Incineração de resíduos ou economia circular, um debate necessário

O debate em torno da instalação de incineradores de resíduos nas regiões de Perus e São Mateus, na cidade de São Paulo, tem mobilizado os ambientalistas e autoridades públicas. A narrativa dominante coloca a questão como simples escolha entre tecnologias disponíveis para lidar com o crescente volume de lixo produzido pela maior metrópole brasileira. Essa interpretação reduz um conflito estrutural a um problema operacional.

O que está efetivamente em disputa não é apenas o destino dos resíduos urbanos. O que está em jogo é a capacidade do Estado de orientar o desenvolvimento em uma sociedade submetida à emergência climática, ao aprofundamento das desigualdades socioambientais e à crescente erosão dos mecanismos democráticos de participação.

Os incineradores tornaram-se símbolo de uma disputa muito mais ampla entre dois paradigmas da sociedade. De um lado, permanece a lógica linear da extração de recursos naturais, da produção crescente de bens, do consumo acelerado, da geração contínua de resíduos e da posterior mitigação dos danos ambientais produzidos por esse processo. De outro, emerge a perspectiva da economia circular, da democracia ambiental, da justiça climática e da proteção dos direitos coletivos, baseada na redução da geração de resíduos, na reutilização de materiais, na prevenção dos impactos ambientais e na participação efetiva da sociedade nos processos decisórios.

A disputa entre esses dois modelos não é meramente tecnológica. É política, jurídica e civilizatória. Representa ainda um longo afastamento da ideia de desenvolvimento sustentável.

Desde a publicação do Relatório Brundtland, em 1987, o conceito de desenvolvimento sustentável tornou-se uma das principais referências normativas da governança internacional[1]. A definição clássica – atender às necessidades do presente sem comprometer a capacidade das futuras gerações de atenderem às suas próprias necessidades – estabeleceu uma ruptura conceitual importante. Pela primeira vez, crescimento econômico, proteção ambiental e justiça social passaram a ser compreendidos como um pacto para com o mundo atual e seu futuro, como dimensões inseparáveis de um mesmo projeto de desenvolvimento.

Essa visão foi posteriormente incorporada à Conferência Rio-92, à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, ao Acordo de Paris e à Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável[2]^,[3],[4],[5]. O Brasil aderiu formalmente a todos esses compromissos.

No plano jurídico interno, a Constituição Federal de 1988 incorporou uma das mais avançadas formulações de proteção ambiental do mundo ao estabelecer, em seu artigo 225, o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações[6]^,[7],[8].

Entretanto, a trajetória institucional observada nas últimas décadas revela um fenômeno preocupante. Enquanto os compromissos internacionais tornaram-se mais ambiciosos, parte significativa das estruturas responsáveis por implementá-los perdeu capacidade estratégica. A sustentabilidade permaneceu no discurso, mas frequentemente desaparece da prática do planejamento.

Quando o sistema ambiental deixa de orientar o desenvolvimento, afasta-se do papel histórico e da construção institucional onde a função dos sistemas ambientais modernos nunca foi apenas emitir licenças. Os órgãos ambientais foram concebidos para produzir conhecimento, antecipar riscos, planejar o território e orientar escolhas coletivas[9]^,[10],[11].

Sua existência decorre do reconhecimento de que os mercados não incorporam espontaneamente os custos ambientais do desenvolvimento econômico[12]. Por essa razão, a política ambiental deve atuar como elemento orientador do desenvolvimento.

No Estado de São Paulo, essa função foi desempenhada durante décadas por um conjunto de instituições que construíram importante patrimônio técnico e científico. A Cetesb tornou-se referência nacional em controle ambiental. Institutos de pesquisa como o Instituto Florestal, Instituto Geológico e Instituto de Botânica produziram conhecimento estratégico para a formulação de políticas públicas, mas foram extintos por decisão governamental.

Os mecanismos participativos permitiam alguma influência da sociedade sobre decisões de interesse coletivo, como é o caso do Conselho Estadual do Meio Ambiente – Consema. Mas ao longo dos últimos anos consolidou-se o processo de esvaziamento progressivo dessas capacidades.

