Como conquistar o desenvolvimento social - Le Monde Diplomatique

COMBATE À POBREZA

Como conquistar o desenvolvimento social

por Eduardo Fagnani
1 de fevereiro de 2011
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Segundo critérios do Banco Interamericano de Desenvolvimento, nossa linha de pobreza foi fixada em R$ 120. E o mais grave é a implicação de que as políticas universais – que beneficiam os “não pobres” – devem ser destruídas e seus recursos realocados para os “pobres”. O real objetivo dessa agenda é o ajuste fiscalEduardo Fagnani

Constituição de 1988 consagrou as bases da proteção social inspirada no Estado de Bem-estar Social. Um feito notável por contrariar os interesses das elites e caminhar na contramão do neoliberalismo. Todavia, a partir de 1990, o Brasil optou por essa rota e a política social esteve submetida às tensões entre dois paradigmas antagônicos: o Estado Mínimo versus o Estado de Bem-estar Social. No primeiro, bastam políticas “focalizadas” nos “mais pobres” para enfrentar a questão social. O segundo é orientado pelos princípios da seguridade, universalidade e cidadania. Essa tensão arrefeceu a partir de 2006, quando a questão do crescimento econômico foi reincorporada na agenda. A crise do neoliberalismo (2007) também contribuiu para isso.

A nova presidenta tem uma oportunidade de ouro: superar essa etapa de tensões e avançar na consolidação de uma nova estratégia de desenvolvimento social, baseada no desenvolvimento econômico com estabilidade, distribuição da renda e convergência entre as ações universais e as focalizadas.

Este artigo tem dois objetivos. O primeiro é apresentar uma síntese da trajetória recente da política social. O segundo é salientar os núcleos da nova estratégia de desenvolvimento social.

A trajetória recente da política social

Nos últimos 50 anos é possível identificar dois movimentos na trajetória da política social (Fagnani, 2005). O primeiro aponta o rumo da estruturação de políticas inspiradas no Estado de Bem-estar. Esse processo ganhou impulso na luta pela redemocratização e desaguou na Constituição de 1988. O outro aponta no sentido contrário: desestruturação dessas conquistas, iniciada a partir de 1990.

Conquistas na contramão do mundo

As últimas três décadas marcam a hegemonia do neoliberalismo. Os direitos sociais estiveram tensionados por reformas visando o seu retrocesso. O Brasil seguiu rota inversa. De meados da década de 1970 até 1988, caminhamos na contramão do mundo. Fomos salvos pelo momento político. Os movimentos sociais que lutavam pela redemocratização queriam acertar as contas com a ditadura. Não havia brechas para a agenda liberal.  Após árdua marcha, a nova Carta restabeleceu a democracia e desenhou o embrião de um novo projeto inspirado no Welfare State. Seu âmago reside nos princípios da universalidade (em contraposição à focalização), da seguridade (seguro) e dos direitos sociais (assistencialismo).

Dentre as inovações, destaca-se a criação da política de Seguridade Social, integrada pelos setores da Previdência, Saúde, Assistência e Seguro-Desemprego. Entre 1988/2010 seus beneficiários (transferência de renda) saltaram de 8 para 34 milhões, assim distribuídos: INSS urbano (16 milhões) e rural (8); assistência social (3,6) e seguro-desemprego (6,4). Para cada beneficiário direto, há 2,2 membros da família: assim, são beneficiados, direta e indiretamente, cerca de 100 milhões de pessoas, mais da metade da população. Sendo que 75% desses benefícios equivalem ao salário mínimo, cuja expressiva recuperação ampliou a renda transferida. Aqui está um dos principais núcleos da força do mercado interno, motor da economia nos últimos anos.

 

Tensões entre paradigmas

Em 1990 o Brasil fez sua opção tardia pelo neoliberalismo. A agenda do Estado Mínimo ganhou hegemonia e foi abraçada por diversos especialistas. Nessa visão, a “erradicação” da pobreza prescinde ao crescimento econômico, à reposição do salário mínimo e, sobretudo, às políticas sociais universais.  A estratégia encerra-se numa única ação: focalização nos “mais pobres dentre os pobres”.

E aqui temos uma questão crucial: como demarcar essa linha de pobreza? Seria o patamar do salário mínimo (R$ 510)? O rendimento necessário para o trabalhador cobrir despesas básicas calculado pelo Dieese (R$ 2.227)? A linha adotada, pelos EUA, de US$ 22.050 anuais para uma família de quatro indivíduos (per capita de US$ 459 por mês e US$ 15 por dia)? O padrão seguido na OCDE (quem recebe menos de 60% da média do rendimento por adulto equivalente de cada país)?

