O direito de poluir como política climática

A sanção da Lei nº 15.042/2024, em 11 de dezembro de 2024, estabeleceu um marco regulatório para o mercado de carbono no Brasil. Ao alinhar o país às decisões do Acordo de Paris da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC, na sigla em inglês), a norma legitima a aposta no mercado como principal instrumento da crise climática. Através da instituição do Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE) e a partir da transformação das emissões em ativos financeiros negociáveis, a legislação estrutura um sistema de negociações de créditos de carbono entre empresas, e legitima a lógica da compensação. Ou seja, o excesso de emissões de uma empresa pode “anulado” pela compra de créditos de outra, permitindo que empresas sigam poluindo enquanto declaram a chamada “neutralidade climática”. Assim, seguimos sem enfrentar as causas estruturais da crise climática; ao contrário, a lei privatiza as políticas climáticas, legitima o protagonismo corporativo e institucionaliza políticas e projetos que acentuam conflitos territoriais e violações de direitos.

A estrutura operacional do SBCE fica baseada em dois tipos de ativos: as Cotas Brasileiras de Emissões (CBE), que concedem o direito de emitir uma tonelada de CO₂, inicialmente distribuídas para as empresas, e os Certificados de Redução ou Remoção Verificada de Emissões (CRVE), que representam a efetiva redução ou remoção de gases de efeito estufa (GEE). Esses ativos serão utilizados para compensar as emissões das empresas. Inicialmente, será feita uma distribuição gratuita das cotas com o objetivo diminuir o custo econômico para os setores regulados, o que, afirmam os defensores do mercado de carbono, evita “choques de custos” e implicações para setores expostos à competição internacional como a siderurgia, cimento e energia. O plano é que uma parte crescente dessas cotas seja leiloada, ou seja, vendida pelo governo, obrigando as empresas a comprar parte de suas permissões. É o plano. Enquanto isso, o processo desincentiva a redução de emissões…

São abrangidas na aplicação da lei as emissões superiores a 10.000 toneladas de gás carbônico (CO₂) emitidos por ano, excluindo o setor agropecuário e as empresas que, embora emitam acima desse valor, demonstrem compensação de 100% das emissões dentro da sua própria unidade. No entanto, as empresas com emissões superiores a 25.000 toneladas de CO₂ ao ano deverão cumprir metas obrigatórias de redução. Para isso, elas precisarão, periodicamente, entregar CBEs equivalentes às suas emissões reais no período. Essas cotas podem ser compradas ou vendidas conforme emitam menos ou mais do que suas metas.

O período de implementação da lei será de seis anos, divididos em cinco fases (ver tabela 1), com início até dezembro de 2025 para a regulamentação infralegal e a comunicação das emissões pelas empresas a partir de 2026. Em 2028 começa a alocação gratuita das CBEs, e o mercado de ativos entra em pleno funcionamento, com o sistema se tornando totalmente operacional ao término da fase V, prevista para coincidir com o primeiro Plano Nacional de Alocação.

Fonte: Elaboração dos autores

Apesar do seu comprovado fracasso por onde é implementado, internamente, o mercado de carbono é justificado por uma narrativa que combina dois pilares: de um lado, a suposta inevitabilidade de sua adoção frente às tendências globais; de outro, as pressões políticas, econômicas e financeiras que o colocam como resposta estratégica às exigências internacionais e aos interesses do mercado. Nesse contexto, a adoção de um sistema próprio aparece como um passo “natural”, especialmente diante das metas climáticas anunciadas pelo governo brasileiro na COP 29, como a redução de 59% a 67% das emissões líquidas até 2035 e a neutralidade até 2050. Essa ideia é reforçada por argumentos econômicos e geopolíticos: países que não estruturarem mecanismos de mercado estariam sujeitos a barreiras comerciais, como tarifas sobre exportações, o que comprometeria sua competitividade internacional. Trata-se, portanto, de uma agenda que, embora embasada em objetivos que seriam climáticos, é guiada por interesses econômicos estratégicos, especialmente nas relações entre o Sul global e o Norte global. O Brasil, segundo essa lógica, poderia se tornar um grande exportador de créditos de carbono e atrair divisas por meio desse novo “ativo ambiental”.

