Cooperação Sul-Sul e diplomacia tricontinental - Le Monde Diplomatique

RELAÇÕES INTERNACIONAIS

Cooperação Sul-Sul e diplomacia tricontinental

por François Danglin
1 de fevereiro de 2011
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Índia, Brasil e África do Sul formam o Ibas, tríade de países que, além de não estar a serviço de uma potência dominante, reforça o estatuto regional de cada um de seus membros e define processos de cooperação.François Danglin

Nos anos 1990, durante as grandes negociações comerciais, alguns países do Hemisfério Sul souberam demonstrar capacidade de ouvir os demais e exercer influência contra a liberalização do comércio agrícola. Argentina, China, Brasil, África do Sul e Índia foram particularmente ativos. Com o objetivo de melhorar ainda mais sua capacidade de negociação nas instâncias internacionais, os três últimos decidiram criar um G3, que batizaram de Ibas (Índia, Brasil e África do Sul).

Eles se reuniram pela primeira vez como um grupo ministerial ad hoc, em junho de 2003, em Brasília, antes de sua constituição formal em setembro daquele ano, à margem da 58ª Assembleia Geral das Nações Unidas, em torno dos chefes de Estado e governo da época (Atal Bihari Vajpayee, Luiz Inácio Lula da Silva e Thabo Mbeki). Tratava-se, também, de defender posições comuns no seio da Organização das Nações Unidas (ONU), do Fundo Monetário Internacional (FMI) e, sobretudo, da Organização Mundial do Comércio (OMC).

O fórum teve a intenção de ser o núcleo de vanguarda de um grupo de países em desenvolvimento, ideia promovida pelo ministro sul-africano do Comércio e da Indústria da época, Alec Erwin, que ressaltou que a África do Sul corria o risco de “se ver isolada em um mundo globalizado e marcado por crescente distância entre os países desenvolvidos e os menos avançados”. Uma exigência ainda mais forte para Pretória, que assim como a China, o Brasil e a Índia, promovia reformas profundas em sua economia, para abri-la a investidores internacionais.

Expressão de um multilateralismo informal – o Ibas não dispõe de secretariado permanente –, esse fórum chamou a atenção para as últimas evoluções das relações internacionais: a transcontinentalidade das instituições, sua redução a um número limitado de participantes, em nome da eficácia diplomático-econômica (o “minilateralismo”), além da intenção de aprofundar de modo eficaz as relações bilaterais entre os Estados e, dessa forma, atenuar o multilateralismo na esfera comercial.

Essa não foi a primeira tentativa de construção de uma arena ideológica, territorial, identitária ou contestatória. Mas dois elementos diferenciam os membros do Ibas: seu caráter democrático e o fato de não serem todos, exclusivamente, ocidentais. Essa tríade de países não só não está a serviço de uma potência dominante desejosa de estender seus interesses a outras instâncias internacionais, como reforça o estatuto regional de cada um de seus membros e define processos de cooperação.

Em nome de valores comuns, a Argentina não foi incluída. Em Pretória, todos ainda lembravam das estreitas relações do último governo militar argentino (1976-1983) com o regime do apartheid e das relações “acríticas” da administração Menem (1989-1999) com os Estados Unidos. Mas essa avaliação pode mudar, alguns falaram da instauração do Imasc (Índia, Mercosul, África do Sul e China) se outros países do Mercosul se juntarem ao Brasil.

Quanto à República Popular da China, ela foi mantida de lado tanto porque seu regime político autoritário a desqualifica, como suas veleidades de superpotência preocupam. Essa hostilidade disfarçada não impede convergências: a última cúpula de chefes de Estado e de governo do Ibas em Brasília, em 15 de abril de 2010, se apoiou no Bric (Brasil, Rússia, Índia, China). Um encontro pontual ou uma aproximação duradoura, passível de gerar uma nova reunião?

Mesmo que essa última hipótese não se concretize, já se vislumbra o esboço de cooperações a quatro no plano internacional. Dentro do quadro de negociações sobre o clima surgiu um grupo dito Basic (Brasil, África do Sul, Índia e China), durante a segunda conferência ministerial (abril de 2010), que permitiu a manifestação dos quatro países aos acordos de Copenhague sobre as mudanças climáticas. Essa posição se manteve e deu origem ao inevitável fórum. O presidente estadunidense Barack Obama logo se deu conta disso, já na cúpula de Copenhague, tentando ser convidado para integrar o Basic, certo de que seus membros eram depositários da possibilidade de concluir um acordo nos minutos finais do encontro. É verdade que o Basic já se articulava sobre os trabalhos de especialistas e preparava os passos e medidas seguintes ao protocolo de Kyoto, depois de 2012 – por exemplo, a redução de emissão de gases de efeito estufa a ser exigida dos países industrializados. Essa aliança se reforçou, apesar da posição contrária dos países europeus, acusados pelos Estados em desenvolvimento de serem os responsáveis pelo fracasso da cúpula mundial sobre as mudanças climáticas, mas ela também pode se voltar contra os Estados Unidos.

