O mito do desenvolvimento nacional e o PL 2780 dos minerais críticos

Em 6 de maio, a Câmara aprovou em votação o PL 2780/24, instituindo a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE). O momento não poderia ser mais oportuno. Um dia depois, durante aproximadamente três horas de reunião, Lula e Trump debateram, entre outros, o acesso aos nossos recursos minerais. Sob um discurso de soberania nacional, Lula, exercendo a posição mediadora da nossa tradição diplomática, declarou que o Brasil não fará preferências aos Estados Unidos, o que rendeu elogios também de Xi Jinping.

Nesse contexto político, o debate dos minerais críticos e estratégicos ganha centralidade cada vez maior na corrida pela transição energética e o Brasil se torna palco da disputa da administração e acesso a tais recursos. Privilegiados na nossa posição geográfica neste planeta, contamos com a abundância: somos a segunda maior reserva mundial de terras raras. Porém, sob um discurso nacionalista de soberania, entramos na disputa do mercado global capitalista colocando em negociação nosso território “abençoado por Deus e bonito por natureza”, demonstrando que não há nacionalismo ou projetos nacionais de desenvolvimento que resistam aos movimentos de valorização do capital (Macedo, 2024).

Se a história se repete duas vezes: a primeira como farsa, a segunda como tragédia (Marx, [1852] s.d.), gostaria de propor uma reflexão sobre o papel do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) neste debate. Criado em 1952 como contrapartida da Comissão Mista Brasil-EUA (CMBEU), no segundo governo Vargas, para suprir os chamados “gargalos da economia brasileira” e projetar o crescimento industrial do país,[1] o banco, à época BNDE, desde a sua fundação expressa a posição do Brasil no circuito global de acumulação capitalista.

Didaticamente, a atuação do banco pode ser dividida em etapas, baseando-se na natureza de seus fundos e desembolsos, ou seja, de onde o dinheiro vem e para onde vai. Entre 1952-1966, os financiamentos do banco se concentravam em transporte e energia, sendo priorizados projetos acordados com o governo norte-americano no âmbito da CMBEU. Já entre 1967-1973, sob a ditadura empresarial-militar, o banco passou a financiar a industrialização pesada, insumos básicos, siderurgia, química e fertilizantes, e foi nesse período que os investimentos no setor privado superaram os do público pela primeira vez: 65,4% em 1970, chegando a 83% ao final da década (Redivo; Cario, 2013). Era o chamado “milagre econômico”, período de crescimento acelerado sustentado pela repressão política, contenção dos salários e pelo aprofundamento da integração com o capital internacional; e os principais beneficiários do banco eram as multinacionais.

De 1974 a 1988, o banco manteve o foco em insumos básicos e siderurgia e passou a contar com os recursos da seguridade social como principal fonte de financiamento estável – daí a mudança de BNDE para BNDES, com o acréscimo do “S” de social. Com a redemocratização e a criação do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) pela Constituição de 1988, com 40% de seus recursos destinados ao banco, o escopo se expandiu para infraestrutura, agronegócio e indústria, chegando a desembolsos históricos entre 2008 e 2014.

Já desde 2018, como parte do pacote de austeridade que incluiu a Reforma da Previdência, a Emenda Constitucional 103/2019 reduziu para 28% o percentual do FAT destinado ao banco e substituiu a TJLP pela TLP,[2] uma taxa mais cara, recomendada pelo Banco Mundial (World Bank, 2017), fragilizando sua capacidade de financiamento subsidiado. É nesse contexto que esta reflexão se insere.

Longe de representar uma ruptura com o padrão histórico, a atuação do BNDES opera como indutor da entrada do capital, agora majoritariamente transnacional, em setores estratégicos do território brasileiro, subsidiando o risco e garantindo as condições para a acumulação capitalista. Em janeiro de 2025, o banco lançou chamada pública em parceria com a Finep para projetos de transformação de minerais estratégicos, recebendo 124 propostas e selecionando 56, com demanda total de R$ 45,8 bilhões. Em paralelo, criou o FIP em Minerais Estratégicos, fundo desenvolvido com a Vale com estimativa de mobilizar R$ 1 bilhão e atrair R$ 3 bilhões em capital privado, voltado a empresas juniores em pesquisa mineral e desenvolvimento de novas minas (BNDES, 2025).

