Direito à Moradia no Brasil: retrocessos em um contexto de crise - Le Monde Diplomatique

SÉRIE ESPECIAL – O DIREITO À CIDADE EM TEMPOS DE CRISE

Direito à Moradia no Brasil: retrocessos em um contexto de crise

por Adauto Lucio Cardoso
9 de maio de 2016
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Não apenas a crise econômica repercutiu na política de habitação. A necessidade de aprovar medidas impopulares no Congresso e os limites colocados para a ação do governo no âmbito do “presidencialismo de coalizão” levaram à reestruturação institucional do setor de habitação e política urbanaAdauto Lucio Cardoso

Com o avanço da crise política e dos conflitos emergentes em torno do impeachment da presidente Dilma Rousseff, parece ficar mais claro o confronto entre dois projetos políticos e econômicos. Se, durante um certo tempo, uma conjuntura externa favorável tornou possível conciliar uma política social mais agressiva com crescimento econômico e redistribuição de renda e com o beneficiamento de setores das elites – particularmente o agronegócio, os bancos e o setor da construção – as mudanças no panorama internacional agora parecem ter tornado urgente, para as elites econômicas, retomar o comando da economia, libertando-se das “amarras” do distributivismo e da política social. Não é à toa que os economistas liberais reafirmam que, superada a crise política, torna-se necessário aprofundar o “ajuste”, o que significa mais uma rodada de perda de direitos sociais, em particular no que diz respeito à previdência, à legislação trabalhista, aos ganhos reais do salário mínimo e à redução dos gastos sociais (inclusive em saúde e educação).

De que forma o conflito que se anuncia poderá atingir o direito à moradia? Para refletir sobre esse tema é necessário fazer um balanço dos resultados da política recente, identificando seus avanços, mas também compreendendo as suas limitações. Em primeiro lugar, parece interessante compreender em que as mudanças empreendidas nas políticas urbanas e habitacionais a partir do primeiro governo Lula (2003-2006) se diferenciaram em relação aos governos anteriores. Esse contraponto pode ser ainda mais relevante se pensarmos que, em alguma medida, é possível que uma mudança conservadora nos leve de volta ao panorama do final da década de 1990. Em segundo lugar, é também importante entender as inflexões ocorridas ao longo dos quatro governos sucessivos sob o comando do Partido dos Trabalhadores, buscando identificar em que medida as coalizões de interesse que orientaram a política habitacional poderão, ou não, se configurar como resistência ao ímpeto conservador que ameaça um retrocesso no campo do direito à moradia.

O direito à cidade em tempos de crise

A série “O direito à cidade em tempos de crise” é uma parceria do Le Monde Diplomatique Brasil com o INCT (Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia) Observatório das Metrópoles. A série tem como objetivo suscitar a reflexão e monitorar os avanços e conquistas na afirmação do direito à cidade no Brasil, denunciar retrocessos e apontar tendências para o futuro das cidades brasileiras.

A política urbana no primeiro governo FHC (1995-1998), sob a responsabilidade da Secretaria de Política Urbana do Ministério do Planejamento e Orçamento baseou-se: (1) no saneamento e na reestruturação do FGTS que deveria ser utilizado para o financiamento da política urbana dentro de princípios de contenção do risco, preservação das reservas e rentabilidade dos ativos, sob o controle mais estrito do Conselho Curador; (2) na municipalização da política habitacional, utilizando recursos do FGTS (Programa Pró-Moradia) ou do Orçamento Geral da União (Programa Habitar-Brasil e, posteriormente, em 2001, com a criação do Programa de Subsídio Habitacional – PSH); (3) na criação dos Programas Carta de Crédito FGTS (voltado para setores de menor renda) e Carta de Crédito SBPE (voltado para os setores de maior renda), visando, basicamente a concessão direta de crédito ao mutuário final (pessoa física).