Por trás desses argumentos, a nova legislação revela uma série de contradições e limitações estruturais. Entre elas, destaca-se a exclusão do setor agropecuário das obrigações de redução, mesmo ele sendo o maior emissor de gases de efeito estufa do país. Isso foi resultado de uma manobra política respaldada pelo argumento de que o setor teria características particulares. A ausência de participação social efetiva no processo de formulação da lei, o que representa uma violação do direito à consulta livre, prévia e informada de povos indígenas e comunidades tradicionais, reforça o caráter excludente da regulação. Soma-se a isso a incorporação acrítica da Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD+), um mecanismo internacional que, teoricamente, visa reduzir as emissões provenientes do desmatamento e da degradação florestal por meio de incentivos financeiros atrelados à conservação das florestas, ao manejo sustentável e ao aumento do que vem sendo denominado de  “estoques de carbono”. O REDD tem sido historicamente associado a conflitos territoriais e a geração de “créditos fantasmas”, ou seja, créditos que não representam reduções ou remoções de emissões de gases de efeito estufa adicionais, reais e verificáveis — são meras “ilusões contábeis” . Além disso, a lei evidencia a convivência mal resolvida entre os mercados regulado – orientado por metas legais – e o voluntário – que é opcional. Por fim, a imposição de obrigações a seguradoras de investimento nos chamados ativos ambientais e a resistência de grupos dominantes, em particular do agronegócio, à própria ideia de regulação estatal evidenciam a centralidade da lógica de autorregulação, mesmo diante da incapacidade estrutural desses mercados em cumprir funções públicas.

As ausências e presenças deliberadas da lei

Uma análise inicial desse processo já nos permite concluir algumas questões. Os projetos de mercado de carbono têm sido estruturados com base em determinados “critérios técnicos” que supostamente garantiriam sua integridade ambiental ou uma “boa governança” climática. Optamos por nos apropriar dessa mesma linguagem para analisar como os agentes desse mercado constroem a aparência de regulação. Os principais critérios mobilizados, especialmente no contexto de mecanismos como REDD+ e outros projetos de compensação, incluem: a contagem do carbono para evitar dupla contagem; vazamento (leakage); adicionalidade; permanência; salvaguardas; e monitoramento, relato e verificação (MRV).

Primeiramente, a Lei nº 15.042/2024 permite a coexistência dos dois mercados – regulado e voluntário – mas não define a articulação entre eles, gerando riscos de dupla contagem. Esta ocorre quando um mesmo crédito de carbono é contabilizado ou utilizado mais de uma vez para cumprir metas de redução de emissões. Nesse caso, um crédito gerado por uma empresa do mercado voluntário também pode ser usado por uma empresa em um mercado regulado. Isso se dá pela dificuldade – ou impossibilidade – de quantificar, monitorar e verificar a origem e o destino desses créditos.

Daí resulta um outro problema da lei, que também é comum ao mercado de carbono, o da adicionalidade. É difícil garantir que a redução ou remoção de emissões não teria ocorrido de qualquer forma, mesmo sem o projeto financiado por créditos de carbono. Se a ação “climática” já era prevista, o crédito gerado não representa um benefício climático real – ou seja, não é “adicional”, portanto, não deveria entrar na contagem.

A lei tampouco estabelece como enfrentar a questão do vazamento de carbono e/ou do desmatamento, problema conhecido como leakage em inglês. Isso ocorre quando a redução de emissões em uma área ou de um projeto específico de REDD+, por exemplo, leva ao aumento do desmatamento e, portanto, das emissões em outra área.

Tem ainda o problema da permanência, quando o carbono “removido” volta à atmosfera por meio de queimadas, desmatamento posterior ou degradação florestal. Como o REDD+ é baseado em hipóteses de desmatamento evitado que nunca podem ser, de fato, comprovadas, alguns projetos incentivam uma lógica perversa: quanto mais desmatamento é previsto, mais se pode ganhar vendendo o carbono.