Os minerais priorizados – lítio, níquel, grafite, terras raras, cobalto, cobre e fosfato – são exatamente aqueles que sustentam a cadeia produtiva da transição energética global, cujo controle é disputado pelos países centrais. Ao privilegiar a extração e a transformação primária desses recursos, o Brasil, por meio do BNDES, se posiciona não como produtor de tecnologia ou de bens de maior valor agregado, mas como fornecedor de insumos para as cadeias industriais de outras partes do globo, principalmente China e Estados Unidos. O paralelo mais revelador com o momento atual é justamente o período da ditadura empresarial-militar. Assim como nos anos do “milagre” o banco viabilizou a instalação das multinacionais no Brasil, subsidiando sua entrada com recursos públicos enquanto a retórica oficial falava em industrialização nacional, naturalizando tais interesses como necessidades do desenvolvimento nacional, e hoje está sendo posicionado para viabilizar a nova rodada de extração de recursos naturais para as cadeias globais de acumulação.

A cada novo ciclo de expansão capitalista, o BNDES opera como o mecanismo pelo qual o Estado brasileiro reorganiza o sentido da sua inserção econômica no movimento de acumulação em nível mundial, sempre sob o discurso do desenvolvimento nacional. O banco se mostra então como a instituição pela qual o Estado brasileiro medeia, em cada momento histórico, os interesses do capital, nacional e transnacional, sobre o território e o trabalho.

O PL 2780, aprovado na Câmara, institui a arquitetura jurídica que formaliza e amplia essa atuação. Cria o Fundo Garantidor da Atividade Mineral (FGAM) com aporte inicial de R$ 2 bilhões da União, podendo alcançar R$ 5 bilhões, além de um pacote de benefícios fiscais estimados em até outros R$ 5 bilhões a partir de 2030. O BNDES ocupa posição central atuando como operador financeiro principal, canalizando recursos públicos para viabilizar projetos no setor (BNDES, 2025).

Com aprovação saudada pelas mineradoras privadas reunidas no Instituto Brasileiro de Mineração (IBRAM), o PL aprofunda problemas concretos. O Inesc (Cardoso; Milanez; Inesc, 2026) concluiu que o PL se baseia na premissa de que a “mão invisível do mercado” vai garantir a industrialização dos minerais no Brasil, premissa desmentida pelo próprio histórico do setor: o perfil de exportação de minério de ferro, cobre e lítio mostra que incentivos e subsídios, sozinhos, não constroem indústria. Entre os pontos problemáticos apontados estão a criação de um Fundo Garantidor de natureza privada; a mudança no regime exploratório com reforço ao mecanismo de leilão e previsão de pagamento de bônus de assinatura; e o art. 36, que permite que os investimentos obrigatórios em pesquisa e inovação sejam aplicados em “pesquisa mineral e extração”, ou seja, os recursos podem ir quase inteiramente para extração, não para industrialização. Outros pontos que destaco são o art. 16, que isenta de imposto de renda na fonte os rendimentos pagos a empresas domiciliadas no exterior pelo uso de marcas, patentes ou licenças de tecnologia, um subsídio direto ao capital estrangeiro; o art. 19, que institui regime aduaneiro especial para importação e exportação às atividades de pesquisa, lavra e transformação dos minerais críticos e estratégicos; e delegação ao Poder Executivo do licenciamento ambiental, uma centralização preocupante num país onde esse instrumento já é alvo constante de atropelos por grandes projetos.

