Holanda fecha prisões

Colchões dobrados sobre as camas, salas vazias, paredes nuas: não falta lugar na prisão de Norgerhaven, no norte da Holanda. O tilintar das chaves penduradas na calça ecoa enquanto Frank Hogterp, chefe de detenção, atravessa os corredores até a sala de atividades. “Uma vez por dia, os detentos podem vir para cá assistir à televisão, jogar pingue-pongue ou aguardar a refeição”, explica. Ele se prepara para falar com eles em inglês: “Não falamos norueguês”, diz, sorrindo. Ocorre que, desde setembro de 2015, as celas desocupadas foram destinadas a 242 prisioneiros noruegueses.

Até 2004, a Holanda sofria com a falta de vagas na prisão, mas sua população prisional diminuiu quase 45% em menos de dez anos. Oito estabelecimentos prisionais já mudaram de função, e outras duas dezenas devem fechar dentro de três anos. Na contramão do resto da Europa, onde a situação não mudou, apenas 10.500 das 12.400 vagas carcerárias do país estão ocupadas.1 E a taxa de ocupação deverá diminuir, atingindo 60% em 2018, se a administração não fechar outros estabelecimentos. Desde 2009, preocupada com os custos e com o desemprego do pessoal, a Holanda ofereceu à Bélgica a possibilidade de contratar seus serviços para abrigar detentos, e um acordo semelhante acaba de ser assinado com a Noruega por três anos.

O caso holandês sugere que a lotação das prisões não é inevitável. Mas não é fácil entender os mecanismos que ajudaram a inverter a tendência. “Ninguém poderia prever”, afirma Miranda Boone, professora de Direito Penal da Universidade de Groningen: “Não é simplesmente o resultado de uma política”. As próprias autoridades estão surpresas. Segundo Peter Hennephof, diretor das instituições carcerárias holandesas, “o governo tem como diretriz apenas reduzir os índices de criminalidade e combater a reincidência”. E acrescenta – e isto é importante: “mantendo os custos o mais baixos possível”. Ele cita como principal fator a redução da criminalidade, embora não consiga explicá-la. Qualquer tentativa de explicação continua difícil, tantas são as diferentes realidades cobertas pela noção de criminalidade.

“Claro que os governos adoram dizer que essa redução é fruto de uma política de governo”, ri Norman Bishop, especialista científico do Conselho Europeu. E o bom senso tende a dizer que a taxa de encarceramento é influenciada pela taxa de criminalidade. Mas o fato é que nem sempre se verifica essa associação, como mostra o exemplo da Suécia (ver boxe).

De usuário de crack a técnico de esportes

Estaria a longa tradição humanista holandesa na origem dessa redução carcerária? Os países nórdicos são regularmente louvados pelo sucesso de suas penas não privativas de liberdade e sua capacidade de reduzir a reincidência. E a Holanda é famosa por ter estabelecido todo um sistema de “liberdade condicional” baseado não na punição, mas na reintegração.

“A história da condicional holandesa é a mais antiga do mundo”, confirma Willem van de Brugge, secretário-geral da Confederação Europeia de Liberdade Condicional. O primeiro serviço desse tipo foi lançado em 1823, na forma de uma instituição privada chamada “Sociedade holandesa para a reabilitação moral dos prisioneiros”.2 Inspirada nas ideias do reformador inglês John Howard,3 essa iniciativa permitiu melhorar as condições carcerárias, desenvolvendo-se sem a intervenção do Estado por quase um século. Após a Segunda Guerra Mundial, a empatia dos intelectuais, que denunciavam a inutilidade social da prisão, deu-lhe novo impulso. O serviço de liberdade condicional acabou sendo institucionalizado, com o objetivo de acompanhar o infrator em seu retorno à sociedade. Finalmente, em 1995, a miríade de organizações criadas ao longo dos anos foi reunida pelo governo em apenas três agências, que funcionam até hoje.

A principal delas, a Reclassering Nederlands (“Serviço de Liberdade Condicional Holandês”), é generalista: ela se encarrega de 60% das pessoas em liberdade condicional. Os agentes fornecem relatórios de personalidade aos magistrados para ajudá-los a decidir e optar pelo encarceramento ou por uma sentença não privativa de liberdade. Eles também supervisionam as medidas impostas aos condenados em caso de condicional: formação, indenização das vítimas, acompanhamento psicológico… Por fim, quando um juiz ordena, organizam o serviço comunitário.