A convergência de pontos de vista e estratégias cria hábitos de trabalho e reforça ainda mais o peso e a dinâmica do Ibas. Trata-se, afinal, de um neorregionalismo feito de cooperações intergovernamentais (17 grupos de trabalho e diálogo não estatais).1Dessa forma, pode ser posta em prática uma estratégia que contorne os multilateralismos paralisados pelo expressivo número de participantes.

Os Estados que formam o Ibas têm a intenção de se tornar membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU. Nova Délhi e Brasília não escondem essa intenção, pelo contrário. Para Pretória esse objetivo está mais distante: o país obedece a uma resolução, adotada em 1997 na cúpula da União Africana em Harare, capital do Zimbábue, recomendando a ampliação do Conselho de Segurança a cinco países africanos que disporiam de um mandato de quatro anos, renováveis e sem direito a veto. Uma limitação que tem como consequência a não participação da África do Sul no G4, que reúne os principais candidatos ao estatuto de membro permanente: Alemanha, Japão, Brasil e Índia.

Apesar de os Estados membros do Ibas já terem um perfil “onusiano” comum, de qualquer modo eles precisam se manter discretos, pois correm o risco de incentivar países que nutrem a mesma ambição, da Argentina à Indonésia, passando pelo México, Nigéria, Argélia, Egito ou Paquistão – sem falar das reticências da China, que já é membro permanente do Conselho de Segurança e pouco favorável à inclusão da Índia.

O desejo de cada um desses países, de encarnar o próprio continente na cena mundial e ser “o” porta-voz, não é nada tranquilo. É verdade que os três são gigantes na própria região, e o reconhecimento mútuo que trazem na bagagem conta bastante. Mas impõe-se certa modéstia para evitar atrair a hostilidade de outros países emergentes, com o risco de se ver surgir uma coalizão de “pequenos” contra uma potência vista como hegemônica.

Como acordado por ocasião da cúpula de Nova Délhi, em 2008, os três fundadores do Ibas trabalham para que as instituições mundiais sejam “mais democráticas, representativas e legítimas, graças a um compromisso mais significativo dos países emergentes no processo de tomada de decisões”. Com essa finalidade, eles mobilizam regularmente seus chefes de Estado e de governo. Some-se a isso as reuniões que acontecem à margem da Assembleia Geral das Nações Unidas, ou fóruns multilaterais (Conselho de Direitos Humanos, OMC, Organização Mundial de Propriedade Intelectual, Tratado da Antártida, Conferência pela Reconstrução da Palestina etc.).

Essas são ocasiões de se conhecer melhor e se compreender mutuamente, mas também de esboçar posições comuns ou consolidar a aliança, firmando cooperações setoriais. Não existe uma identidade “ibsaniana”, mas simples trocas intergovernamentais que têm se revelado eficazes, inclusive no terreno legal, apesar de pouco visíveis. Por exemplo, depois da reunião de fevereiro de 2004 em Pretória, os ministros da Defesa promoveram o desenvolvimento de uma geração de mísseis ar-ar, com base no acordo entre Brasil e África do Sul de 2005, e a participação de manobras navais comuns ao largo da costa sul-africana, em maio de 2008.

Construção política

Os membros do Ibas também conseguiram se entender quanto às declarações políticas conjuntas sobre os principais dossiês internacionais, como a de 45 itens, adotada em abril de 2010, por ocasião do IV conclave de chefes de Estado e de governo. Ela diz respeito ao desarmamento e a não proliferação, à luta contra o terrorismo, às operações de manutenção da paz entre as Nações Unidas e o Irã e o Afeganistão, mas também às violências políticas na Guiné-Bissau e à aplicação do acordo de Uagadugu sobre a República da Guiné2, ou ainda, ao restabelecimento da ordem constitucional em Madagascar.

Construção antes de tudo política, o Ibas não foi abalado pela alternância dos membros. Nem a chegada ao poder de nova maioria na Índia, nem a transição da presidência de Thabo Mbeki à de Jacob Zuma, na África do Sul, puseram em perigo uma reunião baseada em uma visão geoeconômica comum. Os três membros têm a intenção de construir uma vasta zona de livre comércio, no mesmo sentido dos acordos comerciais regionais previstos pelo artigo XXIV do GATT, congregando as economias do Mercosul ao subcontinente indiano, passando pela união aduaneira da África austral (Sacu).

O objetivo é ambicioso. Os números do comércio entre os três países atingiram a cifra de US$ 10 bilhões em 2008 (+156% em sete anos), um valor que deve, no entanto, ser estimado em sua justa proporção: naquele mesmo ano, só o montante do comércio da China com o Brasil atingiu US$ 43 bilhões. Não só as distâncias aumentam os preços (12% do valor transportado entre a Índia e o Brasil, 10% nas transações entre a África do Sul e a Índia), como a imagem que os consumidores têm dos produtores nem sempre é positiva: os brasileiros, por exemplo, costumam avaliar negativamente a qualidade dos produtos indianos.