Essas diretrizes são revistas a partir do impacto da crise econômica que atingiu o Brasil em 1998/1999, em seguimento às crises asiáticas (1997) e russa (1998), que tornaram ainda mais agressivo o “ajuste neoliberal”, que vinha sendo adotado já desde o primeiro quadriênio do governo FHC. Com a crise russa, a partir de 1998, a solução gradualista que vinha sendo adotada passa a ser considerada ineficaz e o governo anuncia um acordo com o FMI envolvendo um forte ajuste fiscal, um aumento expressivo da taxa de juros, um pacote de ajuda externa e um compromisso com a manutenção da taxa de câmbio. Esse último ponto veio a ser revisto com o aprofundamento da crise em 1999 e com a adoção do câmbio flutuante, o que teve um impacto ainda mais significativo sobre a dívida pública. (AVERBUG e GIAMBIAGI, 2000:18) Os problemas do câmbio e da queda do Real vieram a impactar ainda mais fortemente as restrições vigentes sobre o gasto público, com compromisso de construção de um superávit primário, saindo de 0 (em 1998) para 3,1% em 1999 e com o compromisso de atingir 3,35% em 2001.

A crise econômica irá repercutir na política habitacional do governo em dois níveis distintos: em primeiro lugar, a elevação dos juros tem um impacto forte na retração geral do crédito, que já vinha apresentando sinais de queda, após os primeiros impactos positivos gerados pela estabilização da economia. Os juros altos elevam significativamente o custo dos empréstimos habitacionais, o que acaba reduzindo a importância do Programa Carta de Crédito. Em segundo lugar, as restrições ao gasto e ao endividamento público vão implicar em um estancamento do financiamento ao setor público, praticamente paralisando o Programa Pró-Moradia e reduzindo expressivamente os (já escassos) recursos do OGU alocados em habitação. Como alternativas, que terão impacto ao longo da década de 2000, o governo propõe ainda o Programa de Arrendamento Residencial (PAR),  destinado aos segmentos de renda entre 3 e 6 salários mínimos, e o Programa de Subsídio habitacional (PSH), voltado aos municípios de pequeno porte. Ambos os programas não chegam a ter um impacto importante no combate ao déficit habitacional.

Não apenas a crise econômica repercutiu na política de habitação. A necessidade de aprovar medidas impopulares no Congresso e os limites colocados para a ação do governo no âmbito do “presidencialismo de coalizão” levaram à reestruturação institucional do setor de habitação e política urbana. A SEPURB se transformou em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, ligada diretamente à Presidência da República e não mais subordinada ao Ministério do Planejamento. Essa medida tinha como principal finalidade atender à necessidade de criação de espaços de negociação com o Congresso, em torno das emendas parlamentares[1], que, em sua maior parte, referem-se a investimentos em habitação, saneamento e transportes, portanto áreas ligadas à política urbana. Embora, em termos formais, a Secretaria passasse a ter maior status político, em termos organizacionais o que se verificou foi um progressivo esvaziamento do corpo técnico especializado.

Com a eleição de Luiz Inácio Lula da Silva para Presidência da República, em 2002, abrem-se novas expectativas para a institucionalização da política habitacional, segundo concepções que vinham sendo debatidas por técnicos, acadêmicos e militantes dos movimentos sociais no âmbito do Fórum Nacional da Reforma Urbana[2]. A proposta de Lula para a habitação havia se configurado no Projeto Moradia, que propunha, entre outras medidas[3]: (1) a criação do Sistema Nacional de Habitação, formado pelos três entes da Federação (União, Estados e Municípios), que atuariam de forma estruturada sob a coordenação de um novo ministério; (2) a gestão democrática da política habitacional e urbana, a partir da criação dos conselhos nacional, estaduais e municipais de habitação que deveriam definir as diretrizes e realizar a alocação de recursos da política habitacional nos 3 níveis de governo; (3) a aprovação do projeto de lei de iniciativa popular de instituição do Fundo Nacional de Habitação, bandeira do movimento de moradia que tramitava desde 1991 no Congresso Nacional; (4) a retomada do financiamento habitacional para as camadas médias (SBPE), visando concentrar ao máximo os recursos do FGTS no financiamento para a baixa renda; (5) a articulação da política habitacional com a política de controle e recuperação da valorização fundiária e imobiliária.