A segunda agência, a Stichting Verslavingsreclassering (SVG, “Agência de Liberdade Condicional para Pessoas Dependentes”), cuida daqueles que sofrem de dependência química, o equivalente a 30% da população em liberdade condicional. Furtos são cometidos principalmente por consumidores de drogas ou álcool. “Em média, nós os acompanhamos por dois anos”, indica Barbara Kuijs, agente de condicional da SVG há cinco anos. “Durante os encontros, tentamos entender seu vício e ver se a ele não se somam outros problemas, sobretudo financeiros.” Em geral, a liberdade condicional também está sujeita a um tratamento obrigatório. A última organização, o Exército da Salvação, dedica-se aos desabrigados e aos mais marginalizados, que acumulam dificuldades familiares, de habitação e emprego. Os agentes de condicional também agem na prisão para limitar as saídas sem acompanhamento, que favorecem a reincidência.

Peter experimentou toda a gama de sanções do sistema penal holandês. “O crime é um vício”, diz o ex-detento, que pediu anonimato. O quinquagenário de rosto marcado fala de seu passado de muitas reincidências com uma sinceridade pouco comum: “É uma aventura. Ganhamos um monte de dinheiro. Fazemos o que queremos. Sim… foi uma boa vida. No começo, pelo menos”. Entre as entradas e saídas, ele passou quase uma década atrás das grades. Viciado em crack durante vinte anos, agora é treinador esportivo. Faz quatro anos que saiu de um programa de liberdade condicional na SVG, e diz que parou. Antes disso, passou por vários programas para grandes reincidentes – sem resultados. “Eu só tentava sair da prisão e começar de novo”, admite. Até que um dia se cansou. Nesse momento, o apoio de um conselheiro de liberdade condicional foi precioso.

Seria tentador ver no período atual – como incentiva o Ministério da Justiça – um retorno ao estado de graça do pós-guerra, quando, entre 1947 e 1975, a Holanda adotou uma política penal contrária ao encarceramento generalizado e fez da reintegração dos condenados uma prioridade.4 Alguns elementos sugerem que há outras razões para o recente declínio das prisões holandesas.

As penas de serviços comunitários não foram muito utilizadas nos últimos anos. Pelo contrário: elas seguem de perto a curva das taxas de encarceramento. Em 2006, eram 40 mil, o equivalente a 30% de todas as sentenças anunciadas; hoje, estabilizaram-se em torno de 30 mil.5 Mas os serviços de liberdade condicional sentem o aumento de sua carga de trabalho, pois faz anos que as políticas de austeridade têm-lhes imposto reduções de efetivos draconianas. O orçamento de 260 milhões de euros definido em 2012 foi revisto para 40 milhões de euros.

Um dia na prisão custa 262 euros

As prisões holandesas também não estão vazias pelo fato de a Holanda recusar-se a trancar os condenados. Em comparação com os países vizinhos, o encarceramento é até mais frequente: 23% de todas as sentenças, contra 15% em média na Europa. Em compensação, constata-se uma redução geral da duração das penas. A prisão continua sendo a pena de referência para crimes graves, bem como para reincidências – inclusive em caso de delitos menores. Mas, para o resto, os tribunais impõem sentenças curtas, ou seja, inferiores a um mês: 52% das sanções penais em 2013, contra 38% em 2005. Além disso, privilegiam as sanções financeiras.

Também vemos um uso maior de mecanismos de “justiça negociada” que, desde os anos 1980, ajudam a evitar processos e o encarceramento. O promotor pode propor uma transação: se o autor do delito admite a culpa, o processo penal pode ser abandonado em troca de uma multa. Além disso, muitas infrações foram removidas do código de trânsito para serem tratadas administrativamente. O Ministério Público e a polícia podem tratar diretamente de questões penais, inclusive para infrações passíveis de uma pena máxima de até seis anos de prisão.

Por fim, em 2008 a Holanda abandonou a transação consentida em favor da “ordenança penal imposta”: um sistema no qual o Ministério Público pode impor uma sanção, cabendo ao suspeito contestá-la e requerer a avaliação de um juiz. Em 2013, 42 mil ordens desse tipo foram emitidas. Na maioria dos casos, elas assumem a forma de uma sanção pecuniária. “Esse processo [de justiça negociada] tem a vantagem de acelerar os procedimentos e desafogar os tribunais”, explica Boone. “O objetivo é que seja mais rápido – tanto para a vítima como para o infrator – e menos oneroso para toda a sociedade.”

