Aquecimento residencial, pauta quente na Rússia - Le Monde Diplomatique

UM SERVIÇO PÚBLICO POPULAR, MAS INSUSTENTÁVEL

Aquecimento residencial, pauta quente na Rússia

por Régis Genté
3 de junho de 2014
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Ao restaurar a autoridade e as finanças do Estado russo, Putin soube ganhar a confiança da população, apesar dos desvios autocráticos. Mas a questão do aquecimento residencial mostra que a restauração das capacidades de investimento público não chegou aos serviços de baseRégis Genté

No inverno, a maior parte dos citadinos russos vive de roupa íntima, shorts ou vestido leve, enquanto a janela está entreaberta… Do lado de fora, a temperatura chega a −40 °C na Sibéria e −25 °C em Moscou. Mas no interior das casas o calor às vezes se torna tão insuportável que é preciso deixar uma fresta para entrar um pouco de ar glacial.

Herança da União Soviética, o sistema de aquecimento urbano alimenta ainda três quartos dos lares. Problema: não é possível regular a temperatura individualmente em cada casa. Essa rede, a mais vasta e antiga do mundo, foi concebida sem preocupações excessivas com a economia de gás, carvão ou querosene. As fábricas de produção de calor, em geral integradas às centrais elétricas de complexos industriais, são cavidades que produzem calor pela queima de combustível. Os canos que transportam água quente são instalados sob a terra, mas em geral sem isolamento, o que causa enormes desperdícios. Em resumo, os planejadores urbanos não priorizaram o isolamento térmico como necessidade estratégica em matéria de moradia coletiva. O resultado disso é que o aquecimento consome um terço da energia primária produzida no país. Perdas, deterioração, ineficácia, risco de falta de abastecimento: a renovação é urgente. Mas como financiar esse vasto canteiro de obras? A questão não é simples de solucionar, e não apenas por razões financeiras.

O aquecimento, e em geral os serviços ligados à habitação, é considerado, na Rússia, necessidade básica, como a saúde e a educação. Desde a época soviética, vários cidadãos julgam que é dever do Estado fornecer “serviços comuns” (aquecimento, água, eletricidade) a tarifas acessíveis1 – entenda-se, gratuitas. Segundo estudo do Centro Pan-Russo de Estudos de Opinião Pública (VtsIOM) apresentado no início de 2013, 58% das pessoas entrevistadas encaram o fornecimento de serviços comuns como o assunto mais preocupante do país. E com razão: no início dos anos 1990, esses serviços absorviam menos de 2% da renda anual dos domicílios, contra 8% ou 10% atualmente, e mais ainda nas regiões afastadas, onde os salários são baixos.

A lei federal estipula que essas tarifas não podem ultrapassar 22% da renda domiciliar. Para além disso, a coletividade se responsabiliza. Em Moscou, cidade cara e dotada de uma prefeitura particularmente rica, esse teto foi reduzido para 10%. Diversas categorias da população, como aposentados e veteranos de guerra, beneficiam-se de tarifas preferenciais. E a população se aferra a essas conquistas: em 2005, o governo colocou em questão essas garantias sociais – os lgoti: gratuidade total ou parcial de transportes públicos, cuidados médicos, isenção de impostos – ao propor a substituição desses benefícios por subsídios. Mais de 500 mil pessoas saíram às ruas em cem cidades para defender essa concepção de serviço público. Foram as primeiras manifestações com grande participação desde 1991.

Se os europeus se preocupam com o crescimento da fatia da renda destinada à compra ou locação de uma moradia, na Rússia, onde a maior parte dos lares se tornou propriedade de forma gratuita após 1991,2 a inquietação maior é a conta do aquecimento.

“Vladimir Putin é extremamente atento a esse aspecto, notadamente nas pequenas cidades do interior, como na Sibéria. Aí está o tema que mantém o eleitorado”, sublinha o sociólogo Lev Goudkov, diretor do Centro Analítico Levada.