Com a criação do Ministério das Cidades, ainda sob a gestão de Olívio Dutra, essas propostas começam a ser implementadas, todavia ainda em um contexto de carência de recursos para investimento, já que nos primeiros anos, com a economia soba a gestão do ministro Palocci, o governo Lula desenvolveu um programa de restrição de gastos e compromisso com o superávit primário. Em 2005, com grande mobilização do movimento de moradia, pressionando o Presidente da República, foi aprovado o projeto de lei de criação do fundo de moradia, denominado então de Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). A lei que instituiu o FNHIS também estabeleceu os elementos institucionais básicos para a criação do Sistema Nacional de Habitação, baseado em uma distribuição de competências e atribuições entre os 3 níveis de governo, em que se estabelecia um papel fundamental para os municípios na implementação da política de habitação. O Fundo foi instalado em 2006, contando com um compromisso do Presidente, junto aos movimentos de moradia, em alocar recursos ao fundo na magnitude de R$ 1 bilhão por ano. As grandes mudanças introduzidas com a criação do Fundo disseram respeito à possibilidade de que a política habitacional passasse a contar com subsídios diretos, viabilizando assim o atendimento à habitação de baixa renda e também que a aplicação dos recursos fosse feita a partir de processos de participação e controle social, realizados através do Conselho Gestor do FNHIS que contava com a participação de diversos setores da sociedade.

A partir de 2006, começa a ocorrer uma progressiva liberalização dos gastos públicos e em 2007 é lançado o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), com um ambicioso programa de investimentos em infraestrutura. Nesse momento, o Banco Central dá início a uma redução da taxa básica de juros (ainda extremamente cautelosa mas relativamente permanente), o que vai viabilizar um melhor desempenho da economia e um maior crescimento do PIB e que terá também impactos sobre o crédito imobiliário. Outro elemento importante no cenário macroeconômico, que vale a pena ser destacado, diz respeito à progressiva redução da pobreza e da desigualdade resultado, em parte dos programas de transferência de renda, em parte da elevação real do valor do salário mínimo. Todos esses elementos são importantes para caracterizar um quadro político mais favorável ao desenvolvimento da política habitacional e à ampliação do financiamento, mesmo considerando-se a substituição do Ministro das Cidades, ocorrida em julho de 2005, em um processo que visava ampliar a base de sustentação política do governo no Congresso, e que dá início a um movimento que poderia vir a colocar o Ministério das Cidades mais a serviço da política de clientela, favorecendo os aliados políticos do governo e reduzindo a sua capacidade de desenvolver uma política urbana com autonomia e dentro de um enfoque mais universalista.

Com o lançamento do PAC, incluindo em seu âmbito um ambicioso programa de urbanização de favelas em nível nacional, e com a reorganização institucional ensejada pela criação do FNHIOS e do SNHIS, alinhava-se os termos de uma coalizão de interesses que viria a ser o suporte social da política habitacional lulista, envolvendo: (1) o setor da construção, que vinha ao alongo da década de 1990 e 2000 buscando ampliar os investimentos públicos e a liberalização dos financiamentos habitacionais; (2) os movimentos sociais de moradia, que vinham sendo atendidos em suas demandas de produção autogestionária pelo Programa Crédito Solidário e que conquistaram um espaço maior no FNHIS com a aprovação da Ação de Produção Social do Habitat; (3) os governos locais, que se beneficiavam de repasses de recursos de financiamento (FGTS) e a fundo perdido (FNHIS) para o desenvolvimento de programas habitacionais próprios. O momento culminante dessa coalizão foi o lançamento da campanha pela PEC da Moradia – uma proposta de emenda constitucional que vinculava gastos da União, Estados e Municípios em habitação. O setor da construção, no entanto, buscava ampliar o espaço que lhe era reservado nesse acordo e, para isso, aproveita-se da crise econômica gerada pela debacle norte-americana para encaminhar, diretamente à Casa Civil da Presidência da República um projeto de política habitacional alternativo, com um espaço significativamente maior para o setor.

Como forma de resposta à crise, o governo brasileiro buscou mitigar os seus efeitos internos através da adoção de políticas keynesianas que incluíram a manutenção do crédito, o atendimento aos setores mais atingidos pela recessão e a sustentação dos investimentos públicos, particularmente na área de infraestrutura, que já vinha sendo objeto do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). No âmbito destas medidas, teve destaque o “pacote” de investimentos lançado para a área de habitação.

O Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV foi anunciado em março de 2009 com o objetivo de criar condições de ampliação do mercado habitacional para atendimento das famílias com renda de até 10 salários mínimos. Estabelecendo um patamar de subsídio direto, proporcional à renda das famílias, o Programa buscava claramente impactar a economia através dos efeitos multiplicadores gerados pela indústria da construção. Além dos subsídios, buscou-se também aumentar o volume de crédito para aquisição e produção de moradias, ao mesmo tempo reduzindo os juros, com a criação do Fundo Garantidor da Habitação que aportava recursos para pagamento das prestações em caso de inadimplência por desemprego e outras eventualidades. Desta forma, intentava-se manter o desenvolvimento do setor imobiliário e reaquecer as atividades do ramo da construção civil, que experimentava uma fase de intenso crescimento desde 2006, mas que vinha sofrendo impactos da crise econômica.

Considerando o desenho adotado para o programa, fortemente ancorado na participação do setor privado, o PMCMV entrou em choque com os princípios do SNHIS, pautados no papel estratégico do setor público e ignorando, em larga medida, as premissas e os debates acumulados em torno do Plano Nacional de Habitação de Interesse Social – PlanHab, que vinha sendo amplamente discutido desde 2007. Um dos impactos mais imediatos foi o esvaziamento do FNHIS e a progressiva priorização do MCMV em relação aos outros programas então em curso no âmbito da política habitacional.

Segundo as avaliações do próprio governo, o programa teria alcançado os objetivos econômicos a que se propunha, e teve também uma boa repercussão entre diversos públicos: pesquisas de opinião desenvolvidas pelo governo mostraram que o MCMV atingiu um nível de conhecimento e avaliação positiva semelhante ao Programa Bolsa Família;  o programa atendeu demandas históricas do setor da construção civil (edificações) ampliando a coalizão empresarial de suporte ao governo; e o programa contemplou, na sua modalidade Entidades, os movimentos sociais de moradia (Cardoso, 2015). Frente a esse aparente sucesso, o governo federal decidiu por uma segunda edição do Programa, em 2011, já em contexto pós-crise[4] e com a economia em recuperação. Embora as contratações e a execução das obras tenham seguido um ritmo não tão rápido quanto a versão anterior, e os meios de comunicação começassem a veicular algumas críticas aos novos conjuntos, o Programa permaneceu com centralidade na agenda governamental, sendo proposto, na campanha eleitoral de 2014, a edição de uma terceira fase: o MCMV3.

De que forma se pode avaliar então a ação governamental dos últimos anos em relação ao direito à moradia?

Por um lado, a política habitacional ganhou centralidade na agenda governamental em níveis não vistos desde a época do BNH e com a diferença de ampliar de forma significativa o volume de subsídios seja a partir do FGTS, seja a partir de recursos do Tesouro alocados no FAR, o que permitiu que fossem efetivamente beneficiados setores de baixíssima renda que até então estavam excluídos da ação governamental. Foram também significativos os recursos alocados no PAC Favelas, beneficiando, através da urbanização, uma melhoria significativa das condições de vida da população residente em assentamentos precários.  Por outro lado, com a edição do MCMV e com a consequente esvaziamento do SNHIS, cabe refletir sobre a sustentabilidade desse modelo de política, assim como pelos seus impactos sobre a estruturação das cidades brasileiras.

O MCMV se estrutura sobre um modelo de mercantilização do bem que se propõe a ofertar, a moradia[5], cuja oferta se baseia então na transferência (ou aquisição) da propriedade do bem. Um primeiro impacto sobre a sustentabilidade do programa diz respeito ao fato de que, uma vez transferido, o bem tem um valor de mercado, o que permitiria ao beneficiário capitalizar o valor monetariamente, transferindo-o para outra pessoa. Isso pode significar – e ocorre frequentemente – que essa transferência implique em um desvio em relação aos objetivos sociais do programa já que acabariam sendo beneficiadas pessoas de faixas de renda mais elevadas, que se beneficiariam dos subsídios promovidos.

Por conta desse problema, o programa estabelece um conjunto de limitações visando evitar transferências prematuras, mas há sempre o risco de transações realizadas informalmente. Um outro problema, mais sério, diz respeito ao fato de que uma política habitacional, dotada de amplos recursos de subsídios e financiamentos direcionados, tem como como consequência imediata um aquecimento do mercado e uma tendência à elevação dos preços da terra, cuja oferta tem pouca elasticidade em relação à demanda[6].

