárias e fiscais anticíclicas. Seu objetivo era evitar que a crise contaminasse o sistema produtivo e financeiro brasileiro e, ao mesmo tempo, manter o nível de atividade econômica. Assim, as desonerações tributárias começaram a alcançar volumes expressivos, com destaque para as contribuições sociais. A aposta nas desonerações para estimular o gasto capitalista não surtiu os efeitos desejados, como aponta a queda na taxa de investimento (formação bruta de capital fixo), que se manteve estabilizada até 2012 e depois registrou quedas consecutivas.

Sem modificar a canônica estrutura tributária que privilegia os ricos, o valor desonerado com Cofins, CSLL, PIS/Pasep e Previdência Social representa uma forte investida contra os direitos conquistados historicamente pelos trabalhadores. Ao dar preferência pelas desonerações que consistirem sobre as contribuições sociais patronais, temos um enfraquecimento do regime de solidariedade no custeio da Previdência.

Participação das desonerações tributárias e dos subsídios creditícios da União no PIB (1973-2018)

Outra questão é que a renúncia de receita tem como base geográfica de distribuição a divisão social do trabalho, afinal as regiões que apresentam maior complexidade na atividade econômica são as maiores beneficiadas – no caso, o Sudeste, seguido pelo Sul do país.

Quanto a isso, observou-se um aprofundamento da participação dos recursos naturais no total exportado pelo país, dando início a um processo de reprimarização da pauta de exportadora. A especialização em agricultura e extrativismos não permite salto tecnológico, embora sustentem o saldo da balança comercial do Brasil. Importamos bens sofisticados e exportamos produtos básicos.

Como as desonerações estão estruturadas, elas não apenas acentuam a posição periférica do Brasil na divisão internacional do trabalho. Tais características de acumulação primitiva substituíram a agricultura familiar pelo agronegócio sem que o trabalho análogo às condições de escravo, a monocultura e a grande propriedade rural desaparecessem.

O crescimento do comércio exterior de produtos primários também significa a transferência das contradições capitalistas para a periferia, entre elas a pressão ambiental por recursos naturais, a emissão de poluentes na atmosfera e o desmatamento de floresta nativa. Além do mais, o desenvolvimento do setor rural brasileiro pouco beneficiou a massa trabalhadora rural, cujo nível de vida e renda continua precarizado.

Ao se especializar em produtos primários, o Brasil está virando uma economia do tipo “Feirão da Madrugada de São Paulo”, perdendo a corrida na produção de manufaturas. O desaparecimento da indústria nos transformara numa economia de pequenos comércios sem sofisticação produtiva. O grosso do nosso PIB são serviços não sofisticados, R$ 5,1 trilhões para produção de coisas simples, para um PIB de R$ 6,6 trilhões.

Mesmo que se tenha aberto um espaço fiscal para expandir as desonerações, o que tem ocorrido é que elas não cumprem sua função de estimular o crescimento do produto e melhor inserir o país no comércio mundial de mercadorias. A participação do Brasil no comércio internacional, em 2017, foi de 1,1%, contra 1,4% em 2011.

Importa ainda destacar que empresas multinacionais são beneficiárias dos mais variados programas desonerativos. Como exemplo, temos a MP do Trilhão, por meio da qual foi concedida, nos próximos 25 anos, uma isenção fiscal de R$ 1 trilhão para as petrolíferas estrangeiras. O incentivo fiscal ainda promove uma concorrência desleal na medida em que a empresa A se beneficia de determinado programa e a empresa B não consegue ter acesso a ele, sem considerar que, dependendo do caso, as desonerações são utilizadas para a prática de dumping.

Em relação à política regional, a política de desoneração tributária cria e recria hierarquias territoriais por meio da distribuição desigual dos recursos públicos. Ao mesmo tempo que a política estatal transforma e modifica o território, dentro movimento da contradição, também destrói, promovendo a desterritorialização. Com a eleição do presidente Lula, e depois de Dilma, houve um esforço político de repensar a política regional brasileira em múltiplas escalas, definindo-se uma tipologia de regiões para delimitar áreas prioritárias de atuação.

A formulação da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) é parte do esforço de retomada do planejamento nacional e regional no sentido histórico de reduzir as desigualdades regionais. Mas a PNDR fracassou porque a concentração econômica e os desequilíbrios regionais continuam altos, com o Sudeste e o Sul retendo a maior parte da riqueza do país. As forças de mercado tensionaram o desenvolvimento desigual com crescente assimetria em novas tecnologias, oportunidade de negócio e criação de oportunidades. Não vivenciamos um desenvolvimento utopiense de Thomas Morus em que as 54 cidades da ilha de Utopia vivem em perfeita harmonia e igualdade umas com as outras.

Além de os incentivos não provocarem alteração qualitativa na distribuição de renda na área abrangida pela Sudam e pela Sudene, sua distribuição assimétrica (52,5% para o Sudeste e 16,6% para o Sul) negou as condições de país subdesenvolvido. Assim, as superintendências foram perdendo seu caráter de pensar uma política regional e tornando-se órgãos tecnocráticos encarregados de administrar programas de incentivos fiscais.

Por fim, as desonerações tributárias constituem um equívoco de política econômica à medida que agravam o financiamento da seguridade social, reduzem receita potencial para formulação de política pública, subsidiam a regressividade de nosso sistema tributário, não resultam em ampliação dos direitos sociais, promovem o desenvolvimento desigual e não geram mudança qualitativa na estrutura produtiva nacional.

*Juliano Giassi Goularti é doutorando no Instituto de Economia da Unicamp. O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – Brasil (Capes) – Código de Financiamento 001.