Optaram por considerar o critério restritivo do Banco Mundial: pobre é quem recebe até US$ 2 por dia, e miserável é quem recebe US$ 1. Assim, no Brasil, pobre é quem recebe até cerca de R$ 4 por dia. Podem tomar duas coca-colas de lata. Ou ainda pagar a passagem de ida de um ônibus municipal. Observe que, segundo o DIEESE, em dezembro de 2010, o custo da cesta básica de alimentos em 17 capitais pesquisadas variava entre R$ 175 (Aracajú) e R$ 265 (São Paulo).

Mais paradoxal é que essa definição é uniforme para todos os países. Desconsideram as distintas realidades. Note-se que, em 2010, dentre 400 cidades, o Rio de Janeiro era a 29a cidade mais cara, à frente de Londres (78a) (Bussiness Week). Hoje, por mês, o paulistano paga de ônibus R$ 134, o mesmo que um parisiense (Leandro Begouci, IG, 5/1/2011).

Com base nos critérios do Bird, nossa linha de pobreza foi fixada em R$ 120. O mais grave é a implicação de que as políticas universais – que beneficiam os “não pobres” – devem ser destruídas. O seguro-desemprego, por ex., seria um privilégio, dado que é apropriado pela “elite dos trabalhadores”, aqueles que possuem carteira de trabalho. Portanto, todos os programas universais (exceto educação fundamental) devem ser desmontados e seus recursos realocados para os pobres.

O real objetivo dessa agenda é o ajuste fiscal. Ações de transferência de renda são relativamente baratas: o gasto anual do Bolsa Família (0,4% do PIB) é muito inferior ao da Previdência (7,5%). Esta razão move a ortodoxia em torno da “opção pelos pobres”.

Assim, foi somente em 1988 que o Brasil incorporou o paradigma do Estado de Bem-estar, mas estava na contramão do movimento global. Nossas conquistas sociais passaram a viver sob fogo cruzado. Entre 1990/2010, a proteção social viveu tensões entre dois paradigmas opostos, com especificidades em quatro momentos:

• Contrarreforma truncada  (1990/1992) – O curto governo Collor foi marcado pela formulação de uma nova agenda de reformas, visando a revisão constitucional prevista para 1993, momento esperado para enterrar a “anacrônica” Constituição. Todavia, os sonhos dos contrarreformistas foram frustrados pelo impeachment. Enquanto preparava a revisão constitucional – que acabou não ocorrendo –, a estratégia do governo visava obstruir ou desfigurar a legislação constitucional complementar.

• Retomada das reformas liberalizantes (1993-2002) – Com a gestão de Fernando Henrique Cardoso no ministério da Fazenda (1993), o contrarreformismo foi retomado e, posteriormente, intensificado nos seus dois mandatos. Nessa etapa houve profunda antinomia entre a estratégia macroeconômica e o desenvolvimento social. Primeiro, pela desorganização do mundo do trabalho, fruto da estagnação econômica. Segundo, pela restrição ao financiamento do gasto social: altas taxas de juros duplicaram a relação dívida/PIB (de 30% para 57%). Esse é o pano de fundo para compreender a desestruturação do mercado de trabalho e o retrocesso da reforma agrária e dos direitos trabalhistas e previdenciários; a ausência de política de habitação popular; a opção pela privatização do saneamento e do transporte público; e o paradoxo das políticas de saúde, assistência social e educação fundamental, nas quais os inegáveis avanços institucionais foram minados pela macroeconomia. A focalização ganhou vigor, sobretudo após o acordo com o FMI (1998).

• Mudança ou continuidade (2003/05)? – A terceira etapa é marcada pela ambiguidade entre a ruptura e a continuidade. A continuidade na gestão econômica teve consequências nos rumos tensionados da política social. Conviviam no seio do próprio governo forças defensoras do Estado Mínimo – aglutinadas, sobretudo, na área econômica – e setores que defendiam os direitos universais.

• Crise do neoliberalismo e ensaios desenvolvimentistas (2006/2010) – Neste período ocorreram dois fatos relevantes. O colapso financeiro internacional (2008) interrompeu a hegemonia neoliberal e o “Estado Mínimo” perdeu força.  Além disso, o crescimento econômico voltou a ter destaque na agenda, o que não se via há 25 anos. A despeito da postura conservadora do Banco Central, houve uma inflexão positiva nas posições do Ministério da Fazenda, da Casa Civil e dos Bancos Públicos. A melhoria do mundo do trabalho e das contas públicas abriu espaço para o gasto social. A tensão entre os paradigmas arrefeceu.

Nova estratégia de desenvolvimento social

Essas inflexões após 2006 ofereceram oportunidade para consolidar uma nova estratégia de proteção baseada no desenvolvimento econômico com estabilidade, distribuição da renda e convergência entre as ações universais e focalizadas.