Não obstante a independência constantemente evocada do pessoal do Judiciário, a coerência entre essa direção e a atual política de austeridade salta aos olhos. Um dia na prisão custa 262 euros para o Estado. Um dia de liberdade condicional, menos: entre 11 e 50 euros, dependendo do nível de risco – mas ainda é um custo. Já as sanções financeiras representam dinheiro entrando nos cofres do Estado. Essas receitas eram de 673 milhões de euros em 2005; oito anos depois, atingiram 1,05 bilhão de euros.6

Os orçamentos de todos os serviços públicos sofrem cortes severos, mas a luta contra a criminalidade está entre as prioridades do governo. No programa: mais controle e monitoramento. Nas ruas, nas estações de trem e até dentro dos bondes que atravessam as cidades, as câmeras invadiram a paisagem holandesa. Diversos programas de prevenção a pequenos delitos foram criados: eles esquadrinham taxas de absenteísmo e comportamento antissociais ou “desviantes” entre os jovens. O objetivo: ajudá-los antes que caiam na delinquência. Esses programas invadem sem complexos os dispositivos sociais: “A linha entre ajuda e punição é cada vez menos nítida”, observa René van Swaaningen, professor de Criminologia da Universidade Erasmus de Roterdã. “O sistema penal está pronto a intervir se a pessoa não se mostrar suficientemente cooperativa.”

O famoso espírito holandês de tolerância, portanto, vacila. Questionado sobre a recepção da sociedade aos ex-condenados, Boone confirma a ambiguidade: “Costumo caracterizar a cultura penal holandesa como ‘cultura da bifurcação’. Por um lado, reabilitação para aqueles que ainda têm potencial de se tornarem cidadãos decentes; por outro, endurecimento crescente para certos grupos da população”. Isso se explica por uma cultura profundamente calvinista, segundo Bas Vogelvang, professor de Política Penal da Universidade Avans de Ciências Aplicadas: “Somos muito severos com quem comete crimes. Dois terços do território holandês estão abaixo do nível do mar: para lutar contra as marés, todos devem trabalhar juntos. Se um membro do grupo se marginaliza, haverá problemas”.

Fazer os presos “pagar”

Nesse contexto, o discurso repressivo forma uma estranha mistura com o declínio da população carcerária, que desperta tanta admiração no exterior. O diretor das instituições carcerárias holandesas admite: “Com certeza é melhor para a sociedade ter o menor número possível de pessoas na prisão, mas também é necessário responder à sua demanda por justiça”.

Na verdade, o atual governo – uma coalizão entre os liberais do primeiro-ministro Mark Rutte e os trabalhistas – não se orgulha tanto assim dessa singularidade holandesa. “O objetivo não é reduzir a população carcerária, mas o custo do sistema”, insiste Boone. A Holanda pretende poupar 340 milhões de euros do orçamento das prisões em cinco anos, uma redução de 27% até 2018.

Em 2014, o Parlamento holandês discutiu dois projetos de lei que combinam economia orçamentária e lógica repressiva. Um deles dispõe que os custos de encarceramento sejam pagos pelos próprios presos – 16 euros por noite na prisão. O outro, que o condenado contribua com as custas judiciais e os cuidados das vítimas. Além disso, no momento em que a França, por falta de espaço, adia pela quarta vez o princípio das celas individuais, o governo holandês parece orgulhoso de anunciar sua nova descoberta para reduzir custos: agora, serão dois prisioneiros por cela. Embora seus estabelecimentos estejam vazios, o país deliberadamente abandona um objetivo tão perseguido pela maioria dos países europeus desde a criação da prisão moderna.

Portanto, apesar das aparências, a sociedade holandesa persevera na lógica repressiva em voga na Europa desde o início dos anos 1980. De acordo com o sociólogo David Garland, nessa época a repetida denúncia do “assistencialismo” levou ao questionamento do projeto de reintegração pela instituição penal.7 Uma nova doutrina punitiva se impôs. Testemunha disso é a guinada à direita no cenário político nos últimos dez anos. O aumento das formações de extrema direita incentiva os programas securitários. O assassinato, em 2001, de Pim Fortuyn, um político conhecido por combater a imigração, e, em 2002, o do diretor Theo van Gogh, por um islamita, contribuíram para a ascensão do discurso de intolerância. A luta contra a delinquência tornou-se uma questão central nas campanhas eleitorais após a ascensão meteórica do Partido para a Liberdade (PVV). Com 15,4% dos votos e 24 assentos na Câmara Baixa, em 2010 ele se tornou um ator-chave na política do país, vendendo seu apoio ao primeiro-ministro liberal Mark Rutte, antes de abandoná-lo, dois anos depois.