Desde o fim dos anos 1990 e da chegada de Putin ao Kremlin, a renda oriunda do rápido aumento do preço mundial das energias fósseis permitiu subvencionar as tarifas do aquecimento urbano e financiar o auxílio às pessoas “vulneráveis”. Os domicílios pagantes cobrem, assim, apenas dois terços da produção de calor. A coletividade prefere reduzir as contas a curto prazo por meio de subsídios a investir na redução das tarifas a longo prazo por meio de mudanças que tragam mais eficácia no sistema de energia. As políticas sociais obtiveram resultados incontestáveis na limitação da pobreza. Segundo o Centro Levada, a proporção de russos que considerava sua renda insuficiente até para a alimentação passou de 15-20% em meados dos anos 1990 para 5-6% hoje. Mas essas políticas apenas reduzem os efeitos da economia de mercado sobre as populações mais desfavorecidas, sem corrigir um modelo de privatização introduzido sobre um modelo administrativo até a sua paralisia. De resto, quem deseja uma aposentadoria ou uma cobertura de saúde dignas desse nome deverá recorrer a seguros privados de alto custo. “Sem dúvida, Putin aumentou as tarifas dos serviços comuns, mas sua linha vermelha é a não punição da base de apoio popular que o sustenta. No fundo, ele compra a paz social”, analisa a cientista política Maria Lipman, do Centro Carnegie.

O setor privado, que fornecia um quarto do aquecimento urbano em 2005, sonha acabar com essa sensibilidade de contornos “soviéticos” e recuperar o mercado dos serviços públicos locais. Voluntários na substituição dos financiamentos públicos, os operadores de mercado exigem mais flexibilidade na fixação das tarifas. “Nenhum investidor quer arriscar dinheiro em um setor em que ele não decide o preço pelo qual seu produto será vendido”, observa Konstantin Simonov, diretor do Fundo Nacional de Segurança Energética, escritório de consultoria que realizou diversos estudos sobre o sistema de aquecimento na Rússia. “Um homem de negócios deseja saber em quanto tempo vai recuperar seu investimento.” As somas em questão parecem ainda mais importantes na medida em que, segundo documento oficial sobre a “Estratégia russa para a energia – 2030”, de 65% a 70% das infraestruturas se tornarão obsoletas e 15%, ameaçadas de avarias iminentes.

A rede de aquecimento não passou por nenhuma grande renovação desde os anos 1980, e a última crise financeira agravou ainda mais a situação: os fundos alocados para investimentos nessas infraestruturas caíram pela metade em 2007, sem jamais voltar ao nível inicial. Empresas privadas se declaram prontas a cobrir essa falta de investimento. Mas o custo seria inevitavelmente repassado aos cidadãos? É esta a delicada tarefa do poder russo: manter a base eleitoral, a começar pela Sibéria, e ao mesmo tempo atender à necessidade de modernizar rapidamente um setor obsoleto. O primeiro imperativo implica limitar a alta dos preços, e o segundo, massificá-los.

Ao votar a lei federal sobre o aquecimento em 27 de julho de 2010, o governo tentou reformar sua política tarifária. O artigo nono prevê quatro métodos diferentes de cálculo de tarifas, fundados na preocupação de encontrar um equilíbrio justo entre responsabilidade social e rentabilidade dos investimentos. Para o consumidor, o dispositivo jurídico dedica-se a melhorar a confiabilidade, qualidade e acessibilidade dos serviços com a finalidade de justificar o custo disso: uma conta de energia que pratica preços de mercado. Para as empresas, a lei garante o retorno dos investimentos com seus métodos de cálculo da tarifa. Do texto à realidade, no entanto, nada ainda aconteceu.