Além disso, o PL cria acesso privilegiado ao Fundo Clima. Criado pela Lei nº 12.114/2009, o Fundo teve os maiores desembolsos no último ano: até setembro de 2025, os desembolsos do BNDES via Fundo Clima alcançaram R$ 4,05 bilhões, quase três vezes o total de 2024, consolidando-se como o maior financiador da transição ecológica no Brasil (BNDES, 2025). O PL 2780 autoriza explicitamente seu uso para o setor mineral, o que permitiria desviar recursos voltados para o combate às mudanças climáticas para a produção de concentrado de minério de ferro (Cardoso; Milanez; Inesc, 2026). O histórico recente confirma o alerta: em 2024, o banco destinou quase R$ 500 milhões via Fundo Clima à Sigma Lithium, empresa investigada por impactos socioambientais no Vale do Jequitinhonha; a Serra Verde foi multada por desmatamento no Cerrado; as australianas Viridis e Meteoric têm operações questionadas pelo MPF por riscos radiológicos em Minas Gerais.[3] O Fundo Clima opera, na prática, como legitimação verde para extração mineral com passivos socioambientais documentados.

A PNMCE não é uma política de desenvolvimento soberano. É a legalização da subordinação estrutural do Brasil às cadeias globais de acumulação, com o BNDES como seu operador central. O Estado, com recursos dos trabalhadores, financia a infraestrutura, garante o licenciamento, absorve os riscos e reduz as incertezas jurídicas, enquanto o capital privado, frequentemente transnacional, embolsa os lucros. Mais uma vez, para aumentar a participação na acumulação capitalista global, elevamos e aprofundamos a exploração do trabalho.

Isso não é novidade na história do BNDES. Em cada ciclo, dos financiamentos às multinacionais no “milagre” que comprimiu salários e se beneficiou do mito da “democracia racial”, à Belo Monte que deslocou dezenas de milhares de pessoas, o banco foi o operador central da inserção do Brasil no mercado capitalista global, e cuja trajetória escancara as contradições do conflito capital-trabalho.

Como Paulani (2012) demonstra, é o Estado que tem em suas mãos a possibilidade de fazer o país ganhar autonomia no seu processo produtivo. Mas, nessa nova oportunidade, a direção que o Estado toma é, novamente, a de privilegiar nossa posição periférica, preservando um modelo que garante o avanço do capital transnacional e aprofunda a reprimarização da nossa pauta produtiva. Por meio do BNDES, os recursos compulsoriamente extraídos do FAT são direcionados para financiar esse processo, transformando a classe trabalhadora em fiadora de um modelo de desenvolvimento que desnacionaliza nossa indústria, concentra os ganhos no capital transnacional e nos reserva, cada vez mais, os elos de menor valor agregado da cadeia produtiva: os empregos mais precarizados, os menores salários, os maiores riscos socioambientais.

Odara Gonzaga de Andrade é doutoranda em Direitos Humanos pela USP com o apoio da Capes, para o projeto “BNDES e as contradições do desenvolvimento social: O papel da forma jurídica na manutenção do capitalismo periférico”. Foi visiting scholar na The University of Hong Kong. É membro do DHCTEM.

Referências

AGÊNCIA BRASIL. Especialistas e municípios criticam PL sobre minerais críticos. Agência Brasil, Brasília, 7 maio 2026. Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2026-05/especialistas-e-municipios-criticam-pl-sobre-minerais-criticos. Acesso em: 8 maio 2026.

BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL (BNDES). BNDES aprova R$486,7 milhões para Sigma Lithium beneficiar lítio de forma sustentável. Agência BNDES de Notícias, Rio de Janeiro, 29 ago. 2024. Disponível em: https://agenciadenoticias.bndes.gov.br/industria/BNDES-aprova-R$-4867-milhoes-para-Sigma-Lithium-beneficiar-litio-de-forma-sustentavel/. Acesso em: 8 maio 2026.

BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL (BNDES). BNDES detalha iniciativas para o desenvolvimento da indústria de minerais críticos em seminário na Câmara. Agência BNDES de Notícias, Rio de Janeiro, 9 jul. 2025. Disponível em: https://agenciadenoticias.bndes.gov.br/industria/BNDES-detalha-iniciativas-para-o-desenvolvimento-da-industria-de-minerais-criticos-em-seminario-na-Camara/. Acesso em: 8 maio 2026.

BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL (BNDES). Fundo Clima se consolida como principal fundo de financiamento à transformação ecológica no Brasil. Agência BNDES de Notícias, Rio de Janeiro, 2025. Disponível em: https://agenciadenoticias.bndes.gov.br/socioambiental/Fundo-Clima-se-consolida-como-principal-fundo-de-financiamento-a-transformacao-ecologica-no-Brasil/. Acesso em: 8 maio 2026.

BRASIL. Emenda Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019. Altera o sistema de previdência social e estabelece regras de transição e disposições transitórias. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 13 nov. 2019.

BRASIL. Lei nº 12.114, de 9 de dezembro de 2009. Cria o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 10 dez. 2009.

BRASIL. Lei nº 13.483, de 21 de setembro de 2017. Institui a Taxa de Longo Prazo (TLP). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 22 set. 2017.

BRASIL. Projeto de Lei nº 2.780, de 2024. Institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE). Câmara dos Deputados, Brasília, DF, 2024. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=3125036. Acesso em: 8 maio 2026.

BRASIL DE FATO. Relatório aponta contradições em ‘lítio verde’ da Sigma Lithium financiado pelo BNDES em MG. Brasil de Fato, 28 ago. 2025. Disponível em: https://www.brasildefato.com.br/2025/08/28/relatorio-aponta-contradicoes-em-litio-verde-da-sigma-lithium-financiado-pelo-bndes-em-mg/. Acesso em: 8 maio 2026.

CAMPOS, Roberto de Oliveira. Criação do BNDES: um olhar histórico. [Depoimento em vídeo]. Blog do Desenvolvimento, Rio de Janeiro: BNDES, 7 mar. 2019. Gravado originalmente em 1982. Disponível em: https://blogdodesenvolvimento.bndes.gov.br/categoria/economia-e-desenvolvimento/Criacao-do-BNDES-um-olhar-historico/. Acesso em: 8 maio 2026.

CARDOSO, Alessandra; MILANEZ, Bruno. Substitutivo do PL nº 2780/2024: minerais críticos e estratégicos na era da financeirização climática e da violação de direitos socioambientais. Nota Técnica. Brasília: Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), maio 2026. Disponível em: https://inesc.org.br/wp-content/uploads/2026/05/nt-substitutivo-pl-minerais-criticos.pdf. Acesso em: 8 maio 2026.

DREIFUSS, René Armand. 1964: a conquista do Estado — ação política, poder e golpe de classe. 3. ed. Petrópolis: Vozes, 1981.

MACEDO, Regiane de Moura. Dependência, forma jurídica e sindicatos. 235 p. Tese (Doutorado em Direito) — Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2024. Orientador: Flávio Roberto Batista.

MARX, Karl. O 18 Brumário de Luís Bonaparte. In: MARX, Karl; ENGELS, Friedrich. Obras escolhidas. São Paulo: Alfa-Omega, [1852] s.d. v. 1.

OBSERVATÓRIO DA MINERAÇÃO. Alteração na verba limite do Fundo Clima permite empréstimo de meio bilhão do BNDES para a Sigma Lithium. Observatório da Mineração, 11 out. 2024. Disponível em: https://observatoriodamineracao.com.br/alteracao-na-verba-limite-do-fundo-clima-permite-emprestimo-de-meio-bilhao-do-bndes-para-a-sigma-lithium/. Acesso em: 8 maio 2026.

PAULANI, Leda Maria. A inserção da economia brasileira no cenário mundial: uma reflexão sobre o papel do Estado e sobre a situação atual à luz da história. Boletim de Economia e Política Internacional, Brasília, n. 10, abr./jun. 2012.

REDIVO, André da Silva; CARIO, Silvio Antonio Ferraz. O BNDES e as políticas desenvolvimentistas — 1952 a 1979. In: ENCONTRO DE ECONOMIA DA REGIÃO SUL (ANPEC SUL), 16., 2013, Curitiba. Anais… Curitiba: ANPEC Sul, 2013.