Ao mesmo tempo, as últimas vozes críticas à questão carcerária se calaram. “A oposição que vinha do Partido Verde está em silêncio”, diz Van Swaaningen. “Os liberais e os democrata-cristãos temem que seus eleitores os abandonem em favor do PVV. Então, todos adotaram um discurso mais duro.” Em 2012, os liberais formaram uma coalizão com os trabalhistas, mas continuam exibindo uma intransigência de fachada – o Ministério da Justiça foi renomeado “Ministério da Segurança e da Justiça”. Na verdade, a originalidade holandesa provavelmente reside no fato de que, apesar de um discurso repressivo, os principais partidos não contestam os fundamentos da política penal. Eles contentam-se em destacar as restrições orçamentárias.

Há trinta anos, a Holanda adotou os padrões da “nova gestão pública”. Em todas as áreas – saúde, educação, justiça –, objetivos quantificados foram introduzidos, e a rentabilidade foi estabelecida como norma. Depois de construir um poderoso Estado de bem-estar social-democrata nos anos 1960 e 1970, o país desliza rumo a um modelo de Estado neoliberal ao estilo anglo-saxão.

O movimento atinge o coração dos serviços públicos penitenciários e muda o sentido da missão dos assistentes sociais. “Até o relatório que se redige sobre alguém se tornou um produto. As sanções comunitárias são produtos. O controle é um produto”, enumera Van de Brugge. A principal revolução no assunto: a instauração do princípio da eficiência, o what works (“o que funciona”), uma abordagem gerencial importada do Reino Unido. As agências não falam mais de “delinquentes”, mas de “clientes”, classificados em três categorias, de acordo com seu nível presumido de risco. Os agentes de condicional devem se concentrar em pessoas rentáveis, aquelas cujo perfil está menos enraizado na delinquência e com chances de reabilitação mais rápida.

Os profissionais do mundo judiciário agora esperam que os caixas refluam. Pois, sacrificando os programas de reintegração e apoio humano que tornaram tudo isso possível, avaliam eles, o governo corre o risco de ver suas prisões se encherem de novo…

Sucesso da liberdade condicional na Suécia

Tal como na Holanda, as prisões suecas vêm se esvaziando desde meados dos anos 2000. Hoje, o reino tem apenas 4.500 presos, em uma população de 9,5 milhões de habitantes. Menos de cinquenta reclusos por 100 mil habitantes: uma das taxas de detenção mais baixas da Europa, cuja média é de 140.1 Quatro centros penitenciários foram fechados em 2014 e transformados em restaurantes, hotéis ou centros de recepção de refugiados. E isso não se deve a uma queda da delinquência ou da criminalidade – dois fenômenos que tendem a aumentar. O declínio do encarceramento não se explica pelo desaparecimento dos infratores, mas pela mudança na resposta aos delitos ou crimes.

Em quinze anos, a prisão foi levada à categoria de último recurso na Suécia. Serviço comunitário, bracelete eletrônico e tratamentos ou cursos obrigatórios são sistematicamente preferidos em relação às penas carcerárias. Além disso, desde 1998 generalizou-se a liberdade condicional para dois terços da pena. “Reduzir a duração do tempo de prisão provoca necessariamente uma redução significativa da população carcerária”, explica o criminologista sueco Norman Bishop, um dos criadores desse dispositivo.

Em sua opinião, também não se devem negligenciar os efeitos de uma “visão mais modulada” das diferentes infrações e sanções respectivas. Enquanto a reforma penal de 2010 aumentou a duração das penas de prisão para crimes graves, como os homicídios, uma decisão do Supremo Tribunal em 2011 permitiu atenuar as penas para os delitos considerados menores, como aqueles ligados a drogas ou furtos. Algumas vozes se levantam contra uma clemência considerada excessiva. Mas o fato é que manter os delinquentes supervisionados fora da prisão estabilizou a taxa de reincidência… (L.D. e M.H.)