O Consema, que inicialmente se reunia no Palácio do Governo e era presidido pelo próprio governador, assistiu à redução da influência dos corpos técnicos estatais, à fragilização dos mecanismos participativos, à perda de protagonismo do planejamento territorial e à crescente centralidade de interesses econômicos de curto prazo alterando profundamente o papel do sistema ambiental.

O planejamento foi substituído pela administração de conflitos causados pela dinâmica do mercado, a prevenção foi substituída pela mitigação e a estratégia foi substituída pela adaptação institucional às decisões tomadas em outros centros de poder.

Essa transformação ajuda a compreender por que conflitos ambientais se multiplicam. O sistema ambiental deixa de discutir qual modelo de desenvolvimento é desejável e passa a discutir apenas meios de mitigação que tornem os impactos aceitáveis.

Nesse contexto de fragilidade institucional se inseriu a falsa modernidade da incineração, que ressurge como solução para os problemas relacionados à gestão de resíduos. A mudança terminológica foi cunhada de forma proposital. A palavra “incinerador” foi substituída por expressões como “Unidade de Recuperação Energética”.

A estratégia procura associar a tecnologia a conceitos contemporâneos como inovação, sustentabilidade e eficiência energética. Contudo, a essência permanece inalterada. Trata-se da combustão de resíduos. E combustão significa emissão.

Grande parte dos resíduos urbanos contemporâneos é composta por materiais derivados de combustíveis fósseis, especialmente plásticos. Quando queimados, esses materiais retornam à atmosfera sob a forma de dióxido de carbono e outros poluentes.

Sob a perspectiva da economia circular, a contradição é evidente. Enquanto a reciclagem procura preservar materiais e recursos, a incineração promove sua destruição definitiva[13]^,[14],[15]. Enquanto a economia circular busca reduzir resíduos, os incineradores dependem da existência contínua de resíduos para justificar sua operação. A tecnologia que se apresenta como solução depende precisamente da continuidade do problema que afirma resolver.

A incineração representa um paradoxo climático. A emergência climática torna essa contradição ainda mais evidente[16]^,[17]. O Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) tem reiterado que a redução das emissões exige transformações estruturais nos padrões de produção e consumo[18].

A transição ecológica não depende apenas da substituição das fontes energéticas fósseis. Ela exige redução do desperdício, aumento da eficiência material e fortalecimento da economia circular[19]^,[20],[21]. A Agenda 2030 reforça essa orientação. O Objetivo de Desenvolvimento Sustentável nº 12 estabelece metas relacionadas à redução da geração de resíduos, à reutilização de materiais e à ampliação da reciclagem.

Os incineradores caminham em sentido oposto. Sua viabilidade econômica depende da geração permanente de resíduos. Quanto mais lixo existir, maior sua eficiência operacional. Quanto mais eficiente for uma cidade na redução e reciclagem de resíduos, menor será a disponibilidade de combustível para alimentar os fornos.

Essa contradição não é teórica. Ela já se manifesta em diversos países que combinaram políticas de reciclagem e incineração. Em algumas regiões da Europa, a redução da geração de resíduos tornou necessária a importação de lixo para abastecer plantas de incineração existentes.

O resultado é paradoxal. A tecnologia criada para resolver o problema dos resíduos passa a depender da perpetuação do problema. Essa é uma das razões pelas quais o debate sobre incineração não pode ser reduzido a uma questão tecnológica. Ele envolve escolhas estruturais sobre o futuro da política ambiental e da política climática.

Nos territórios envolvidos, como Perus e São Mateus, nas bordas suburbanas da cidade de São Paulo, foram criadas e estão sendo consolidadas zonas de sacrifício. O debate sobre os incineradores em Perus e São Mateus não pode ser compreendido apenas sob a ótica tecnológica ou climática. Existe uma dimensão territorial que revela uma das características mais persistentes do modelo de desenvolvimento brasileiro: a distribuição desigual dos riscos ambientais.

