As MPs de Bolsonaro: reflexos e predileções da nova política

Observar a edição de Medidas Provisórias (MPs) pelos governos federais tornou-se uma importante rotina para aqueles que pretendem compreender a disposição política das gestões, sua agenda legislativa e o diálogo que pretendem travar com outras instituições, em especial com o Congresso Nacional.

Herança dos Decretos-leis, as MPs são atos normativos primários editados pelo presidente da República que, em função de sua relevância e urgência, passam a valer assim que publicadas. Trazem, assim, uma inovação imediata na ordem jurídica e provocam o Parlamento a deliberar em até 120 dias sobre sua conversão em lei ou sua rejeição. Apesar de serem um caminho excepcional de produção legislativa – afinal, a função ordinariamente cabe ao Congresso -, as MPs são de grande relevância para a realidade legiferante brasileira. Não refletem apenas no portfólio normativo como também nos arranjos político-institucionais do país.

Compreendendo a significância de decifrá-las, cabe analisar aquelas que foram editadas pelo governo Bolsonaro, desde que foi empossado até 01/07/2020. A partir disso, é possível determinar quais são os temas centrais para o Governo e, sobretudo, assimilar de que maneira a sua desarticulação reflete na incapacidade de fazer sua agenda avançar por MPs.

Em seus quase 19 meses de mandato, Bolsonaro é o presidente que mais editou Medidas Provisórias após a Emenda Constitucional (EC) 32/2001. Essa EC vedou a reedição de MPs de igual tema no mesmo exercício legislativo, além de ter estabelecido diversos limites materiais ao que pode ser objeto dessa espécie normativa.

Até o momento, já foram editadas 119 MPs pela gestão Bolsonaro, sendo 71 apenas em 2020. Dessas 71, 60 justificam sua existência na crise do coronavírus e, portanto, apresentam relação direta ou indireta com seu enfrentamento.

Menos aprovação de projetos no Congresso

Se, por um lado, Bolsonaro lidera o ranking no que tange às MPs, por outro, desde a redemocratização, é o presidente diretamente eleito que menos encaminhou e aprovou outros projetos no Congresso no 1º ano de mandato^[1]. Segundo o portal Dados Abertos, foram contabilizadas 29 proposições legislativas, entre PLs e PECs, de sua iniciativa em 2019. Dessas, somente 3 foram aprovadas: a PEC da Previdência, a reforma dos militares e a Lei 13.876/2019, que dispõe sobre honorários periciais em ações em que o INSS seja parte.

Mesmo que seja matéria para uma análise política mais sofisticada, não há como se ignorar o que esses dados crus podem comunicar. A inclinação pela utilização de MPs frente a outras proposições legislativas pode ser sintoma de um governo que, até pouco tempo, desprezou o valor da busca por consensos e da negociação política com o Parlamento. Logo, a imposição de sua agenda normativa quase que unilateralmente, através de um instrumento que deveria ser excepcional, parece fazer jus a uma gestão eleita numa fumaça retórica que induzia o esgotamento das vias tradicionais de se fazer política.

A título de curiosidade, uma pequena digressão cabe ser feita, com o propósito de tensionar o distanciamento entre o discurso de campanha e o que hoje é desnudado. Em agosto de 2019, Bolsonaro, indagado pessoalmente pelos autores deste texto numa cerimônia no Planalto, disse que o maior mérito do seu governo até então residia no fato de ele ter indicado diretamente seus Ministros, fazendo uma alusão ao seu afastamento do sistema de leilão de cargos da dita velha política.

Hoje, quase 2 anos depois da eleição, seu governo vem distribuindo postos no Executivo Federal a indivíduos ligados ao centrão e a representantes da política que antes repudiava. Não se trata aqui de estereotipar o que seria o centrão, de condenar levianamente tentativas de aproximação de setores do bolsonarismo ao campo democrático^[2] nem, muito menos, de justificar maneiras eventualmente escusas pelas quais a composição dos governos possa ser negociada, mas, sim, apenas de denunciar uma das contradições operacionais do atual governo.

