Entre a “proteção” e o “protecionismo”

A reconceituação do que se entende por território tem sido marcada por novos critérios de classificação que aparentam empreender uma volta ao passado, refletindo uma conhecida e dúbia combinação entre fatores ambientais e econômicos.

Incorporados pelas ações governamentais mais recentes, esses critérios reeditam a prevalência do quadro natural, privilegiam biomas e ecossistemas como delimitadores de “regiões”, flexibilizam normas jurídicas que asseguram os direitos territoriais de povos e comunidades tradicionais e objetivam atender às demandas progressivas de um crescimento econômico baseado principalmente em commoditiesminerais e agrícolas. É sobre essa “novidade” e suas implicações que pretendemos aqui refletir.

Assiste-se atualmente à aplicação de políticas de “reorganização de espaços e territórios” que não são um produto mecânico da expansão gradual das trocas, mas sim o efeito de uma ação de Estado deliberadamente protecionista, voltada para a reestruturação de mercados, disciplinando a comercialização da terra, dos recursos florestais e do subsolo.

Ainda que não se percebam alterações profundas na retórica “protecionista”, observa-se que políticas “protecionistas”, em termos mercantis, deixam entreaberta a possibilidade de uso intensivo e imediato dos recursos naturais em prol de políticas de crescimento econômico, traduzidas por grandes obras como hidrelétricas, rodovias, portos e congêneres.

Políticas de crescimento têm sido apontadas como solução para a “pobreza extrema”, produzindo uma territorialização consoante o potencial de uso mercantil dos recursos naturais, que passa a abranger inclusive a floresta em pé. Essas medidas “protecionistas”, ou de defesa comercial, seriam necessárias diante das ofensivas mercantis de outros países. É nesse sentido que são denominadas “desenvolvimentistas”.

“Território” passa a designar não apenas aparatos burocráticos, mas também programas, planos e projetos. “Territórios da cidadania”, “Secretaria de Ordenamento Territorial”, “cadastro territorial” tornam-se termos e expressões usuais no léxico dos aparatos burocráticos.

Os agentes do aparato político-burocrático argumentam que, com as sucessivas crises econômicas, a questão ambiental passou a ser ligada diretamente à do “desenvolvimento sustentável”, tornando-se uma agenda do Estado e não apenas de grandes empresas transnacionais e agências multilaterais. Consideram que é imprescindível delimitar os recursos naturais estratégicos, reformar os códigos florestal, mineral e comercial e disciplinar a aquisição de terras por estrangeiros. Esse “protecionismo da natureza” busca identificar os recursos naturais estratégicos e subordiná-los à introdução de grandes obras de infraestrutura e à expansão dos produtos para o mercado de commodities, consideradas essenciais ao “desenvolvimento sustentável”.

A proposta do Brasil para a Rio+20 assevera que ela é uma conferência da ONU sobre “desenvolvimento sustentável” para repensar esse desenvolvimento e determinar o objetivo comum dos países para as próximas décadas. É uma posição que visa fortalecer a ONU e mais diretamente o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), contrária, portanto, à criação de uma agência ambiental mundial como propõem os países europeus “encabeçados pela França”.

Nesses marcos, pode-se dizer que os sentidos de território remetem, em primeiro lugar, a um “biologismo” extremado, que caracteriza o ambientalismo empresarial dos grandes fundos de investimentos, como o Forest Footprint Disclosure (FFD), selecionando e monitorando “regiões” de terras aráveis e de solos apropriados às grandes plantações; ou como o Cool Earth, elegendo as florestas, o patrimônio genético e a biodiversidade como ativos ambientais, por meio de uma combinação entre propriedade privada de grandes empresas (laboratórios de biotecnologia, indústrias farmacêuticas e de cosméticos) e recursos abertos às comunidades locais,¹ classificadas como guardiãs da natureza.

Os sentidos práticos se baseiam, enfim, numa noção de crescimento econômico voltado para a expansão das commodities e uma “reestruturação formal” do mercado de terras. Busca realizar seu potencial de “regionalização”, ou agilização de títulos, dirimindo conflitos fundiários localizados e dispondo às transações de compra e venda apenas imóveis regularizados. Certamente as inovações tecnológicas fazem parte dessas políticas, e tais inovações implicam ampliação das áreas de cultivo. Mas o que rege, de maneira efetiva, a expansão seriam as flutuações dos preços de mercado decommodities como açúcar, soja, óleos vegetais, de palma e palmiste, madeira, carne in natura, milho e biocombustíveis.

Ao criarem condições para a expansão da produção de commodities,essas novas regras estariam forçando a flexibilização dos direitos territoriais de povos e comunidades tradicionais, redefinindo os direitos dos “trabalhadores migrantes”² e estigmatizando identidades étnicas.

Os novos limites estabelecidos abalam normas jurídicas, como no caso do Decreto 4.887, de novembro de 2003, relativo à titulação das terras das comunidades quilombolas, e fragmentam as territorialidades específicas (terras indígenas, terras de quilombos, babaçuais livres, faxinais, fundos de pasto, comunidades ribeirinhas). As identidades coletivas se fragilizam, tal como sucede com a Coordenação Indígena da Amazônia Brasileira (Coiab), a Articulação dos Povos e Organizações Indígenas do Nordeste, Minas Gerais e Espírito Santo (Apoinme), o Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS), o Movimento Interestadual das Quebradeiras de Coco Babaçu (MIQCB), a Articulação Puxirão dos Faxinalenses (APF), a Central de Fundos de Pasto e a Coordenação Nacional de Articulação das Comunidades Negras Rurais Quilombolas (Conaq).

A Amazônia consiste num locus privilegiado para observar empiricamente tais transformações. Aí não se veem muralhas nem foram erguidos “guetos”, mas se sente, com todo vigor, a força das pressões de políticas que articulam a ação governamental, objetivando uma “organização hierarquizada dos territórios”.

Essa ação tem sido rápida, com objetivos de curtíssimo prazo, que exigem prontos resultados (hidrelétricas, gasodutos, minerodutos, hidrovias, rodovias, portos, aeroportos, linhas de transmissão de energia), intensificando conflitos sociais.

A própria delimitação da Amazônia Legal está colocada em questão a partir de inúmeros anteprojetos de lei que pretendem excluir parte do Maranhão, do Tocantins ou do Mato Grosso. De igual modo encontram-se sujeitas a “redivisões” político-administrativas unidades da federação que a integram, como o Pará e o Maranhão.

O ritmo célere da ação governamental, articulado com os interesses privados que promovem a expansão das commodities, baliza, entretanto, as pressões políticas em todo o país. A privatização das terras públicas, sob o eufemismo de “regularização fundiária”, compreende o Programa Terra Legal, instituído a partir da aplicação da Lei 11.952, de julho de 2009, que visa titular 67 milhões de hectares na Amazônia. Essa medida regulariza a ocupação de terras da União, permitindo que sejam repassadas, sem licitação, áreas com até 1.500 hectares aos que detinham a posse dessas áreas antes de 1º de dezembro de 2004.³ Promove também a redução de áreas protegidas ou unidades de conservação,⁴ conforme a Medida Provisória 558, editada em 18 de janeiro de 2012.

A reformulação das bases do conhecimento técnico-administrativo tem sido colocada pelos dirigentes dos órgãos governamentais como condição fundamental para acelerar os licenciamentos. As medidas de cadastro com técnicas de georreferenciamento, a adoção desoftwares para aprimorar o planejamento e o avanço na qualidade dos estudos ambientais estariam criando, assim, condições para o deferimento dos pedidos de licença, ou seja, para que o cronograma das obras de infraestrutura previstas não seja alterado.

As tentativas de incorporação de novas extensões de terra aos circuitos mercantis ocorrem por meio das alterações propostas pelos interesses “ruralistas” para a reforma do Código Florestal e para a redução da faixa de fronteira⁵ e pelas empresas mineradoras para a reforma do Código de Mineração.⁶

No caso do Código Florestal, as associações e os sindicatos patronais rurais elegeram a “questão ambiental” como tema para suas mobilizações em 2010-2011. Passaram a considerar os fatores ambientais um obstáculo à ampliação da capacidade produtiva dos imóveis rurais e às transações de compra e venda de terras. A defesa do meio ambiente é considerada mais um entrave, juntamente com os direitos étnicos, os laços de parentesco nos casos das terras de herança sem formal de partilha e as práticas costumeiras de uso comum dos recursos naturais.

Reduzir a reserva legal⁷ dos imóveis rurais e lutar contra a inalienabilidade das terras tradicionalmente ocupadas (terras indígenas, de comunidades quilombolas, de comunidades de fundos de pasto, de comunidades de faxinais, de quebradeiras de coco babaçu, de ribeirinhos e de trabalhadores extrativistas) são medidas consideradas necessárias pelos economistas formalistas para garantir a expansão da capacidade produtiva, e sua revogação consiste em bandeiras de luta dos chamados “ruralistas”.

A flexibilização dos direitos territoriais de povos e comunidades tradicionais já tem ocorrido por meio da procrastinação da titulação definitiva de terras de quilombos, de condicionantes antepostos à titulação de terras de comunidades quilombolas e da ausência de medidas quanto ao desintrusamento de terras indígenas e redução de terra indígena.

Em Brejo dos Crioulos (MG), um decreto de 29 de setembro de 2011 converte os direitos das comunidades remanescentes de quilombos em direitos de “superficiários”, do mesmo modo que restringe seu território ao solo, juridicamente separado do subsolo, o qual estaria disponível à exploração de empresas petrolíferas e de mineração.

O resultado mais perceptível desse conjunto de iniciativas diz respeito ao aumento das extensões de terras passíveis de transações de compra e venda ou à disponibilização de terras públicas aos grandes empreendimentos, removendo os obstáculos jurídico-formais que impediam sua livre comercialização. A ação oficial objetiva ampliar o estoque de terras comercializáveis e reestruturar o mercado de terras por meio da incorporação das terras “liberadas” pelas alterações no Código Florestal, pela redefinição da faixa de fronteira ou pelos condicionantes dispostos no texto de novos decretos de titulação de quilombos.

Os efeitos das medidas correlatas à reestruturação do mercado de terras ainda estão por ser estimados, mas pode-se adiantar que os processos de consolidação das territorialidades específicas estão sendo afetados de maneira profunda, sobretudo no que se refere às delimitações das terras tradicionalmente ocupadas.

Os povos e comunidades tradicionais encontram-se premidos entre a inocuidade das políticas de “proteção” – regularização fundiária das Resex, desintrusamento das terras indígenas, titulação das terras de quilombos, pleno reconhecimento das demais terras tradicionalmente ocupadas (faxinais, fundos de pasto, babaçuais livres, comunidades ribeirinhas) e em dirimir os conflitos em situações classificadas como de sobreposição – e a ofensiva sobre seus recursos básicos desencadeada pelas medidas “protecionistas”.

Alfredo Wagner Berno de Almeida é antropólogo, professor visitante da Universidade do Estado do Amazonas (UEA) e pesquisador do CNPq.