 

Um quarto do calor se dissipa no caminho

A questão tornou-se mais quente quando Putin decidiu se apresentar pela terceira vez à magistratura suprema nas eleições de 2012. As fraudes nas eleições legislativas de dezembro de 2011 e a repressão das manifestações que as denunciaram abalaram a relação entre o presidente e uma parte dos 143 milhões de cidadãos da Federação Russa. Ao sentir seu solo eleitoral estremecer, o candidato reagiu consolidando sua base conservadora. Em política estrangeira, essa estratégia ficou patente durante a crise ucraniana. No plano interior, além da virada ideológica conservadora,3 o mestre do Kremlin empreendeu a tarefa de responder às necessidades materiais de seus eleitores, sob o risco de frear os ardores liberais das operadoras energéticas.

O retorno do aquecimento entre as grandes prioridades políticas ganhou a cena em 19 de dezembro de 2011, na ocasião de um conselho de ministros dedicados à habitação. Diante das câmeras, com ar desconfiado, Putin examinava os extratos das cobranças de domicílios comuns que lhe apresentaram e se indignou ao “descobrir” um aumento de 2 mil rublos (R$ 120) – quantia importante em um país no qual metade dos salários, naquele ano, era inferior a R$ 1.600 e onde os aposentados se contentavam com uma pensão emgeral menor que R$ 600. Pouco depois de seu surto de cólera, o chefe do Kremlin demitiu diversos responsáveis de empresas públicas de energia (aquecimento, eletricidade etc.). O governo também adotou, na ocasião, um documento que obrigava as empresas do setor a declarar o nome de seus verdadeiros proprietários, muitos deles registrados em paraísos fiscais.

Contudo, esse estilo de governar – que muitos observadores como Lev Goudkov qualificam de “conservadorismo social” ou “paternalismo governamental” – vai de par com uma política voltada para o mercado. Como escreveu o especialista sueco em economia pós-soviética, Thane Gustafson, os dirigentes russos deduziram do caos dos anos 1990 que “não é a empresa privada em si que deve ser responsabilizada, [mas] a falta de direção do Estado. A solução é uma parceria pragmática público-privada, na qual o Estado desempenha o papel de líder na definição da estratégia”. As escolhas econômicas de Putin se inspirariam em uma visão, “em resumo, mercantilista, nacionalista e patriótica”.4

Assim, a questão do aquecimento foi parcialmente privatizada, mas principalmente em benefício das empresas russas, em parte controladas pelo Estado: a gigante pública do gás Gazprom, que funciona mais ou menos como uma entidade privada; Onexim ou Grupo Renova, pertencentes aos oligarcas Mikhail Prokhorov e Viktor Vekselberg; ou ainda um grupo de empresas de homens de negócios do interior, em associações não divulgadas com altos funcionários do setor.

Por outro lado, “muitas empresas não rentáveis permanecem no setor público, regional ou municipal”, afirma Oleg Shein, deputado da Duma regional de Astrakhan, membro da direção da Confederação do Trabalho da Rússia e da União dos Habitantes.

As privatizações não melhoraram o investimento na renovação do sistema, limitada a 1% ao ano. Nesse ritmo, seria necessário um século para substituí-lo. Agora que a ameaça de pane com consequências dramáticas se agudizou, a população se mostra cada vez mais insatisfeita com o sistema de aquecimento, assim como com os serviços públicos.

A situação se deve, em parte, ao modelo de produção. As grandes centrais elétricas, que produzem calor além de sua atividade principal, fornecem cerca de metade do aquecimento. Muitas foram privatizadas a partir de 2003 e seus proprietários negligenciam a distribuição do calor, atividade menos rentável que a eletricidade. A outra metade do abastecimento de água quente provém de pequenas estufas vendidas ou alugadas por operadores privados. O calor transita por tubulações, por sua vez, exploradas por empresas de serviços de transporte e distribuição. Com a falta de investimento, a rede de distribuição está superdimensionada e mal isolada: um quarto do calor se dissipa no caminho, contra 6% de perda na Finlândia, por exemplo.