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SICSÚ, João; ALVES JUNIOR, Antônio José. Em defesa dos bancos públicos: verdades e mentiras. São Paulo: Sindicato dos Bancários e Financiários de São Paulo, Osasco e Região, 2017.

SINDICATO DOS BANCÁRIOS E FINANCIÁRIOS DE SÃO PAULO, OSASCO E REGIÃO. Novo presidente confirma enfraquecimento do BNDES. Spbancarios.com.br, São Paulo, 13 abr. 2018. Disponível em: https://spbancarios.com.br/04/2018/novo-presidente-confirma-enfraquecimento-do-bndes. Acesso em: 8 maio 2026.

WORLD BANK. Para entender os efeitos da reforma da TLP sobre o Brasil. World Bank Staff Note n. 1. Washington, DC: World Bank, jul. 2017. Disponível em: https://documents1.worldbank.org/curated/en/894891502429039796/pdf/117812-PORTUGUESE-PUBLIC-BR-TLP-Reform-Brief-Final-Portuguese.pdf. Acesso em: 8 maio 2026.

[1]A Comissão Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU) foi criada em 1951, no segundo governo Vargas, reunindo técnicos americanos e brasileiros com o objetivo de formular recomendações para a implementação de projetos prioritários ao desenvolvimento econômico do país. Seu diagnóstico central apontava os setores de transporte e energia elétrica como os principais “gargalos” da economia brasileira. Tinha dupla função: de um lado, planejar os setores de infraestrutura; de outro, criar uma técnica de projetamento compatível com os critérios exigidos pelas fontes externas de financiamento, o Export-Import Bank americano e o Banco Mundial. Foi resultado de um processo mais amplo de cooperação entre Brasil e Estados Unidos que remonta aos Acordos de Washington de 1939 e à Missão Cooke de 1942, a segunda de uma série de quatro missões americanas ao Brasil, cujo objetivo declarado era a elevação do nível de vida dos brasileiros e o crescimento do comércio exterior, mas o efeito prático foi preparar o terreno institucional e técnico para a entrada do capital estrangeiro na economia brasileira (Campos, 1982; Centro Internacional Celso Furtado, 2007).

[2]A TJLP era a taxa subsidiada do BNDES, fixada abaixo das taxas de mercado, que viabilizava projetos de longo prazo em infraestrutura e indústria sem financiamento privado disponível (Sicsú; Alves Junior, 2017). Substituída pela TLP, introduzida pela MP nº 777/2017 e convertida na Lei nº 13.483/2017 pelo governo Temer, passou a referenciar títulos públicos indexados à inflação com juro real de mercado, encarecendo o crédito do BNDES e reduzindo seu diferencial competitivo. Para o Sindicato dos Bancários e Financiários de São Paulo, Osasco e Região (2018), a mudança visava eliminar a pressão que os bancos públicos exerciam sobre o setor privado; o Banco Mundial (2017), por sua vez, a defendeu como medida de melhoria na alocação de capital, argumentando que o crédito subsidiado tinha impacto limitado sobre investimento e emprego.

[3]Os casos mencionados são documentados pelas seguintes fontes: o financiamento de R$ 486,7 milhões do BNDES à Sigma Lithium via Fundo Clima, aprovado em agosto de 2024 em meio a denúncias de comunidades do Vale do Jequitinhonha, com o banco ciente das denúncias antes da aprovação, foi confirmado pela própria Agência BNDES de Notícias (BNDES, 2024) e analisado criticamente pelo Observatório da Mineração (2024); as contradições entre o discurso de sustentabilidade da empresa e suas práticas foram documentadas em relatório do Idec publicado pelo Brasil de Fato (2025). Os casos da Serra Verde, Viridis e Meteoric são citados na Nota Técnica do Inesc (Cardoso; Milanez, 2026) e na Revista Fórum (2026).