A literatura internacional sobre justiça ambiental demonstra que os danos ambientais raramente são distribuídos de forma aleatória[22]^,[23]. Eles seguem relações de poder.

Territórios ocupados por populações de menor renda, comunidades negras, povos indígenas e grupos socialmente vulneráveis tendem a concentrar atividades potencialmente poluentes, passivos ambientais históricos e grandes obras de infraestrutura rejeitadas por outras regiões.

Esse fenômeno passou a ser conhecido como racismo ambiental[24]. Embora o termo tenha surgido nos Estados Unidos durante os anos 1980, ele descreve uma realidade amplamente observada na América Latina.

No Brasil, aterros sanitários, áreas contaminadas, polos petroquímicos, mineração, rodovias, barragens e empreendimentos de elevado impacto ambiental frequentemente são implantados em territórios com reduzida capacidade de influência política.

Perus e São Mateus constituem exemplos emblemáticos dessa dinâmica. Ambas as regiões acumulam passivos ambientais decorrentes de décadas de ocupação urbana desordenada, deficiência de infraestrutura pública e concentração de atividades ambientalmente indesejadas.

Quando se propõe a instalação de novos empreendimentos potencialmente poluentes nesses mesmos territórios, não se está diante de um fato isolado. Está-se reproduzindo uma lógica histórica de distribuição desigual dos riscos ambientais. O problema deixa de ser apenas ambiental. Torna-se também uma questão de justiça social e de direitos humanos.

A situação assume contornos ainda mais complexos quando se considera a proximidade entre os empreendimentos projetados e a Terra Indígena Jaraguá. O caso evidencia uma das principais limitações dos modelos tradicionais de licenciamento ambiental.

A avaliação de impactos costuma concentrar-se em variáveis físico-químicas: emissões atmosféricas, qualidade do ar, dispersão de poluentes, ruídos e parâmetros de conformidade técnica. Esses elementos são indispensáveis, mas não são suficientes.

Os territórios indígenas não podem ser compreendidos apenas como espaços geográficos delimitados por coordenadas cartográficas. Para os povos Guarani Mbya, assim como para inúmeros outros povos indígenas brasileiros, território é uma categoria ecológica, cultural, espiritual e civilizatória[25]^,[26],[27].

A floresta não representa apenas cobertura vegetal. A água não constitui apenas recurso hídrico. A paisagem não possui apenas valor cênico. Todos esses elementos integram sistemas complexos de reprodução cultural, espiritual e material. Por essa razão, a Constituição Federal, em seus artigos 231 e 232[28]^,[29], reconhece aos povos indígenas direitos originários sobre seus territórios tradicionais e impõe ao Estado o dever de protegê-los. Essa proteção não pode ser interpretada de forma restrita.

Ela não se limita ao interior das terras demarcadas. A proteção constitucional alcança também as condições ecológicas necessárias à manutenção dos modos de vida indígenas.

A jurisprudência internacional tem avançado nessa direção. A Corte Interamericana de Direitos Humanos, especialmente no Caso Sarayaku versus Equador[30]^,[31], consolidou entendimento segundo o qual a proteção dos povos indígenas exige análise ampla dos impactos ambientais, culturais e espirituais produzidos por empreendimentos potencialmente degradadores.

Sob essa perspectiva, a discussão sobre os incineradores deixa de ser uma questão exclusivamente ambiental. Transforma-se em questão de direitos humanos.

A Convenção 169 da OIT e o dever de consulta prévia foi encampada pelo ordenamento jurídico brasileiro[32]^,[33],[34]. A Convenção, ratificada pelo Brasil, estabelece que povos indígenas e comunidades tradicionais devem ser consultados previamente sempre que medidas administrativas ou empreendimentos possam afetá-los direta ou indiretamente. Essa consulta deve ser prévia, livre, informada, culturalmente adequada e realizada por meio das instituições representativas dos próprios povos.

Não se trata de mera formalidade procedimental. Trata-se de direito fundamental reconhecido internacionalmente. A consulta prévia não pode ser substituída por audiências públicas convencionais. Tampouco pode ser confundida com simples divulgação de informações. Ela pressupõe diálogo intercultural efetivo. Pressupõe tempo adequado para reflexão comunitária. Pressupõe respeito aos protocolos próprios de consulta elaborados pelos povos indígenas.