Para justificar a falta de investimentos, os responsáveis pelas centrais de aquecimento que permanecem públicas se queixam da dependência no que se refere à renovação: “Esse é nosso principal problema. Dependemos do fornecedor de combustível e esperamos que seu apetite seja regulado e moderado pelas instâncias políticas superiores. Finalmente, não recebemos nenhum benefício e mal podemos manter nossas infraestruturas em um estado de funcionamento aceitável”, explica Nikolai Birioukov, responsável pelos serviços comuns e primeiro adjunto do prefeito de Mytichi, cidade localizada na periferia de Moscou. Certos grupos aproveitam sua posição e recompram as centrais de aquecimento. “Ao formar apenas uma entidade, os fornecedores de combustível e os produtores de calor não têm interesse em reduzir a quantidade de energia desperdiçada. Ao contrário: quanto mais se produz calor, mais o povo consome e paga por ele – seja por meio de cobranças domiciliares ou impostos –, cobrindo os custos até da parte subvencionada do serviço e gerando mais lucro às empresas do setor”, lamenta Piotr Falkov, aposentado que se tornou “especialista” depois de analisar os detalhes das contas (ver box).

Pressionadas de um lado pela política de fixação de preços e por outro pelos fornecedores de energia, as empresas locais enfrentam também a corrupção dos eleitos e de seus funcionários. No início de 2013, o Der Spiegelpublicou uma pesquisa após a morte de Mikhail Pakhomov, estrela em ascensão do partido presidencial. O periódico alemão revelou que o jovem deputado havia acumulado milhões de euros graças a comissões escusas pela obtenção de um contrato, em benefício da empresa, para a instalação de tubos da rede em sua cidade, Lipetsk.5 Seu corpo foi encontrado em um latão de lixo enterrado no concreto. “A corrupção é uma das razões que torna impossível a reforma do setor”, analisa Mikhail Nikolski, que durante longo tempo foi responsável pela distribuição na região de Krasnoiarsk. “Aqui, o conflito de interesses entre um eleito e uma empresa de fornecimento de gás explica os preços inflacionados; em outros lugares, é o diretor da empresa de distribuição que superfatura com a substituição dos encanamentos”, completa.

O próprio Putin denuncia regularmente o fenômeno e, após ataques de raiva veiculados na mídia, empreende investigações anticorrupção contra alguns chefes da administração local. “É tudo teatro”, rebate a diretora do escritório russo da organização Transparência Internacional, Elena Panfilova. “Sem dúvida, o presidente russo tem um acordo tácito com os funcionários, cujo número aumentou muito em suas presidências. Ele lhes permite roubar em troca de lealdade. No setor do aquecimento, ele fixa um limite que não deve ser ultrapassado: o pequeno cidadão que vota nele. Em outras palavras, o aquecimento representa um setor no qual ele precisa escolher entre dois grupos quem é leal a ele”,6 explica.

Como, nessas condições, ganhar eficácia no sistema de energia para desinchar a conta do consumidor final, mas com a previsão de aumento do preço atual da unidade calorífica vendida? A lei de 23 de novembro de 2009 sobre a eficácia energética cria as condições, pelo menos no papel, para tornar as unidades centrais de produção menos consumidoras de energia primária. Além da otimização da cogeração de calor e eletricidade, prevê-se o isolamento térmico dos encanamentos de distribuição para diminuir três vezes o desperdício. Certos municípios, como Mytichtchi, a nordeste de Moscou, instalam sistemas que permitem a um imóvel regular seu consumo com estufas por bairros. A operação custa em média 100 mil euros por um bloco de imóveis, mas o investimento incita, em teoria, que os moradores se mostrem econômicos. A falta de entusiasmo da população diante dos cálculos de otimização desola Simonov: “Mesmo que os retornos desse investimento sejam bastante rápidos, para nossa mentalidade pós-soviética ainda é muito. Os russos se perguntam por que aceitar desembolsar dinheiro com contas mais altas durante seis ou sete anos, mesmo que diminuam em seguida, se o aquecimento deve ser gratuito”. Assim, o especialista do Fundo Nacional de Segurança Energética propõe elevar os financiamentos extraorçamentários por empréstimos de infraestruturas – uma ideia discutida há pelo menos quinze anos, sem resultado.