A elevação dos preços da terra, aliada ainda ao aumento da demanda por insumos para a produção gera um crescimento dos custos de produção significativamente superiores à valorização média de outros bens e à inflação. Para enfrentar esse problema, a proposta original de política habitacional presente no Projeto Moradia colocava em plano relevante a adoção de medidas de controle da valorização e da especulação com a terra.  Isso todavia não aconteceu[7] o que levou a que, a cada edição do programa, se fizessem reajustes significativos dos valores  de produção, implicando o crescimento dos gastos públicos com subsídios superiores ao volume de produção. Esse foi um dos fatores que pode ter levado ao sucessivo adiamento do lançamento da terceira edição do programa, já que o governo, em 2015, havia adotado medidas importantes de contenção do gasto e ampliação dos juros.

Além desses problemas, os trabalhos de avaliação desenvolvidos no âmbito da rede Cidade e Moradia[8] mostram que os empreendimentos, particularmente na faixa 1, apresenta graves situações de inserção urbana. A busca por terrenos mais baratos, visando viabilizar a produção e garantir as margens de lucro previstas, levaram as empresas a elaborar projetos em áreas periféricas, muitas vezes completamente fora do perímetro urbano, em condições de infraestrutura e acessibilidade aos transportes e serviços precária. A longo prazo, esse fato leva a que os governos locais sejam premidos a investir em infraestrutura para viabilizar esses empreendimentos, ou poderemos experimentar situações de progressiva decadência física e social dos novos conjuntos[9].

A experiência internacional, assim como o caso chileno em particular, tem mostrado de forma bastante expressiva, que a criação de conjuntos habitacionais voltados exclusivamente para famílias de baixíssima renda, e isolados do ambiente urbano mais central, gera problemas de segregação e isolamento social, com consequências previsíveis de aprofundamento das situações de vulnerabilidade e precariedade social dessas famílias. Nesse contexto, e favorecidos ainda pelo isolamento dos novos conjuntos, a dominação desses espaços por gangs de traficantes ou pela milícia é uma consequência inevitável, e que já vem sendo amplamente observada, pelo menos na maioria das grandes cidades beneficiadas pelo programa.

Ao interromper a ação de municipalização da política habitacional, que vinha sendo desenvolvida desde a extinção do BNH, o MCMV também gera novos problemas de sustentabilidade a longo prazo. Se, por um lado, sem dúvida, os municípios brasileiros apresentam enormes dificuldade, financeiras e administrativas, para gerenciar os programas sociais e, particularmente a política habitacional, por outro lado o que vinha sendo construído progressivamente pelo SNHIS era um modelo que sinalizava às administrações locais a necessidade de investir em capacidade institucional e em abrir espaços participativos na gestão local. Isso poderia significar, a médio e longo prazo, na criação efetiva de um sistema que fosse mais eficaz e eficiente no atendimento às demandas locais e que pudesse de forma mais efetiva criar modelos de intervenção que pudessem evitar ou reduzir o impacto dos problemas acima apontados. A interrupção brusca do funcionamento do SNHIS sinalizou aos municípios que não seria absolutamente necessário investir em capacidade institucional, já que a única coisa que lhes era solicitada no novo programa era cadastrar a população e comparecer às inaugurações. Com isso perdeu-se a oportunidade de consolidar práticas mais universalistas e eficientes de ação local que permitissem a construção de uma política habitacional mais sustentável.

A centralidade do programa Minha Casa Minha Vida na política do governo acabou tendo outras consequências. Os programas de urbanização de favelas, que vinham sendo a principal ação de política habitacional desenvolvidas pelos governos locais, e que haviam sido fortalecidos pelo PAC Favelas, foram progressivamente sendo esvaziados, já que o novo programa aparecia como muito mais eficiente e ágil nas contratações e entregas de produtos[10]. Paralelamente, verificou-se sucessivas campanhas nos meios de comunicação que colocavam a necessidade das retomadas das remoções, num processo claro de deslegitimação do direito à moradia enquanto direito às populações residentes em assentamentos precários em permanecerem morando em seus domicílios e, ao mesmo tempo, de se beneficiarem de melhoras em acessibilidade e acesso a equipamentos públicos. Esse processo foi particularmente mais grave na cidades-sede  dos megaeventos esportivos como a Copa do Mundo e mais fortemente ainda no Rio de Janeiro. O que se verifica no momento atual, por exemplo, é o anúncio da nova etapa do MCMV e um silêncio em relação aos programas para favelas, o que se apresenta como uma forte ameaça ao direito à moradia.

Frente a esse quadro, quais os possíveis desdobramentos da crise em curso?

Frente ao desmoronamento das alianças partidárias que haviam marcado a última gestão, o governo tem se voltado para o apoio dos movimentos sociais e sindicatos que sempre constituíram uma base importante de suporte e legitimidade. Isso se refletiu, por exemplo, no papel mais central concedido aos movimentos de moradia na última edição do programa Minha casa Minha Vida. Na perspectiva da presidente Dilma conseguir se manter no poder e resistir à crise, seria provável que os movimentos pudessem ampliar os seus espaços e, nesse sentido, que a política habitacional pudesse ser aprofundada em seu sentido mais progressista.

Não é muito claro, nesse contexto, o que acontecerá com a urbanização de favelas e a regularização fundiária já que essas ações não se apresentam com centralidade na agenda dos movimentos de moradia e não existem atores sociais relevantes que se coloquem como porta-vozes desses interesses. De qualquer forma, é provável que, dada a crise econômica e as escassas perspectivas de sua superação no curto prazo, não existam recursos expressivos para investimentos em programa habitacionais e que a agenda do governo se concentre no MCMV.

Caso os desdobramentos caminhem no sentido aparentemente mais provável, com a aprovação do impeachment pelo Senado e a ascensão de um governo Temer, pode-se supor que haverá de imediato uma suspensão do MCMV3 e que qualquer possibilidade de continuidade só será viabilizada com utilização exclusiva de recursos do FGTS e, provavelmente, com redução dos subsídios praticados hoje.

Cabe lembrar que os recursos do FGTS são objeto de disputa entre vários interesses e que vêm sendo utilizados de forma importante no suporte à financeirização da política urbana (ROYER, 2016). Com a adoção de um rigoroso ajuste fiscal, restrição de despesas governamentais, e com possíveis medidas de restrição de ganhos de renda e de direitos trabalhistas, pode-se prever uma piora significativa nas condições de vida da população, o que se reflete, para o campo habitacional, na precarização das condições de moradia, aumento relativos dos custos de aluguel, ampliação da coabitação, crescimento do déficit, aumento da favelização, etc. Ao mesmo tempo, pode-se supor que ganharão força os movimentos neoliberalizantes nos governos locais, o que pode implicar num fortalecimento dos programas de remoção de favelas.

Finalmente, considerando-se um movimento crescente de mobilização desenvolvido por ativistas e movimentos sociais, uma forte denúncia de golpe direcionada ao movimento pró-impeachment e um relativo esvaziamento da luta anti-corrupção, que mobilizou a classe média e legitimou o impeachment, é previsível que a adoção de medidas de ajuste serão muito impopulares e que haverá forte atividade dos movimentos sociais e sindicatos na defesa dos direitos em geral, e dos diretos à moradia, em particular. Nesse sentido, os conflitos poderão se acirrar, particularmente considerando que um governo Temer, também denunciado por corrupção, não gozará de ampla legitimidade.

Por fim, dado o movimento amplo de negociação desenvolvido pelas forças pró impeachment na Câmara dos Deputados, é muito provável que as políticas urbana e habitacional voltem a ser vistas como possibilidades estratégicas de negociação de apoio parlamentar e de constituição de maiorias para a aprovação de medidas que certamente terão caráter altamente impopular. Nesse quadro, a política habitacional voltaria a apresentar o caráter clientelista, fragmentado e disperso, com pouco impacto efetivo sobre o déficit e a precariedade habitacionais que a caracterizou em vários momentos da nossa história política.

E a luta pelo Direito à Moradia precisará voltar para as ruas.

 

Adauto Lucio Cardoso, professor do IPPUR/UFRJ e integrante da Rede INCT Observatório das Metrópoles.

 



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