Convergência que é necessária se considerarmos a pobreza como fenômeno multidimensional. O critério, adotado pelo Programa Nacional das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), incluiu indicadores não monetários (saúde, educação, reprodução, nutrição, acesso a serviços de saúde e água potável). O pioneiro Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) evoluiu para Índice de Pobreza Humana (IPH/2007) e para Índice de Pobreza Multidimensional (IPM/2010).

Essa inflexão foi influenciada por autores como Amartya Sen (1999), que identifica a pobreza como “privação de capacidades” (como desemprego, doença, baixo nível de instrução e inclusão social). Na mesma perspectiva, Narayan (2000) pesquisou a opinião dos pobres sobre o significado da pobreza, resumida a seguir:

“Pobreza é fome, é falta de abrigo. Pobreza é estar doente e não poder ir ao médico. Pobreza é não poder ir à escola e não saber ler. Pobreza é não ter emprego, é temer o futuro, é viver um dia de cada vez. Pobreza é perder um filho para uma doença trazida pela água não tratada. Pobreza é falta de poder, falta de representação e liberdade.” (Apud, Crespo e Gurovitz, 2002:11).

 

Nessa perspectiva, “erradicar a pobreza” requer transferência monetária, mas também emprego, saúde, moradia, educação, nutrição, saneamento e transporte. Assim, além do programa Bolsa Família, a nova estratégia de desenvolvimento social, cujos núcleos são apresentados a seguir, requer políticas universais e crescimento econômico.

 

• Crescimento econômico, emprego e renda – A principal política social é o crescimento por seus impactos no mundo do trabalho. O pleno emprego é a mais eficaz das ações visando a inclusão.

Observe-se que entre 1980 e 2005 a pobreza na China – medida pelo precário indicador do Bird – caiu de 57% para 12% da população total, fruto da taxa média anual de crescimento do PIB de 9%.

No Brasil, o período em que houve maior redução da pobreza foi durante o “milagre econômico” (1968/1973). O crescimento recente criou mais de 14 milhões de empregos formais. Entre 2002/2010, o desemprego caiu de 12% para 5,7% e o rendimento das pessoas ocupadas aumentou 35% em termos reais. Aqui está o núcleo da melhoria da situação social. Todavia, o crescimento é necessário, mas insuficiente. O desenvolvimento social exige ações específicas voltadas para esse objetivo.

 

• Políticas sociais universais clássicas – Primeiro, requer ações específicas nas áreas consagradas do Welfare: saúde, educação, previdência, assistência e seguro-desemprego.

O maior desafio é o de restabelecer bases de financiamento sustentáveis, o que requer medidas tais como: extinção da desvinculação das receitas da União, reforma tributária progressiva; aplicação integral dos recursos do orçamento da Seguridade Social na Seguridade Social, flexibilização da Lei de Responsabilidade Fiscal, assegurar bases sustentadas de financiamento do SUS, com a regulamentação da Emenda Constitucional 29 e o restabelecimento da CPMF, e ampliar o gasto público com educação, reduzido em comparações internacionais.

• Políticas urbanas – Segundo, precisamos enfrentar as deficiências crônicas na infraestrutura urbana. Nos últimos 20 anos percebe-se a ausência de políticas nacionais de habitação popular, saneamento e transporte público. As ações na habitação popular não chegam às famílias com rendimento mensal per capita inferior a três salários mínimos (80% das famílias estão nessa faixa). Metade da população urbana não tem seus domicílios ligados à rede de esgoto e apenas 20% dos municípios tratam o esgoto coletado. No transporte público, seguimos a rota inversa da experiência internacional, onde o sistema se baseia na preponderância do transporte coletivo sobre o individual; e dentre o transporte coletivo, prevalece a oferta de metrô e trens metropolitanos sobre a de ônibus.

• Reforma agrária – Terceiro, temos ainda vivo o problema da reforma agrária. Este tema deixou de ser questão para os países centrais, que a fizeram em nome da modernização do capitalismo. O Brasil, ao contrário, teve vários ensaios abortados e, aqui, o tema permanece atual.

• Combate à pobreza – Finalmente, a transferência monetária aos mais pobres deve ser um dos eixos da estratégia. Como mencionado, o equívoco é pretender fazer desse eixo a própria estratégia.  Dentre os desafios, destaca-se o encontro de “portas de saída” pela maior articulação do programa Bolsa família com as ações de capacitação, microcrédito e economia solidária. Mais complexo é definir a linha de pobreza.

A presidenta pretende “erradicar a pobreza”. Falta definir qual critério adotará: a visão da pobreza como fenômeno multidimensional ou o critério restritivo do Bird? Qual será a escolha de Dilma?

Eduardo Fagnani é professor do Instituto de Economia da Unicamp e pesquisador do Cesit (Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho).



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