Chama atenção não apenas o alto número de MPs produzidas (que, de certo modo, é compreensível dada a crise sanitária), mas, principalmente, o baixo índice de aprovação que elas detêm no Congresso. Mesmo com o governo contando com o PSL como a 2ª maior bancada partidária no início da legislatura (à época, o partido do presidente). Em 2019, apenas 22 das 48 MPs foram convertidas em lei, o que representa apenas 45,8% do total, como se vê:

Desconsiderando as gestões anteriores à EC 32/2001, Bolsonaro é o presidente com o menor índice de aprovação de MPs no Parlamento no 1º ano de mandato. Enquanto Lula, Dilma e Temer tiveram, respectivamente, 1,7%, 16%  e 36,4% de MPs que perderam eficácia ou foram rejeitadas no 1º ano em que estiveram à frente do Executivo, Bolsonaro teve 50% no mesmo período. E, isso, ignorando aquelas que foram revogadas pelo próprio Governo, o que representaria um acréscimo de 4,2%.

Falta de sincronismo

Em tese, no 1º ano de mandato, se espera um maior sincronismo do governo com o Congresso, e é onde historicamente gestões exploram mudanças legislativas, também porque a credibilidade popular tende a ser maior nesse estágio. A bem da verdade, o nosso presidencialismo de coalizão costuma admitir uma espécie de arranjo cordial em que o Legislativo pouco se opõe às MPs do Executivo, e o Executivo pouco veta os projetos do Legislativo^[3]. Isso apenas, vale dizer, quando a Presidência tem uma coalizão majoritária no Parlamento a seu favor. Ainda que esse otimismo costume progressivamente se reduzir com o passar dos anos de mandato, por tensionamentos e colisões entre as instituições.

Esse suposto alinhamento não tem se consagrado satisfatoriamente até agora, pelo menos não no que diz respeito à tramitação das MPs. Por já apresentar dificuldades negociais com o Parlamento em tão pouco tempo de atuação, Bolsonaro provoca um desafio interpretativo para aqueles que costumam analisar essa dinâmica.

Para 2020, esse diagnóstico já não é tão cristalino, afinal a maioria das MPs editadas – precisamente 93% delas – formalmente ainda está em tramitação. Embora os sinais de desidratação da relação do Governo com o Congresso possam ser aventados em outras frentes de análise, tecnicamente ainda é cedo para examinar esse vínculo por meio das MPs de 2020.

Apesar disso, não são poucas as polêmicas as envolvendo, com destaque para as revogações de MPs em poucos dias depois de editadas (como a MP 927), e, até, a devolução da MP 979 por Alcolumbre, Presidente do Senado, por flagrante inconstitucionalidade.

A partir do levantamento, notou-se ainda uma certa predileção por alguns temas na gestão Bolsonaro. Paralelas às matérias constantemente invocadas nas suas MPs, persistem outras que supostamente deveriam se fazer presentes com maior frequência por representarem plataformas de campanha do Governo, e, na verdade, pouco apareceram.

Para entender melhor a orientação dessas iniciativas, classificaram-se as MPs de 2019 e 2020 em 15 áreas temáticas, sendo elas: Crédito Extraordinário, Segurança Pública, Administração Pública, Seguridade Social, Trabalhista, Setor Econômico, Tributação, Ambiental, Educação, Mobilidade Urbana, Turismo, Direitos Humanos, Cultura, Mistas e Outras. A partir das categorias, produziu-se o seguinte gráfico, que pode ser elucidativo:

As MPs destinadas a abrir créditos extraordinários foram as mais numerosas da gestão Bolsonaro (26,9% do total). Por uma razão lógica. A modalidade de crédito adicional se dirige a despesas urgentes e imprevisíveis dentro da programação orçamentária e financeira do Estado. A eclosão da Covid-19 impulsionou o governo a se utilizar desse instrumento para conter seus efeitos. Do total de 32 MPs direcionadas à abertura de crédito, pelo menos 27 estão ligadas de alguma forma ao combate ao coronavírus.

Salta aos olhos também que, de todas as 119 MPs do governo, apenas 1 versa mais detidamente sobre o fenômeno criminal (categoria Segurança Pública). Trata-se da MP 885, que, entre outras coisas (e sob fortes e legítimas críticas), buscou facilitar e adiantar o repasse de recursos decorrentes da venda de bens apreendidos do tráfico de drogas ao Estado.

Ainda que se tenha em mente que as MPs são – ou deveriam ser – providências excepcionais, não se pode desconhecer que elas traduzem, em maior ou menor grau, as prioridades com as quais determinado governo explora sua agenda legislativa, adaptando os critérios de relevância e urgência a isso. Sendo assim, torna-se curioso que o governo em exercício, erguido em axiomas como o combate à corrupção e ao crime organizado, tenha impulsionado tão pouco a área mediante MPs, já que, além de promessa de campanha, era aparentemente um eixo estruturante do projeto bolsonarista.

Não se desconhece, contudo, que a EC 32/2001, muito acertadamente, diga-se de passagem, proibiu a edição de MPs que versem sobre Direito Penal e Processual Penal. A produção de políticas criminais deve ser muito cautelosa. O que não impede, todavia, a produção de MPs que, uma vez presentes os requisitos legais, impulsionem a mudança de arranjos institucionais em prol do combate à criminalidade ou que estruturem respostas a fenômenos emergentes. Tampouco se ignora que essa EC nunca impediu os governos de produzirem, de forma equivocada, MPs completamente injustificáveis, apenas e exclusivamente por se tratarem de plataformas que lhes são muito caras.

A categoria Administração Pública foi a 2ª mais alcançada pela gestão em suas MPs, correspondendo a 21% do total. Isso pode se dever a pelo menos três motivos. Primeiramente, pelo fato de elas abordarem questões de ordem burocrática e de organização da estrutura do Executivo, como as polêmicas MPs 893 (transferiu o COAF ao Banco Central) e 980 (recriou, após 4 anos, o Ministério das Comunicações). Estas, muitas vezes, não são propensas a serem reguladas por outros meios. Em segundo lugar, pela centralidade natural dessa área temática para qualquer governo. Por fim, por ela foram veiculadas diversas ações gerenciais no combate e prevenção à Covid-19.

Adentrando naquelas que exploram com mais nitidez a disposição política do governo, em Administração Pública também estão MPs que intentaram desburocratizar, reduzir a complexidade da maquinaria estatal e facilitar a relação do setor público com o privado. É o caso da 877 (caducou), da 896 (caducou e questionada na ADI 6.229), da 915 (convertida em lei) e da 922 (em tramitação), para se citarem algumas.

Nota-se, igualmente, que o Setor Econômico se fez muito presente. Foram editadas 15 MPs com o objetivo principal de promover o desenvolvimento da atividade econômica no país, ainda que sujeitas a críticas quanto aos seus valores ou aos direitos a elas subpostos. Das 5 MPs da classe Mistas, todas possuem relação com o setor. Destaca-se nelas a função precípua – ainda que inevitavelmente dialoguem com outros setores – de efetivar alguns dos valores político-ideológicos do Governo Federal, não raras vezes apoiado, ao menos argumentativamente, na valorização da liberdade e na diminuição da ingerência estatal na atividade econômica. Ao que se viu, essa foi a principal tônica dessas MPs da gestão, sobretudo no período anterior à pandemia.

Já após a Covid-19, como é de se esperar, todas as MPs da categoria Setor Econômico buscaram remediar os efeitos da crise. Nesse sentido, há aquelas com o escopo de instituir auxílios governamentais a setores como os de aviação, elétrico, cultural e de turismo; oferecer facilitações aos empregadores para quitação de suas obrigações trabalhistas; e, ainda, outras para conceder linhas de crédito para empresas e cooperativas.

Também a área Trabalhista foi bem movimentada. São 10 MPs que tratam desde questões operacionais, como saque de FGTS, até outras que, dentro ou fora da pandemia, atualizam ou flexibilizam normas trabalhistas. Destas últimas, das que ainda não caducaram ou foram rejeitadas, perseveram apenas as criadas após a pandemia. Contudo, não sem ponderações, já que com o intento de manter emprego e renda nesse cenário insólito, por vezes direitos são descurados. 4 MPs da classe Mistas mantém relação com a área.

Merece realce que apenas 1 das 119 MPs é alocada em Direitos Humanos. Fato intrigante é que ela, a solitária MP 917, não se destina a ampliar uma garantia, mas sim a flexibilizá-la. Ela apenas aumenta de 48 para 60 meses o prazo que as salas de cinema têm para adaptarem suas estruturas com recursos de acessibilidade para pessoas com deficiência. Assim, a única MP que carrega alguma conexão com direitos humanos, não pode ser lida necessariamente como um avanço.

São diversas as ilações que podem ser produzidas a partir do panorama quantitativo e temático das Medidas Provisórias editadas pelo governo Bolsonaro. Aqui foram feitas apenas algumas, sob o crivo de dois jovens autores que humildemente as produziram. É preciso que se preze por uma lente balanceada. Uma que assimile que as MPs são apenas um de tantos ângulos pelos quais a institucionalidade pode ser lida, ao mesmo tempo que não reduza a importância de catalogá-las e interpretá-las para o mesmo fim.

Apesar da diversidade de temas normatizados e dos diferentes graus de profundidade com que são manuseados, uma coisa parece ser legível: as polêmicas e os tensionamentos interinstitucionais são uma constante do Governo Bolsonaro também no âmbito da edição de suas Medidas Provisórias. Às vezes elas se comportam como causa, às vezes como reflexo. Dentre o baixo índice de aprovação que possuem no Congresso e a conturbada relação entre Executivo e Legislativo que se biografa neste momento da história brasileira, vai se construindo um cenário de verdadeira insegurança (inclusive jurídica) com que somos obrigados a lidar como cidadãos e cidadãs. Normas sendo propostas por reverbério de um bastidor de disputas e por iniciativas por vezes autocráticas, que fabricam, sucessivamente, a efemeridade como característica.

Mesmo que o histórico do atual governo demonstre um descompasso entre Poderes, é cedo para renderizar os resultados da recente aproximação com o centrão e das tentativas de Bolsonaro fortalecer sua cadeia institucional de apoio. Talvez signifique uma mudança de tendência que reflita no referendo das proposições do Executivo; talvez demande do Governo mais concessões e sinalizações. Ou mesmo os dois. Resta esperar.

Áreas das MPs

Crédito Extraordinário

Devido ao alto número de Medidas Provisórias destinadas especificamente a abrir créditos extraordinários resolveu-se criar uma categoria apenas para tal. Diversas são as áreas e os setores beneficiados, indo desde o Ministério da Saúde, apoio a refugiados venezuelanos até transferências a outros entes federativos.

Segurança Pública

Em Segurança Pública optou-se por alocar qualquer iniciativa que tenha conexão mais explícita com o enfrentamento da criminalidade ou que induza o Congresso a legislar para alterar normas penais ou processuais penais do país.

Setor Econômico

Aqui estão aquelas que possuem o objetivo principal de promover o desenvolvimento da atividade econômica no país. Notou-se uma certa orientação ideológica do governo na área com o intuito primário de reduzir a ingerência estatal e fomentar a liberdade econômica. Como exemplos, têm-se as que pretenderam simplificar o registro de empresas e desburocratizar sua atuação; repassar valores da União à Eletrobras; apresentar esforços pela desestatização e pelo aprofundamento da relação do setor público com o privado etc.

Cabe apontar a MP 881/2019, popularmente conhecida como MP da Liberdade Econômica, em que foi estabelecido um conjunto de princípios e normas gerais que, ao cabo, buscaram abrandar exigências às empresas, diminuir a intervenção do Estado nas relações privadas e flexibilizar a legislação trabalhista. Ela foi convertida em lei pelo Parlamento e, à época, foi lida por muitos como uma vitória política para o governo pelo aceno consideravelmente otimista à classe empresarial brasileira.

Administração Pública

Incluem-se MPs relacionadas à organização e ao funcionamento dos órgãos ligados ao Executivo Federal, não sendo direcionadas a áreas específicas, mas comuns à Administração Pública como um todo. Abarcam-se, ainda, outras questões de ordem burocrática, como prorrogação e novas exigências de contratos de órgãos do Executivo Federal; regulamentação de carreiras de servidores públicos; requisições de pessoal; concessões de gratificações, aumento de remuneração etc. Existem outras que traduzem mais nitidamente disposições políticas da gestão em prol da desburocratização.

Sublinha-se na categoria a MP 922, denominada “Minirreforma Administrativa”. Ela, entre várias outras alterações, procurou ampliar a contratação temporária de pessoal pelo Poder Executivo, mediante seleção simplificada, sem concurso público ou estabilidade. Uma das críticas aventadas contra ela aponta para o fato de alargarem-se excessivamente as hipóteses consideradas como “excepcional interesse público”, a exemplo da situação de “aumento transitório do volume de trabalho”.

Na classe Administração Pública também se encontram ações gerenciais no combate e prevenção à Covid-19 e aos seus efeitos, como: protocolos e procedimentos a serem adotados; transferência de recursos aos estados e municípios; compartilhamento de dados de telefonia; entre outras. Também aquelas que englobam os impactos do coronavírus nas compras públicas. Na categoria se localiza a famigerada MP 966, que versa sobre a responsabilização de agentes públicos por ação e omissão em atos relacionados com a pandemia e que teve seus parâmetros modulados nos julgamentos de 7 ações no STF.

Seguridade Social

Na categoria é incluída qualquer MP que corresponda ao tripé Saúde, Assistência Social e Previdência Social. A subcategoria Assistência Social implica MPs que versam sobre auxílios, abonos e programas de transferência de renda, sendo que o destaque vai para aquelas que regulamentam a distribuição do auxílio emergencial de mitigação dos danos da Covid-19. Em Previdência Social integram aquelas que criaram regras de revisão e análise dos benefícios do INSS com o intuito de reduzir irregularidades e dificultando a concessão das benesses e de antecipação do pagamento do 13º a aposentados. Já em Saúde o governo se fez atuar em apenas 2 MPs, uma que institui o Programa Médicos pelo Brasil e a Agência para o Desenvolvimento da Atenção Primária à Saúde; e outra que suspende o ajuste anual de preços dos medicamentos em 2020 em função da pandemia.

Tributação

Em Tributação estão insertas mudanças relacionadas à questão tributária, conectadas ou não ao contexto do novo coronavírus. Como exemplo, as de: instituição de requisitos e condições para que a União e os devedores ou partes adversas realizem transação resolutiva de litígios; relação com DPVAT; tratamento tributário da variação cambial de investimento no exterior de instituições financeiras e demais autorizadas pelo BACEN; redução de alíquotas de contribuição ao sistema S; mudança e prorrogação de prazos para pagamento de determinados tributos. Adverte-se que se inseriu a MP que trata do DPVAT aqui exclusivamente pelo fato de que existem fortes correntes jurisprudenciais de o considerar uma espécie de contribuição parafiscal, vide REsp 68.146 e 218.418.

Ambiental

Em Ambiental, estão as MPs que promovem alterações na legislação ambiental ou nas atribuições do Ministério do Meio Ambiente, incluindo a gestão de recursos a ele subordinados. São elas ao todo três. O destaque mora na controversa MP da Grilagem (MP 910), que buscou ampliar a regularização fundiária em terras da União e que, tal como foi posta, em certa medida, facilitava uma anistia à prática do crime de “invasão de terras públicas” (art. 20 da Lei 4947/1966).

Educação

Na categoria, inserem-se aquelas sobre a Carteira de Estudante Gratuita e digital; o ano letivo a partir do coronavírus; e as mudanças promovidas no âmbito das competências do Ministério da Educação. Sobressai-se a edição da MP 979 – revogada três dias depois pela MP 981 -, que dispunha sobre a designação, por parte do Ministro da Educação, de reitores e vice-reitores pro tempore para as instituições federais de ensino.

Direitos Humanos

Na categoria se agregam MPs que tenham relação mais direta com garantias fundamentais precipuamente a grupos desfavorecidos social e economicamente.

Trabalhista

Em Trabalhista, estão as MPs que promoveram, como finalidade principal, alterações ou inovações no âmbito das relações de trabalho, sejam elas relacionadas ou não ao contexto da pandemia do coronavírus. Ao todo, foram editadas 10 MPs na área, que trataram de assuntos como: reajustes anuais do salário mínimo; novas hipóteses e maneiras de regulamentar o saque do FGTS; regulamentação de determinadas profissões; e outras que, atualizam ou flexibilizam normas trabalhistas. A maior polêmica fica por conta da MP 927, que permitia aos empregadores suspender os contratos de trabalho por 4 meses até ser parcialmente revogada um dia após sua edição.

Mobilidade Urbana  –  Turismo – Cultura

As áreas de Mobilidade Urbana, Turismo e Cultura foram subrepresentadas no rol temático das MPs editadas pelo governo Bolsonaro. São refletidas, respectivamente, apenas na MP 906, na MP 907 e na MP 986.

Mistas

Na classe Mistas se encontram as MPs em que não foi possível observar a preponderância de apenas uma única área temática, mas sim de duas ou mais. São apenas as MPs 936, 959, 982, 984 e 987. Todas elas envolvem pelo menos a área Setor Econômico.

Outras

Em Outras, estão aquelas MPs que versam sobre assuntos residuais, que não se identificam com os critérios adotados nas outras categorias. Por exemplo, as MPs que revogam outras, como a 955 e a 981.

Iara Maria Machado Lopes é advogada; graduada em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina; membro do corpo editorial da Revista Acadêmica da Graduação em Direito da UFSC (Revista Avant); membro do Grupo de Estudos e Pesquisas Cautio Criminalis e do Grupo de Estudos e de Extensão Legisla UFSC. Autora do livro “O sistema penal brasileiro em tempos de lavajatismo”. Colunista semanal pelo portal da Emais Editora. João Marcelo Holmes é graduando em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco e Pesquisador-Bolsista do Cnpq na área de Direito Público.

^[1] Desde a redemocratização, a média de projetos apresentados e aprovados no 1º ano de mandato por Presidentes diretamente eleitos é maior. Collor 66 proposições e 15 projetos aprovados; Itamar Franco 86/27; FHC 87/23; Lula 37/13; Dilma 33/5. Temer, que assumiu no decorrer do mandato 2015/2018, teve igual número de aprovações: das 18 proposições, aprovou 3.

^[2] Para complexificar o debate com uma visão particular da questão, vale a leitura do texto “O centrão é uma força moderadora” do deputado Arthur Lira (PP-AL), na Folha de São Paulo de 15/06/2020.

^[3] Não se desconsidera, todavia, que diversos fatores parecem ter modificado e prejudicado essa dinâmica, especificamente diminuindo o poder de agenda do(a) Presidente(a). Alguns fatos recentes podem ter agido nesse sentido, como: a própria mudança na regulação das MPs; o aumento do número de partidos no Congresso; a instituição do orçamento impositivo etc.