Caminhos transformadores para a mobilidade urbana

Reforma urbana e direito à cidade: os desafios do desenvolvimento

Caminhos transformadores para a mobilidade urbana

por Juciano Martins Rodrigues e Pedro Paulo Machado Bastos
27 de julho de 2022
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Defendemos que as soluções capazes de influenciar, de fato, uma mobilidade urbana transformadora precisam seguir o caminho de uma ampla reforma urbana e da promoção do direito à cidade

Historicamente, as políticas de mobilidade das nossas cidades e metrópoles apostaram no automóvel como resposta às demandas da urbanização acelerada do país. As consequências da desconsideração do transporte público coletivo enquanto caminho prioritário, transformador e equitativo para ampliar o acesso à cidade são hoje vistas e sentidas em múltiplas perspectivas. Os investimentos mais baixos no modo coletivo, comparados ao individual, geraram sistemas de transporte público altamente vulneráveis a crises econômicas, penalizando a população mais pobre, principalmente moradores de favelas e periferias. Nesse cenário, a ativação de políticas coordenadas de mobilidade baseadas em equidade e justiça social é urgente para a superação de uma crise urbana agravada pela pandemia de Covid-19. E, também, para uma retomada do desenvolvimento nacional liderada, necessariamente, por forças progressistas.

Com a queda na demanda – algo que já ocorria mesmo antes da pandemia – e consequentemente redução na receita tarifária, os serviços de transporte público têm enfrentado momentos ainda mais dramáticos desde 2020. Inquestionavelmente, a maior crise de sua história. Dada a centralidade das receitas tarifárias para custear os sistemas e a busca pouco efetiva por parte dos governos em todas as esferas por alternativas, não é exagero afirmar que o transporte público no país está à beira de um colapso, um “apagão”.

As principais cidades do país não conseguiram implementar medidas que pudessem assegurar o nível do serviço a qualidades mínimas e, ao mesmo tempo, minimizar os riscos de contaminação para quem continuou precisando se deslocar durante a pandemia. Na realidade, o que se viu foram espaços de circulação e veículos quase sempre lotados, gerando aglomeração. Durante os momentos mais preocupantes da pandemia, acabou prevalecendo a mesma lógica precária de funcionamento que marca, há anos, o transporte público em diversas cidades e regiões metropolitanas.

Usuárias aguardam por ônibus em Pinhais, na Região Metropolitana de Curitiba. (Foto: Pedro Bastos/Observatório das Metrópoles)

Com variações sutis, de norte a sul do país, manchetes sobre esse apagão se multiplicaram em mídias digitais e impressas desde então. Não é por menos: como mostra levantamento do Instituto de Defesa do Consumidor (Idec), o agravamento da crise foi marcado por greves, lockouts, CPIs, rompimentos contratuais, intervenções e interrupções na prestação do serviço. Um dos casos mais emblemáticos é possivelmente o da cidade de Teresina. Na capital do Piauí, motoristas e cobradores mantiveram-se em greve durante todo o mês de fevereiro de 2022. Além disso, o serviço também ficou intermitente por falta de recursos para custear o combustível.

A esse conjunto de problemas do lado da oferta somam-se o descompasso entre o valor das tarifas e os claros sinais de empobrecimento da população. Em artigo dessa série, André Salata e Marcelo Ribeiro mostram uma brutal perda da renda do trabalho, atingindo mais fortemente os estratos dos 40% mais pobres da estrutura social brasileira. O encadeamento entre “apagão” da mobilidade, desemprego e a brutal perda de renda forma um círculo vicioso de empobrecimento e miséria urbana. A busca pelas escassas oportunidades de emprego, mesmo nas atividades informais, fica mais restrita na medida em que a ausência da renda, a deficiência e os elevados níveis das tarifas de transportes urbanos bloqueiam o potencial de mobilidade da força de trabalho em busca da sobrevivência. Portanto, o desafio também é de ordem social, em que pagar pelo valor da tarifa é, sem dúvida, uma via crucis.

Avanços institucionais e retomada nos investimentos

Desde a redemocratização, o Brasil experimentou avanços significativos na criação de um arcabouço que desse suporte institucional e normativo ao enfrentamento de seus muitos desafios no tema da mobilidade. Compõem esse conjunto importante de medidas, a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001, a criação do Ministério das Cidades em 2003, a Lei dos Consórcios e a Lei das Concessões de 2005 e, a mais importante delas, a Lei 12.587/12, que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU). Em 2015, com a Emenda Constitucional 90, o transporte passou a ser definido como um direito social.

Na última década, grandes investimentos em transporte foram realizados no país. A maior parte deles esteve atrelada aos anúncios do Brasil como sede da Copa do Mundo e dos Jogos Olímpicos. Ocupando lugar central no discurso do legado, previram-se investimentos da ordem de R$ 8,2 bilhões nas 12 cidades-sede da Copa de 2014, incluindo o Rio de Janeiro, local de realização das Olimpíadas de 2016.

Nesse conjunto de intervenções, 40,8% dos recursos foram investidos em projetos de corredores Bus Rapid Transit (BRT) e outros 27,6% em obras exclusivamente viárias, incluindo pavimentação, recuperação e implementação de vias para a circulação de automóveis. O alcance dos benefícios dessas intervenções foi e continua sendo bastante questionado. Trabalhos como o de Rafael Pereira, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), mostram que as políticas de transporte executadas nesse período no Rio de Janeiro, por exemplo, teriam melhorado a acessibilidade dos grupos mais ricos, reforçando as enormes desigualdades urbanas.

Juntos, as mudanças no ordenamento jurídico, a institucionalização da mobilidade como política nacional e os investimentos públicos em mobilidade foram passos importantes e não podem ser desconsiderados. Por outro lado, os problemas acumulados ao longo de pelo menos 30 anos de crise estrutural persistiram e se agravaram com a pandemia. Momento no qual a dependência a serviços e infraestruturas de péssima qualidade se uniu à piora no acesso das pessoas mais pobres aos modos de transporte.

Caminhos para a retomada

Embora muitos problemas de transporte urbano sejam, acima de tudo, questões relacionadas a obstáculos práticos de gestão, de técnicas de construção e de implementação de tecnologias, as soluções para essa grave e persistente crise estão, sobretudo, no âmbito da política. Mais especificamente na construção de uma agenda integrada com diversas esferas da sociedade e engajada em ações estruturadas de médio e longo prazo. Por isso, o ambiente de circulação de ideias que vem sendo criado em função do pleito eleitoral de 2022 é oportunidade para se discutir os caminhos rumo a uma (nova) mobilidade urbana que, ao fim e ao cabo, seja concebida de forma integrada à política de desenvolvimento urbano e que promova efetivamente maior acessibilidade, inclusão social e sustentabilidade ambiental.

Defendemos que as soluções capazes de influenciar, de fato, uma mobilidade urbana transformadora precisam seguir o caminho de uma ampla reforma urbana e da promoção do direito à cidade nos termos colocados pelo texto que abre esta série. Ou seja, considerando também o contexto da complexa e diversa rede urbana brasileira e as desigualdades e as injustiças sociais e ambientais presentes nas grandes cidades e metrópoles do país. Em outras palavras, uma política que permita imaginar caminhos alternativos tendo em vista três linhas de ação:

irromper com o modelo excludente, em que prevalece o planejamento orientado para a automobilidade;

planejar investimentos que otimizem, requalificam e expandem as infraestruturas, pensando também em subsistemas de alta capacidade, ao contrário dos vultuosos investimentos realizados recentemente e que não foram capazes de evitar a grave crise atual;

mudar o modelo de financiamento baseado, atualmente, na passagem paga quase que exclusivamente pelo usuário;

enfrentar o desafio ambiental, através da descarbonização e da maior participação dos modos ativos e de frotas de emissão zero.

Mobilidade com protagonismo da esfera federal

Somente a União reúne as condições necessárias para conduzir uma política ampla e de alcance nacional seguindo as quatro linhas de ação mencionadas acima. A partir da ação federal planejada, organizada e com objetivos determinados e orientados pela Política Nacional de Mobilidade Urbana será possível avançar em uma agenda com chances reais de se efetivar. Seu papel decisivo no enfrentamento da crise da mobilidade agravada com a pandemia, por outro lado, não poderá ocorrer da forma como foi tratada no atual governo.

Em primeiro lugar, a mobilidade foi uma questão negligenciada e, como ocorreu em outras áreas, não houve enfrentamento efetivo dos impactos da pandemia. A chamada PEC Kamikaze, por sua vez, prevê a destinação de R$ 2,5 bilhões como subsídio para o setor de transporte, justificado pela necessidade de cobrir os custos da gratuidade de pessoas com 65 anos ou mais de idade. No entanto, o projeto aprovado pelo Congresso Nacional não definiu critérios claros sobre quando e como os municípios, estados e regiões metropolitanas acessariam esses recursos. Também não há clareza sobre como será feita a contrapartida e como funcionarão os mecanismos de fiscalização e transparência. Entre as suas possibilidades de atuação, está o papel de incentivar a visão de planejamento nos municípios e nos Estados, esses últimos responsáveis pelo planejamento da mobilidade na escala metropolitana. Ao mesmo tempo, cabe à União coordenar ativamente a construção de um sistema único de mobilidade urbana que garanta o financiamento das infraestruturas e a gestão dos serviços, assegurando seu caráter coletivo e universal.

O financiamento de infraestruturas, por sua vez, pode ser inserido em um ciclo de investimentos que ative uma cadeia produtiva mais ampla a partir da expansão do gasto público e da mobilização do setor produtivo. Com isso, contribuiria também para romper com a lógica de precarização do mercado de trabalho, impulsionando a geração de emprego e renda, inclusive em setores de média e alta capacidade tecnológica.

Mobilidade com políticas na escala metropolitana

A realidade do deslocamento cotidiano de milhares de pessoas entre os municípios metropolitanos, cada um com suas próprias instâncias administrativas, é um desafio adicional para qualquer política pública. São territórios complexos e mais desiguais que o restante do país. Nesse caso, é essencial que os Estados assumam suas responsabilidades quanto à gestão das funções públicas de interesse comum, seja criando estruturas de governança, seja realizando investimentos nas áreas conurbadas. Uma das possibilidades para as políticas de mobilidade em espaços metropolitanos é a utilização dos consórcios públicos, instrumento fundamental para a gestão de sistemas de transporte que cobrem mais de um município. Nas metrópoles, mais uma vez o transporte de massa, especialmente sobre trilhos, assume papel importante, implicando planejamento sério e continuado para viabilizá-lo no médio prazo.

Mobilidade com inclusão, participação e despejo zero

Como defende o documento elaborado na última Conferência Popular pelo Direito à Cidade, a inclusão no transporte começa pela democratização do uso do espaço público, combatendo o privilégio ao automóvel, com sistemas, infraestruturas e desenho urbano orientados pelas necessidades das pessoas de todas as idades, gêneros e grupos étnico-raciais. É fundamental que os projetos de mobilidade considerem, também, o interesse social, garantindo a participação efetiva nas decisões de planejamento. Ações visando à transparência, com amplo e irrestrito acesso a dados e informações, são etapas cruciais para um devido acompanhamento das ações que impactam diretamente a vida das pessoas, principalmente as mais vulneráveis. Nessa linha, o processo de planejamento deve absorver demandas construídas pelos movimentos sociais e pelas comunidades, por vezes impactadas negativamente por políticas urbanas ou pela falta delas. E, especificamente, políticas de mobilidade que prometem benefícios a todos, mas que em sua execução acabam excluindo, tal como acontece nos casos das populações constantemente ameaçadas de remoções forçadas. É indispensável uma política de mobilidade com despejo zero.

Mobilidade com outro modelo de financiamento

A melhoria nas condições de deslocamento da população passa inevitavelmente pela discussão sobre como conciliar os caminhos financeiros e políticos possíveis e o desejo público pela efetivação do transporte como direito essencial. No Brasil, cerca de 90% da fonte de custeio dos sistemas de transporte público vêm da receita tarifária. Essa discussão recai sobre o debate necessário a respeito do papel que a tarifa não deveria cumprir nesta equação. Ou seja, a operação do transporte não pode depender exclusivamente do valor arrecadado pela passagem. Assim como as operadoras não podem continuar sendo remuneradas conforme a quantidade de pessoas que transportam, modelo que estimula a lotação. Hoje, a compreensão sobre a mobilidade e o transporte público como subfinanciado por fundos vinculados a políticas públicas está amadurecendo e tornando-se mais preparada para engajar um debate pragmático e propositivo. Além disso, as experiências de tarifa zero, implementadas com sucesso em muitos municípios do país, mostram ser possível tirar das costas dos trabalhadores um custo que beneficia toda a sociedade e, acima de tudo, é crucial para o desenvolvimento econômico de qualquer cidade, Estado e país.

Mobilidade com descarbonização e eletrificação da mobilidade

As políticas de mobilidade urbana devem desempenhar papel protagonista no combate às emergências climáticas. Os ônibus respondem por 85,7% dos deslocamentos em transporte coletivo no Brasil, operando majoritariamente com óleo diesel.  Os transportes representam  47% das emissões de CO2 no setor de energia. Nesse contexto, a descarbonização da frota de transporte público é caminho impreterível para mitigar a ocorrência de eventos climáticos extremos atrelados ao aquecimento global e, ao mesmo tempo, promissor para melhorar a qualidade do serviço.

Os ônibus de tração elétrica a bateria custam o dobro de um ônibus a diesel, porém o investimento em capital é compensado pela redução dos custos de operação e manutenção, que pode chegar a quase 70%. A melhora proporcionada pela redução significativa do desconforto térmico e sonoro gera também potenciais impactos positivos para atrair novos usuários, fidelizá-los e dignificar as condições de trabalho de condutores e cobradores.

O aprimoramento dessas novas tecnologias é oportunidade para aperfeiçoar uma cadeia produtiva de emissão zero. É, também, oportunidade para requalificar profissionais do setor, visando a reinserção no mercado de trabalho em empregos menos precários e com remunerações maiores, como mostra estudo recente. Há, nesse sentido, uma oportunidade para o transporte público liderar uma transição energética que seja justa e inclusiva para o mercado de trabalho e disruptiva para as inovações tecnológicas.

Juciano Martins Rodrigues é doutor em Urbanismo (PROURB/UFRJ), pesquisador do Núcleo Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ) e membro do Comitê Gestor do INCT Observatório das Metrópoles (CNPQ/FAPERJ).

Pedro Paulo Machado Bastos é doutorando em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ), pesquisador do INCT Observatório das Metrópoles (CNPQ/FAPERJ) e analista de transporte público do Instituto de Política de Transporte e Desenvolvimento (ITDP).



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