É por esse motivo que, a cada reunião, os chefes de Estado e de governo se fazem acompanhar de uma grande delegação de homens de negócios: é uma maneira de convencer os empreendedores sobre a importância dessa construção política e as complementaridades econômicas que ela pode gerar. Enorme tarefa: a maioria dos dirigentes empresariais da tríade nunca ouviu falar do Ibas e muitos deles veem nele um mero organismo geopolítico.

A adoção de um plano de ação em Nova Délhi, em 2007, teve o objetivo de demonstrar que o Ibas não se limita a ser um palco de vaidades e discursos, agrupando novos “subimperialistas”, mas sim um local de elaboração de estratégias de ação e sinergias econômicas (harmonização de procedimentos aduaneiros e portuários, redução de custos de transação e transporte) e tecnológicas (pesquisas sobre malária, Aids, biocombustíveis, nanotecnologias etc.).

Todos esses projetos e sua divulgação na mídia têm ainda o interesse de mudar a imagem internacional de cada um dos protagonistas. Grupos de trabalho setoriais foram selecionados para explorar as sinergias possíveis e compartilhar as práticas de boa governança (administração pública, agricultura, comércio e investimento, impostos, saúde, ciência e tecnologia, transporte, turismo…). Doze acordos trilaterais de cooperação (aviação civil, biocombustíveis, energia eólica, ensino superior, paridade) já foram adotados e cinco outros estão em negociação (em especial sobre transporte marítimo).

Ou seja, estamos assistindo a uma construção simbólica na qual o inter-regionalismo serve para esboçar as cooperações futuras  (agricultura, internet, energias renováveis, fundos para pesquisa etc.), assim como uma cultura comum de cooperação no plano internacional e, possivelmente, de solidariedade (um fundo de ajuda humanitária foi confiado ao Pnud, para projetos no Haiti, Laos, Burundi, Cabo Verde e Guiné Bissau), mas também de intercâmbio entre os povos. Foram promovidos fóruns de homens de negócios, de mulheres, de parlamentares, de conselhos constitucionais e de eventos culturais.

Novo paradigma

Mesmo que o Ibas seja menos visível e influente que seus três membros separadamente, e ainda não possa ser considerado um ator internacional  significativo, seu papel de guarda-chuva comum para múltiplas iniciativas permite combinar os interesses dos Estados com o reforço das transações entre as sociedades civis. Será que se pode falar de um novo paradigma de cooperação Sul-Sul?

Se a necessidade de cooperação internacional entre governos não aparece como relevante, a concentração de poderes e a fragmentação das instituições regionais incomodam os “pequenos”, que não têm espaço, e todos aqueles ligados a uma abordagem institucional e globalizante dos problemas mundiais. Em paralelo ao Ibas, indianos e brasileiros continuam preocupados com o desenvolvimento de relações com todos os atores da cena africana, Estados e organizações regionais (Nepad, SADC3 etc.). As reuniões Índia-África (Nova Déli, abril de 2008) ou Brasil-África (Fortaleza, junho de 2003; diálogo sobre a segurança alimentar, maio de 2010) são exemplos dessa política, assim como as cúpulas África-América do Sul (Abuja, novembro de 2006; Mérida, setembro de 2009), em cuja realização o ex-presidente Lula foi um dos interessados. Conforme queria em 1996 o presidente Mbeki, em Nova Déli, a África do Sul se transformou em ponte entre a América do Sul e o subcontinente indiano, o que favorece tanto seu prestígio internacional quanto sua economia – em especial o desenvolvimento dos portos de Durban e do Cabo.

Se o Ibas permite que se esbocem novas ligações geopolíticas, ele deve isso ao posicionamento estratégico da África do Sul e ao ativismo do ex-presidente brasileiro. No período de seus dois mandatos, ele visitou cinco vezes o continente africano, conhecendo 20 países, além de lançar em 2004 as negociações entre o Mercosul, o Egito e o Marrocos. Em 6 de agosto de 2010, participou da primeira reunião de ministros de Relações Exteriores da América do Sul-África, ao lado do presidente venezuelano Hugo Chávez.

Mas as novas instituições transnacionais do gênero Ibas não perduram no tempo graças ao protagonismo de algum de seus membros. Elas só sobrevivem se souberem se mostrar eficazes em escala mundial e responderem às expectativas dos agentes econômicos. Dessa experiência, os Estados reterão também que todo país médio ou grande que quiser participar de um organismo intercontinental deverá fazer isso acrescentando estratégias próprias, relativamente a outras instâncias transregionais, e exercendo uma diplomacia bilateral ativa.

François Danglin é pesquisador associado do Instituto Choiseul.



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