A eventual inexistência de consulta prévia adequada constitui vício jurídico relevante. Mais do que uma irregularidade administrativa, pode representar violação de direitos humanos protegidos por tratados internacionais incorporados ao ordenamento jurídico nacional.

A presença de interesses indígenas desloca também o eixo institucional da discussão. Não se trata apenas de matéria afeta aos órgãos estaduais de meio ambiente. A Constituição Federal atribui ao Ministério Público Federal papel central na defesa dos direitos indígenas e dos interesses difusos relacionados ao patrimônio ambiental.

O artigo 129 da Constituição estabelece como função institucional do Ministério Público a proteção do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos[35]^,[36],[37]. Quando esses interesses se articulam à proteção dos povos indígenas, a competência federal torna-se ainda mais evidente.

Nessa perspectiva, o debate sobre os incineradores não pode permanecer restrito ao âmbito administrativo estadual, que demonstra constante declínio de efetividade.  A potencial incidência de impactos sobre a Terra Indígena Jaraguá justifica a atuação preventiva do Ministério Público Federal, tanto para assegurar a observância da Convenção 169 da OIT quanto para garantir a efetividade dos direitos constitucionais dos povos indígenas.

O conflito também evidencia uma crise mais ampla da democracia ambiental. O princípio 10 da Declaração do Rio de Janeiro de 1992 estabelece que a melhor forma de tratar questões ambientais é assegurar a participação dos cidadãos nos processos decisórios[38]^,[39],[40]. A Agenda 2030 reforça esse entendimento por meio do Objetivo de Desenvolvimento Sustentável nº 16, voltado ao fortalecimento das instituições democráticas.

Entretanto, a experiência brasileira recente demonstra crescente fragilidade desses mecanismos. Audiências públicas frequentemente são percebidas pelas comunidades como etapas formais de processos cujos resultados já se encontram previamente definidos. Informações técnicas são disponibilizadas de forma pouco acessível. Estudos complexos são submetidos à análise pública em prazos insuficientes.

A assimetria entre comunidades afetadas e grandes empreendedores produz desequilíbrios evidentes. O resultado é previsível. A confiança pública diminui, os conflitos aumentam, a legitimidade institucional se enfraquece. Sem participação efetiva não existe democracia ambiental e sem democracia ambiental não existe sustentabilidade[41]^,[42].

Sob a perspectiva dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, a controvérsia torna-se ainda mais significativa. O ODS 11[43] propõe cidades inclusivas, resilientes e sustentáveis. O ODS 12 estabelece a redução da geração de resíduos e a ampliação da economia circular. O ODS 13 determina ações efetivas de enfrentamento das mudanças climáticas. O ODS 15 prevê proteção dos ecossistemas terrestres. O ODS 16 fortalece a participação social e as instituições democráticas.

A discussão sobre os incineradores dialoga diretamente com todos esses objetivos. Por essa razão, a questão não pode ser tratada como simples escolha tecnológica. Ela representa um teste concreto da capacidade do Estado brasileiro de transformar compromissos internacionais em políticas públicas efetivas.

Talvez a principal lição produzida por esse conflito seja a necessidade de reconstrução da governança ambiental paulista. A emergência climática[44]^{,[45],[46],[47],[48]} exige instituições mais fortes, e não mais frágeis. Exige mais planejamento territorial, e não menos. Exige mais ciência, mais participação social e mais capacidade estratégica.

O sistema ambiental não pode continuar atuando apenas como gestor dos danos produzidos por decisões tomadas em outras esferas de poder. Precisa voltar a exercer sua função original, de orientar o desenvolvimento, definir limites ecológicos e antecipar conflitos. Precisa proteger populações vulneráveis, articular ciência, democracia e sustentabilidade.

Essa talvez seja a principal questão colocada pelos incineradores de Perus e São Mateus. No fundo, o debate não trata apenas de resíduos, mas sim do futuro da própria política ambiental brasileira.