O reconhecimento formal do REDD+ como mecanismo apto a gerar créditos de carbono no SBCE é por si só problemático. Como o mercado de carbono, o REDD+ tem sido construído com base na promessa de disponibilidade de recursos financeiros para manter “as florestas em pé”. Contudo, quase vinte anos de execução de REDD+ têm demonstrado que se trata de um mecanismo falho e injusto, que não reduz as emissões, enquanto viola direitos de povos indígenas e comunidades tradicionais e reforça o controle corporativo sobre os territórios. Em vez de proteger, o REDD+ transforma a natureza em ativo financeiro, perpetuando desigualdades e o colonialismo climático.

Portanto, mesmo a linguagem já reconhecida como problemática evidencia  a ineficácia desses projetos tanto como instrumentos de enfrentamento da crise climática como de promoção da justiça socioambiental. Além disso, a lei deixa em aberto diversas definições que seriam cruciais, as quais serão resolvidas por regulamentações infralegais, como decretos e portarias. Para além das questões acima mencionadas, entre as definições ainda pendentes estão a estrutura de governança do SBCE e a indicação dos setores que integrarão o sistema.

Paradoxalmente, as falhas estruturais do marco regulatório são interpretadas como virtudes. Argumenta-se que, ao definir apenas o que é aceitável – sem prescrever como –, o texto permite que o próprio mercado selecione o que funciona ou não. Nesse sentido, a ausência de detalhamento é vista como estratégica, diante da demora na regulamentação e do risco de conflitos setoriais caso houvesse maior especificidade.

Durante a tramitação da lei de regulamentação do mercado de carbono no Brasil, o texto original do projeto sofreu modificações substanciais. Uma das alterações mais significativas foi a exclusão do setor agropecuário das obrigações previstas na lei, decisão que gerou intensos debates sobre a abrangência e a efetividade do SBCE. Essa exclusão chama atenção, já que os defensores do mercado de carbono o apresentam como a principal solução para a crise climática, mas deixam de fora justamente o setor historicamente responsável pela maior parte das emissões no país.

A justificativa para a exclusão do agronegócio apoia-se em três argumentos centrais. O primeiro afirma que os dados sobre as emissões estariam gerando confusão ao atribuir à agricultura todas as emissões do Uso da Terra, Mudança do Uso da Terra e Florestas (LULUCF, na sigla em inglês). O segundo argumento aponta que, no cenário internacional, a agricultura também é tratada de forma diferenciada. Por fim, a terceira justificativa afirma que não existe no Brasil uma métrica consolidada para medir com precisão as emissões de CO₂ do setor, que estaria, na verdade, mais apto a gerar e vender créditos de carbono do que a comprá-los.

De fato, em vários países onde o mercado de carbono está regulamentado, o setor agrícola está fora do mecanismo. Isso se deve, argumenta o setor, entre outros fatores, às particularidades do agronegócio, como a complexidade na mensuração das emissões, a dispersão geográfica das fontes emissoras, o risco de impactos negativos na produção de alimentos e a importância econômica e social da atividade rural. No entanto, sabemos que, quando há interesse, o setor é plenamente capaz de mensurar suas emissões. O agronegócio brasileiro, inclusive, já participa do mercado voluntário de carbono e de outros mecanismos de financeirização da natureza, como os chamados ativos verdes. Ao mesmo tempo, é importante lembrar que não é esse agronegócio que garante a produção de alimentos no Brasil. Sua dita relevância econômica e social está, na verdade, ligada a um regime de acumulação que se baseia na exploração e exportação de commodities monoculturais, cuja expansão depende da apropriação de terras, da intensificação dos crimes ambientais, do uso intensivo de agrotóxicos e da exploração do trabalho.

Esse enquadramento reforça o poder de governar que o setor do agro tem no Brasil e alimenta preocupações quanto à efetividade da política climática, tanto pelos problemas da lógica do SBCE e a sua construção, como pela força que o agro vem assumindo a partir da narritva de ser a solução para a crise climática (crise energética e a fome) no país e no mundo.