Para contornar a contradição de “um setor privatizado, mas de empresas que não querem investir”, como resume Nikolai Birioukov, da prefeitura de Mytichtchi, as fórmulas liberais que associam poder público e setor privado, como as parcerias público-privadas e os sistemas de concessão, foram consideradas. Essa etapa, porém, ainda não foi concluída.

No debate sobre a estratégia a ser seguida, não escapou aos círculos dirigentes russos que as privatizações operadas no Ocidente estremeceram os municípios e os colocaram em situação de dependência em relação às operadoras de mercado. A privatização das infraestruturas não garante nem de longe que investimentos satisfatórios sejam de fato realizados, como mostra o exemplo das estradas de ferro britânicas e o do abastecimento de água na França, em que esse serviço público foi delegado a grandes grupos. Por outro lado, uma fração das elites representada pelo primeiro-ministro Dimitri Medvedev e favorável a um modo de governo menos estatista apoia as “reformas” liberais ao abordar a questão energética pela problemática do clima. Em 2009, com seu “programa de modernização”, Medvedev pretendia, por exemplo, dinamizar a competitividade da economia nacional fixando um ambicioso objetivo: 40% de melhoria na eficácia energética até 2020.

Entre o contexto econômico moroso e a necessidade do presidente da República de não perder apoio popular, a modernização do sistema de aquecimento urbano poderia esperar ainda mais. E os cidadãos russos continuarão a transpirar em plena temperatura de −20 ºC rezando para o sistema não colapsar.

BOX
Como decifrar sua fatura?

 

No dia 3 de fevereiro de 2011, Piotr Falkov, de 71 anos, conheceu seu momento de glória. Nesse dia, ele participou do programa JKKh(acrônimo que designa os “serviços comuns”) no principal canal russo. A atração, apresentada pela atriz Elena Proklov, se propunha a defender o direito dos consumidores. O aposentado iniciou seu discurso. Apontou o dedo para eleitos e funcionários públicos, denunciou aqueles que pensam que “não há sequer um artigo no código de habitação, Lei n. 153, que diga que preciso pagar minhas contas”. Na plateia, donas de casa de mais de 50 anos, com suas contas debaixo do braço, aplaudiram fortemente.

O engenheiro de físico arredondado citou de memória alguns artigos do código. Falkov, contudo, é apenas um “jurista amador autodidata que se formou ao analisar as bizarrices que via em suas contas”, conta Hélène Richard, doutoranda francesa em Ciência Política em Lyon (França), cuja tese é sobre o sistema coletivo de habitação russo. Piotr Falkov é o que chamamos de um “homem de iniciativa” na Rússia. “Após os movimentos contestatórios de 2005, ações cívicas de outra natureza ganharam mais espaço. Cidadãos, isolados ou organizados em pequenos coletivos, se apoiam atualmente sobre o direito e nos tribunais para obter mais transparência na precificação das tarifas”, complementa.

Não é fácil seguir o raciocínio de Falkov quando ele começa a explicar as infinitas sutilezas da cobrança do aquecimento, da água e da eletricidade na Rússia. “No começo, você acha que vai ficar louco. Tudo é absurdo, contraditório; por razões bem específicas, na verdade, tudo é omitido, feito para ser impossível de checar”, explica, com os olhos brilhantes, entusiasmado em nos contar sobre alguns trabalhos que revelam tchinovniki (funcionários) dignos dos contos de Gogol.

Ao estudar as leis e regras locais, Falkov descobriu um mundo em que as perdas ocasionadas pela negligência dos burocratas e empresas do setor de aquecimento são repassadas aos cidadãos e cuja metodologia torna impossível o controle individual das cobranças.

Por que gastar tanta energia com a leitura de contas e cobranças? Porque ele não quer que seus “cidadãos permaneçam em um estado de infantilismo social”, diz. Falkov não preside nenhuma associação, mas uma sociedade informal se constituiu ao seu redor e de outros personagens como ele depois de terem denunciado processos que, aparentemente, são causas perdidas de antemão. (R.G.)



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