Por fim, o licenciamento dos incineradores tornou-se um símbolo da disputa entre dois projetos de sociedade. De um lado encontra-se a lógica linear baseada na extração, no consumo, no descarte e na mitigação posterior dos impactos produzidos por esse modelo. De outro encontra-se a perspectiva da economia circular, da democracia ambiental, da justiça climática, da proteção dos direitos indígenas e da sustentabilidade orientada por princípios constitucionais e compromissos internacionais[49]^{,[50],[51],[52]}.

A questão que emerge não é apenas se os incineradores devem ou não ser licenciados. A questão fundamental é se o Estado continuará utilizando o sistema ambiental como instrumento de legitimação de decisões previamente tomadas ou se retomará sua função histórica de orientador do desenvolvimento sustentável.

É essa escolha que definirá não apenas o destino de Perus, São Mateus e Jaraguá. Definirá também a capacidade do Brasil de transformar sua Constituição Ecológica, seus compromissos internacionais e sua democracia ambiental em realidade concreta para as presentes e futuras gerações.

Carlos Bocuhy é Presidente do Instituto Brasileiro de Proteção Ambiental (Proam).

Bibliografia

Raworth (Economia Donut)

OECD – Global Material Resources Outlook

[1] BRUNDTLAND et al. (1987)

[2] ONU. Declaração do Rio (1992)

[3] ONU. Agenda 2030 (2015)

[4] ONU. Acordo de Paris (2015)

[5] UNFCCC

[6] Constituição Federal (1988)

[7] Benjamin – Direito Constitucional Ambiental Brasileiro

[8] Sarlet e Fensterseifer – Direito Constitucional Ecológico

[9] Lei nº 6.938/1981 (PNMA)

[10] Machado (2023)

[11] Antunes (2024)

[12] Beck – Sociedade de Risco

[13] Ellen MacArthur Foundation

[14] UNEP – Global Waste Management Outlook

[15] World Bank – What a Waste 2.0

[16] IPCC AR6 (2021–2023)

[17] ADPF 708 (STF)

[18] IPCC AR6 (2021–2023)

[19] Lei nº 12.305/2010 (PNRS)

[20] Decreto nº 7.404/2010

[21] Lei Estadual nº 12.300/2006

[22] Acselrad, Mello e Bezerra (2018)

[23] LEFF, Enrique. Saber Ambiental: Sustentabilidade, Racionalidade, Complexidade e Poder. Petrópolis: Vozes.

[24] Acselrad, Mello e Bezerra (2018)

[25] Krenak – A Vida Não é Útil

[26] Krenak – Ideias para Adiar o Fim do Mundo

[27] ONU – Direitos dos Povos Indígenas

[28] Constituição Federal (1988)

[29] Santilli – Socioambientalismo e Novos Direitos

[30] Caso Sarayaku vs. Equador

[31] OC-23/17 CIDH

[32] Convenção 169 OIT

[33] Decreto nº 10.088/2019

[34] Protocolos de Consulta Prévia (FUNAI)

[35] Constituição Federal (1988)

[36] RE 654.833 (STF)

[37] Jurisprudência STJ sobre prevenção e precaução

[38] ONU. Declaração do Rio (1992)

[39] ONU. Agenda 2030 (2015)

[40] Ostrom – Governing the Commons

[41] Ostrom – Governing the Commons

[42] Latour – Onde Aterrar?

[43] ONU. Agenda 2030 (2015)

[44] Sarlet e Fensterseifer – Direito Constitucional Ecológico

[45] Antunes (2024)

[46] LEFF, Enrique. Saber Ambiental: Sustentabilidade, Racionalidade, Complexidade e Poder. Petrópolis: Vozes.

[47] Latour – Onde Aterrar?

[48] Sachs – Caminhos para o Desenvolvimento Sustentável

[49] Ellen MacArthur Foundation

[50] Acselrad, Mello e Bezerra (2018)

[51] Convenção 169 OIT

[52] Sachs – Caminhos para o Desenvolvimento Sustentável