Ao mesmo tempo em que o agronegócio é excluído da Lei, outro ator entra na jogada. O Artigo 56 da Lei nº 15.042/2024 estabelece que seguradoras devem destinar no mínimo 0,5% de suas reservas técnicas a investimentos nos chamados ativos ambientais, como energia “renovável”, “reflorestamento” e créditos de carbono. A medida busca tanto impulsionar o mercado verde nacional quanto internalizar os riscos climáticos nas carteiras do setor segurador, que vêm ganhando cada vez mais espaço nos mercados em decorrência dos eventos extremos, como enchentes, secas e incêndios. Ao vincular rentabilidade à resiliência ambiental, a norma promove uma abordagem preventiva e de longo prazo, embora sem alterar profundamente as lógicas tradicionais de investimento e gestão de risco, priorizando mais a percepção de comprometimento climático pelo mercado do que a mitigação efetiva dos impactos.

A obrigatoriedade tem gerado críticas do setor financeiro, que aponta interferência excessiva do Estado e riscos de alocação pouco eficiente, estimando que o montante investido possa chegar a cerca de R$ 9 bilhões. Em resposta, a CNseg ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade questionando a constitucionalidade do artigo. Ao mesmo tempo, o governo e a Susep destacam a medida como oportunidade para estruturar um mercado climático robusto e financeiramente viável, promovendo produtos e serviços alinhados à transição para uma economia de baixo carbono. Ou seja, reforça ainda mais a ideia de que a política climática é uma oportunidade de negócios.

Em nome do clima…

A legitimação de um mecanismo de mercado para enfrentamento da crise climática e portanto do direito à poluir, além das múltiplas inconsistências e fragilidades da legislação, evidencia a centralidade de interesses corporativos na formulação da política climática nacional. A incorporação de mecanismos como o REDD+, a convivência mal resolvida entre os mercados regulado e voluntário e a ausência de consulta livre, prévia e informada aos povos que serão mais atingidos pela iniciativa, revelam a ineficácia, ilegitimidade e injustiça do SBCE. Longe de representar um avanço, esses dispositivos reiteram padrões históricos de exclusão, desigualdade e o papel corporativo na definição de políticas públicas.

Em vez de enfrentar as estruturas do racismo ambiental, do patriarcado e do colonialismo que permitem a criação desses mecanismos de mercado, a política climática tem sido moldada por interesses econômicos e financeiros. São interesses que priorizam a criação de instrumentos voltados à segurança jurídica e contábil das transações corporativas, em detrimento de qualquer outro valor, incluindo a justiça climática. E essa lógica é possível porque tanto as implicações da crise climática como das políticas construídas em seu nome recaem de maneira profundamente desigual sobre diferentes grupos sociais, em particular o povo negro, indígenas e comunidades tradicionais, e dentre estes, as mulheres historicamente responsabilizadas pelo cuidado das suas famílias, comunidades e territórios.

Nesse cenário, o capitalismo não parece atravessar uma crise, mas sim lucrar com ela e se legitimar por meio dela. Enquanto isso, múltiplas crises se abatem sobre os territórios e modos de vida que resistem à sua lógica de expansão e expropriação. É nesse contexto que tantos povos e coletivos têm rejeitado os chamados “projetos de morte” – como o mercado de carbono e o REDD+ –, reafirmando seus próprios modos de existência e seus projetos de vida frente à expansão das novas fronteiras de acumulação. A crítica, portanto, não se limita a um instrumento específico, mas aponta para uma arquitetura de poder que transforma a destruição ambiental em oportunidade de negócios e em instrumento de legitimação, sob o pretexto da ação climática.

Fabrina Furtado é professora do Programa de Pós-Graduação de Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (UFRRJ/CPDA) e membra do Coletivo de Pesquisa Desigualdade Ambiental, Economia e Política.

Gabriel Strautman é economista e mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ.