Não venham com austeridade: rumo a oferta de educação com qualidade social - Le Monde Diplomatique

POLÍTICA SOCIAL

Não venham com austeridade: rumo a oferta de educação com qualidade social

por Liliane Resende
19 de novembro de 2014
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História recente sobre o financiamento da educação básica brasileira, problemas do modelo atual e sugestões ao enfretamento de alguns desafios à oferta de educação com qualidade socialLiliane Resende

Em anos de crise mundial, surgem no cenário velhas receitas de austeridade e contenção de gastos públicos sociais visando “reordenar” os rumos da economia. A Europa que o diga! O Brasil reza outra cartilha, está pronto para vivenciar uma nova era, com um novo Plano Nacional da Educação democraticamente aprovado,1 com vigência prevista até 2024 e estabelecendo metas importantes, como a ampliação do investimento a 10% do PIB para educação brasileira. Criaremos, neste percurso, as bases para consolidação de um Sistema Único da Educação vigoroso e permanente.

Assumidos os compromissos, chegamos a um estágio do qual não se admitem retrocessos ou virada de página, em prol de equilíbrio macroeconômico circunstancial, porque temos um enorme e urgente passivo ainda a quitar. Muito maior que dívidas financeiras aos abutres do mercado. Se estamos melhor dentre os Brics na educação, como apontou recentemente a Unesco e exportando programas sociais ao mundo, passar recibo caduco agora vai pegar muito mal!

No aflorar de tantas agendas e mobilizações pelo avanço da educação no país e principalmente às vésperas da II Conferência Nacional da Educação, é bom esclarecer, a quem não está muito próximo a temática ou mesmo aos pessimistas de plantão, que foram promovidas mudanças significativas tanto no modelo de financiamento e repartição dos recursos educacionais quanto no seu montante, desde a conquista pela vinculação de impostos garantidas na Constituição Federal de 1988.2 Hoje não estamos partindo do ponto zero!

Trajetórias em construção, de 1988 para cá, é consideradarecente a opção dos gestores de políticas públicas em transferir recursos entre União, estados e municípios de forma diretae ela tem se pautado pela concepção do chamado custo-aluno ou per capita. Essa nova concepção de financiamento estabelece que, tomados os insumos considerados necessários para o custeio do aluno matriculado nas redes públicas brasileiras, serão definidos os investimentos nos orçamentos públicos, a cada ano.

Grosso modo, o mecanismo funciona assim: o ente que ofertar o maior número de matriculas na educação básica, em sua rede pública, receberá mais recursos para seus programas educacionais.3 Mas fica a pergunta: de onde virão os recursos? Dos fundos exclusivos ao financiamento da educação básica pública, como o Fundef criado em 1996,4 voltado somente ao ensino fundamental e na sequência, findo o seu prazo de vigência, o Fundeb em 2007,4 que avançou ao incorporar todos os níveis e modalidades da educação básica.

Criados em cada um dos 27 estados do país, os fundos exclusivos propiciaram uma novidade importante: redistribuir os recursos vinculados à educação básica automaticamente, segundo o custo-aluno e em acordo com as matrículas registradas no Censo Escolar, a todas as redes públicas de ensino. Fluí assim volume expressivo de recursos, ano a ano, sem intermediação de qualquer espécie e de forma transparente. A sua utilização garantida, desde que cumpridas as regras previstas naLei de Diretrizes e Bases da Educação de 1996.5

Mas essa novidade não nasceu num passe de mágica. Vários teóricos da economia da educação vem fundamentando, há algum tempo, a metodologia de repartição de recursos através do custo-aluno. Afirmamque ela é um avanço sobre a até então dominante concepção de demanda, posta pela Teoria do Capital Humano,6 na qual o aluno é colocado como o principal responsável pela sua trajetória educacional e em consequência pelos impactos positivos em sua renda futura .

Mudança de rota, novo paradigma, mas no ele que contribuiu? Segundo especialistas da educação, ao incluir a oferta educacional no cerne das políticas públicas, os gestores públicos passam a admitir, em síntese, que o Estado e não mais o aluno é o maior responsável pelos resultados educacionais. E mais, ela sustentará a adoção de uma outra agenda que passa a eleger como prioritáriaa educação nos primeiros anos.

Olhando para o passado, a sociedade brasileira pode começar a compreender por que, por muito tempo, o investimento no ensino superior público em detrimento da educação básica ou primária pública foi a opção primordial dos gestores ao longo dos anos. Seguindo uma matriz teórica excludente, o Estado brasileiro supôs que quanto mais anos de estudo o aluno conquistasse por seu esforço pessoal, investindo na sua educação até a universidade, para galgar bons empregos, maior seria o crescimento econômico do país e não o contrário.

E mais, segundo as regras da boa gestão vigentes, ao propor o gasto com eficácia, além do repasse direto de recursos às redes públicas de educação básica, em cada estado e município do país, os fundos exclusivos possibilitaram também promover a solidariedade entre estados e municípios, ao privilegiar na divisão do bolo aquelas redes com menor capacidade de arrecadação.

Fruto ainda da intensa mobilização social,7 outro marco inovador no campo das políticas públicas da educação fica gravado nos artigos da lei: qual seja a inclusão da valorização dos educadores e a implementação da gestão participativa dos atores sociais da educação no monitoramento e fiscalização dos recursos, segundo as responsabilidades de cada ente, definidas desde a Constituição Federal de 1988 e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação de 1996.8

Paradigma não é dogma e nos anos que se passaram, alguns estudiosos vêm alertando que essa nova concepção da ofertaainda prescinde de avanços. Submetida a uma matriz econômica de função insumo-produto, para ela a educação ainda é entendida como produto e não como processo. Essa constatação faz toda diferença, porque sob o impacto do novo modelo de financiamento, protagonista da universalização do ensino fundamental e que propiciou o acesso a milhões de crianças e jovens à escola pública, muitos desafios foram colocados ante a escala e diversidade do público agora atendido.

Como tudo tem um começo e um fim, ao se tornar quase um “mantra” da gestão educacional, esse viés economicista encontra adesão também no campo da avaliação das políticas públicas da educação – pois o produto deve ser medido mas também avaliado. Os resultados obtidos pelos testes aplicados pelo sistema de avalição da educação básica nacional, o chamado Saeb, no tempo, vão redirecionar os investimentos e, ao fim e ao cabo, eleger prioridades.9

Em 2005, o Saeb foi reestruturado como ferramenta de gestão, com a criação daProva Brasil, aplicada até hoje, de forma quase censitária, segundo disciplinas eleitas como prioritárias e voltada apenas às redes públicas de ensino. A ela se uniram na sequência, segundo novas finalidades, o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem),a partir de 2009,será aplicado para prover acesso ao Ensino Superior e aos cursos técnicos e o Exame Nacional de Certificação Competências de Jovens e Adultos (Enceja) (fora da idade adequada) também remodelado em 2009, foca a avaliação de desempenho no ensino fundamental.

Avaliações feitas, politicas remodeladas, redirecionamento de novos investimentos, mas esse conjunto de testes da educação básica está hoje sob fogo cruzado! A polêmica criada é instigante ao afirmar que os testes nacionais, nos últimos anos, geraram uma série de diagnósticos e análises sobre os resultados de desempenho de alunos da educação básica e entretanto, as soluções implementadas consideradas ainda indevidas ou mesmo insuficientes ao enfrentamento dos problemas vividos na dinâmica do cotidiano escolar.

No âmbito da gestão pública, enfatizam ainda os críticos que o uso de indicadores de desempenho por escola, como o Índice de Desempenho da Educação Básica (Ideb), criado em 2007 pelo Inep/MEC,10 tanto justificou o redirecionamento de substantivos investimentos quanto influiu na opção das famílias por escolas ditas de melhor performance. Estimulando o ranqueamento das escolas por notas, com base na dimensão cognitiva dos alunos ou essencialmente focados na relação ensino-aprendizagem, a divulgação desses indicadores estaria gerando na comunidade escolar constrangimentos e promovendo a exclusão.

Tantas são as controvérsias, mas, vivemos em um contexto de transição, com riscos e conflitos, próprios de uma sociedade democrática. Para além dos bastidores da história, a disputa pela concepção da qualidade social da educação está posta e fala alto, seja na mídia, na academia, nas agências de fomento, no legislativo, nos órgãos de controle fiscal e até no entorno escolar. Basta ver as diferentes propostas em tempos de eleição que revelam a força das divergências ou convergências de projeto.

Para não deixar dúvidas, comungo com a concepção da educação com qualidade social, ou seja, aquela que compreende a educação como um processo coletivo. Processo que resignifica, a cada dia, os diversos atores da comunidade escolar e os gestores, na construção de uma vivência e de um espaço que fomenta a emancipação do homem para transformar-se à si e à sociedade em que vive. Que pressupõe a educação como direito e não como mercadoria; que defende a responsabilização do Estado pela educação pública gratuita, universal e de qualidade e não dos indivíduos e as suas famílias e que tem como alvo a equidade de oportunidades a todos, com o avanço na democratização da gestão das políticas e seus orçamentos transparentes à sociedade.

Alguns passos foram dados nessa direção, o novo Plano Nacional da Educação está aprovado, mas a luta não terminou. Enquanto propostas ao bom debate, existe um consenso entre vários pesquisadores da educação e até algumas experiências exitosas em redes públicas do país que propõem incorporar uma matriz diagnóstica e analítica nova, que oriente as políticas educacionais e redirecione os recursos, aprimorando a concepção da oferta vigente. Chega de responsabilizar os pais, os alunos e educadores, enfim a escola pelos fracassos escolares!

Em síntese, propõe-se combinar um conjunto articulado de fatores aos instrumentos de gestão atuais: ou seja, que se considere os fatores internos à relação ensino-aprendizagem, de caráter mais pedagógico, e também os fatores externos, tais como as condições socioeconômicas de alunos e pais; condições de infraestrutura e equipamentos pedagógicos das escolas; condições de trabalho e valorização dos trabalhadores em educação (piso, jornada, carreira) .

Nesse conjunto não poderão faltar os impactos dos modelos de gestão das políticas educacionais nas escolas e as condições socioeconômicas e territoriais do entorno escolar, que andam fazendo muito barulho por aí. Se articulados e mensurados, esses fatores ou variáveis poderão qualificar a geração de diagnósticos e indicadores inovadores aos modelos de financiamento e avaliação.

Se ampliaro olhar sobre a realidade da educação nas redes públicas brasileiras é o objetivo mais óbvio, com a mudança proposta pode-se também caminhar na garantia do sucesso daquelas mais fragilizadas e disseminar as boas experiências no território nacional, porque afinal de contas as avaliações e os indicadores são um meio e não o fim das politicas educacionais. Vamos tornar visível o que não está!

Para seguir adiante, ciente da existência de imperfeições no modelo (sejam aquelas de ordem teórica, sejam aquelas de ordem técnica) é hora de enfrentar questões como a falta de disponibilidadecom qualidade de dados no tempo, bem comode metodologias estatísticas apropriadas para realizar testes e estimativas. Mas já existem evidências e agendas no cenário nacional para o enfrentamento e busca de soluções coletivas a essas questões, reafirmando o pacto que a sociedade continua a exigir pela educação com qualidade e equidade.

Se no mundo globalizado a dinâmica dos tempos e movimentos é célere e sem perder de vista o que já foi construído, a proposta da Confederação Nacional dos Trabalhadores da Educação Pública11 é de avançarmos na garantia da implementação do chamado CAQi- Custo-Aluno Qualidade Inicial (CAQi),12 incorporado no PNE e que determina um padrão mínimo de condições de oferta educacional para cada etapa e modalidade de ensino. É, sem dúvida, um passo adiante na metodologia atualmente vigente.

Com o CAQi a educação básica vai dispor de instrumento mais qualificado de transferência e controle do uso dos recursos da educação básica. Porque ele considera no seu escopo fatores como infraestrutura, valorização e qualificação docente, tamanho máximo de turmas por nível e modalidade, gestão democrática e garantias de acesso e permanência de alunos, como defendido pelos especialistas em educação. Ele é ferramenta simples e didática para garantir aos diversos atores a medição e monitoramento das condições de oferta educacional, segundo as responsabilidades partilhadas entre os entes, definidas na LDBE.

Ao par desse objetivo quanto a implementação do CAQi e ciente do volume de novos recursos que o novo PNE veio garantir somados à Lei dos Royalties (Lei 12858/13), o jogo ainda precisa ser jogado. A CNTE defende ainda que dispositivos legaiscomplementares como a Lei do Fundeb e o Projeto de Lei da Responsabilidade Educacional13 devem ser respectivamente atualizada e aprovado no Congresso Nacional, num tempo concomitante e necessariamente curto.

Na esfera do controle social é importante também encampar a luta pela efetiva articulação entre os órgãos de controle externo, como tribunais de contas, controladorias e Ministério Público, nas várias esferas. Já passou a hora de se construir a padronização da jurisprudência, tanto sobre a prestação de contas dos investimentos nos programas e projetos da educação básica pública, como dos elementos validados ao investimento na manutenção e desenvolvimento da educação básica, como determina os artigos 70 e 71 da LDBE.

Infelizmente, nesse campo, o que se criou foi uma “colcha de retalhos” com diferentes interpretações e julgamentos sobre o que se considera investimento em educação básica, combinados a prática de aplicação de multas irrisórias aos gestores punidos, como citam os pareceres de prestação de contas anuais dos tribunais de contas, de cada um dos 27 estados da federação.

Tão importante ao avanço, em se tratando de processo histórico, é lembrar que o movimento pela educação com qualidade social projeta, como superação da implementação do CAQi, a implementação progressiva do Custo Aluno Qualidade social. Para esse alcance, ainda existem questões técnicas para se encaminhar no percurso, além das políticas. Das primeiras vou tratar aqui e melhorar a base primária de dadosé um primeiro movimento.

Nessa vertente, porque não propor ao MEC que no próximo Censo Escolar de 2015 já seja incorporada a pesquisa sobre a existência quantitativa e qualitativa daqueles elementos dispostos no CAQi, segundo o Parecer da Câmara da Educação Básica/CNE 08/201014 aprovado. Esses dados, se coletados, contribuirão não só para disseminar o conhecimento sobre o CAQi pela comunidade escolar, como poderão subsidiar um diagnóstico mais realistasobre as atuais condições de oferta nas redes de ensino públicas e privadas brasileiras. Os orçamentos da educação aprovados ganharão, a partir daí, com certeza, mais efetividade.

Em tempos de transversalidade das políticas e programas sociais, na qual a educação está cada vez mais inserida, um segundo movimento seria computar também no Censo Escolardo MECos dados quantitativos e qualitativos dos vínculos profissionais de todos os educadores e seus regimes de contratação. Essas informações, em bases regionais e estaduais, consolidadas em uma única fonte são fundamentais. Tornam visíveis e comparáveis o quadro de profissionais das redes de ensino e criam bases sólidas para subsidiar a valorização dos educadores – meta 17 do PNE.

Muitos pesquisadores, incluso a CNTE, já fizeram alguns levantamentos apontando o alto número de profissionais temporários nas redes de ensino públicas do país e como as propostas de terceirização e privatização da gestão rondam as escolas públicas, há que se possibilitar o alcance da meta 18 do PNE, que prevê a implementação do plano de carreira e do piso nacional. Com ela se almeja dar limites a esses dispositivos, que definitivamente não corroboram ao alcance da educação com qualidade social.

Um terceiro movimentoa propor seria incluir, ao longo do tempo, no rol dos elementos do CAQi, alguns fatores que contemplem as condições de trabalho dos funcionários de escola considerados também educadores pela Lei 12014/10, como local de reunião, local de estudo, creche para filhos, profissionalização, carreira e outros. E por que também não incluir fatores que garantam infraestrutura adequada e profissionais qualificados para aprendizagem ou vivência da arte e da cultura, respeitadas as diversidades regionais. Hoje o CAQi ainda não prevê esses elementos e eles são um passo adiante rumo a qualidade social.

No âmbito das relações de cooperação entre as esferas, que está sob evidente tensão no atual contexto de guerra fiscal e debate federalista, como um quarto movimento, a propostaé reforçar no Programa Ações Articuladas do FNDE/MEC15 os mecanismos de transferência de recursos articulados ao cumprimento das suas condicionalidades, com prazos alinhados ao cumprimento das metas do PNE e qualificando mais o Termo de Adesão ao programa.

Como? O Termo de Adesão ao PAR deve pressupor o alinhamento com os Projetos Políticos Pedagógicos da escolas de cada rede pública; hoje ele mais parece um documento de intenções! Ao fim e ao cabo, o que se pretende é que o programa valorize, sim, as redes que se anteciparem às metas, sem perder a dimensão da qualidade e equidade, medida pelo CAQi, mas na outra ponta, que amplie o apoio técnico e financeiro àqueles entes com déficits elevados.

E finalmente, sem esgotar os termos do debate, como um quinto movimento no âmbito da cooperação entre as esferas, seria investir, no tempo, na promoção de pesquisas sobre os impactos e resultados dosnovos arranjos territoriais de oferta de educação básica: tanto daqueles já existentes como daqueles advindos do estímulo da proposta do MEC, com os chamados Arranjos de Desenvolvimento da Educação.16 Eles serão testados como instrumento de gestão consorciada da educação pública, incluindo aí as parcerias privadas, vis a vis, a necessidade de cumprimento do conjunto de metas propostas no PNE.

“Não existe futuro sem o presente nem passado sem memória”!

Liliane Resende é Mestre em Economia (CEDEPLAR/UFMG) e assessora técnica do Dieese.



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