Orçamento 2018, uma carta de intenções aos pobres do Brasil

Costuma-se dizer que o orçamento público é como um cobertor curto, que nunca dá para cobrir todo o corpo. Por isso, o momento em que um governo envia sua proposta orçamentária para o próximo ano é especial, porque ele se vê obrigado a colocar a nu suas reais intenções, sem poder se valer de estratagemas em que possa esconder os interesses que protege e prioriza. E se obriga, ao mesmo tempo, a dizer quais áreas, programas e grupos sociais são menos importantes para ele.

Mesmo o mais ingênuo dos observadores do atual contexto não poderia ter ilusões sobre o que foi enviado como proposta do governo Temer para o ano de 2018. Na melhor das hipóteses, era esperado que houvesse a continuidade do que foi o orçamento de 2017, que já significou forte retrocesso para as políticas sociais.

No entanto, a primeira versão do Projeto de Lei Orçamentária Anual (Ploa) do Executivo para o exercício de 2018, enviada ao Congresso em 31 de agosto deste ano, surpreendeu até os mais pessimistas, causando perplexidade ante a dimensão dos cortes, que inviabilizariam completamente a execução de políticas essenciais para a segurança alimentar, a agricultura familiar e camponesa, os povos indígenas e povos e comunidades tradicionais, e as populações em situação de pobreza, além de causar efeitos nefastos para o meio ambiente. Como consequência, essa versão inicial do Ploa desencadeou forte indignação em representações da sociedade civil, demonstrada em diversas ocasiões, como em reunião do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea),1 realizada no final de setembro; em manifestação de repúdio do Conselho Nacional de Assistência Social (Cnas), que se desdobrou em representativo abaixo-assinado de centenas de entidades; e por meio de pronunciamentos de diversos estudiosos do orçamento público.

Em 30 de outubro, nova proposta do governo2 chegou ao Congresso, substituindo a versão inicial. Esse segundo documento trouxe um aporte geral ao orçamento de R$ 44,5 bilhões, dado o aumento na previsão do déficit fiscal para 2018.

O bode foi retirado da sala? Em parte. De fato, alguns cortes nas políticas agrária, ambientais e sociais foram atenuados, mas não se pode ignorar que, ainda que menores, eles incidem sobre orçamentos que vêm sendo debilitados desde 2016. E, em alguns casos, deixam programas de incontestável importância fadados a um desempenho medíocre ou simplesmente condenados ao desaparecimento.

O enxugamento de recursos permeia praticamente todas as ações estratégicas do investimento social. Para demonstrar o que poderá resultar dessa conduta do governo federal, detalham-se aqui os impactos previstos sobre áreas fundamentais para o combate à fome e à miséria no Brasil, analisando a situação dos programas de Aquisição de Alimentos (PAA), de Cisternas e Bolsa Verde. E também na área da assistência social, avaliando o desmantelamento que poderá ser causado a instrumentos essenciais para a execução dessa política.

Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)

A agricultura familiar reúne, em todo o país, quase 15 milhões de pessoas e participa com 74% dos postos de trabalho na agricultura, embora ocupe apenas 24% da área total dedicada à produção agrícola. Responde ainda pela maior parte da produção de alimentos consumidos pelos brasileiros. Esses dados, por si sós, justificam a aplicação de políticas públicas que fortaleçam a atividade desses agricultores. Essa foi a tônica que perdurou até 2015, quando os recursos orçamentários definidos para o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e para a Assistência Técnica e Extensão Rural (Ater) cresceram significativamente. Porém, nesse período de maior estímulo à agricultura familiar, o maior destaque ficou para o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), que consolidou a ideia da política pública de aquisição institucional de alimentos produzidos pela agricultura familiar e camponesa e que, depois, também seria adotada pelo Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae). Sua proposta se ancorou no objetivo de erradicação da fome. Simples e de fácil execução, ligava a ponta da produção de alimentos com a ponta da oferta de alimentação de qualidade em escolas, hospitais e na rede de assistência à população vulnerável à fome. Gerou, assim, um mercado garantido para o pequeno produtor, assegurando emprego e renda para um grupo social historicamente vulnerável, além de ter fortalecido economias locais.

O melhor ano do PAA foi 2012, quando envolveu 180 mil agricultores, com um orçamento executado de R$ 800 milhões. Em 2015, ainda se trabalhou com quase R$ 650 milhões. Depois disso, os recursos para o programa entraram em queda. Para 2017, o orçamento aprovado foi de R$ 319 milhões, porém mais da metade disso está contingenciada. Na primeira proposta do governo Temer para o orçamento de 2018, o corte foi de quase 100% em relação ao aprovado para 2017. Na segunda proposta, somado o que está previsto para o programa no Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e no Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), o total é de R$ 178 milhões, ou seja, um corte de aproximadamente 46% no já magro montante de 2017. Estimativas mostram que cada família que participa do programa custa, em média, R$ 6 mil. Ou seja, não chegaríamos a 30 mil famílias de agricultores atendidas em 2018 – uma redução de 83% daquilo que se atingiu em 2012. Da mesma forma, resultarão consequências iguais ou mais graves para os consumidores em condição de vulnerabilidade que recebem os alimentos por meio do programa. Na proposta orçamentária enviada em agosto ao Congresso Nacional, a sentença de morte do PAA previa execução imediata; agora se optou pela morte mais lenta.

Vale lembrar que, ao mesmo tempo que o Brasil assiste à destruição do PAA, o programa é fonte de inspiração para países da América Latina e África, que vêm introduzindo com êxito a política, com ótimos resultados.

Programa de Cisternas

O Programa de Cisternas é hoje considerado um modelo exemplar de política que traz resposta a diferentes campos do interesse público, passando pela convivência com o semiárido, a segurança alimentar e nutricional, a saúde e o combate à desertificação, entre outros. Assinale-se que 58% das áreas do semiárido nordestino são suscetíveis a algum tipo de desertificação. Esse reconhecimento ultrapassou as fronteiras do país, conferindo ao projeto diversos prêmios, entre eles o segundo lugar no Prêmio Internacional de Política para o Futuro (Future Policy Award), promovido pela organização World Future Council. Essa premiação foi realizada em parceria com a Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos das Secas (UNCCD) e entregue na China, em setembro. Compareceram à premiação a Articulação do Semiárido (ASA), legítima criadora e executora dessa política pública, e representante do governo Temer.

A ASA foi criada no início da década de 1990 e se tornou uma rede que hoje congrega mais de 3 mil organizações da sociedade civil, reunindo associações de agricultores, cooperativas, sindicatos rurais e ONGs. Trabalhando com o princípio da convivência com a condição climática do semiárido, concebeu essa tecnologia social de baixo custo e manuseio simples. Adota cisternas de placa que armazenam água de chuva para o uso nos períodos de seca, atendendo famílias rurais pobres que antes ficavam submetidas aos carros-pipa ou a longas caminhadas de mulheres para buscar água nos açudes.

Se a marca desse programa é a participação de organizações da sociedade civil, há que se admitir que os resultados alcançados ocorreram também porque, no Brasil, houve espaço para que as políticas públicas refletissem demandas populares. A Campanha 1 Milhão de Cisternas virou um projeto de porte, com recursos garantidos no orçamento público e que, em 2014, bateu a meta estabelecida, algo que parecia inatingível no Brasil de gerações castigadas pela indústria da seca. Hoje, são 1,25 milhão de unidades. Mesmo assim, mais de 400 mil famílias ainda demandam cisternas para consumo humano e mais de 1 milhão, para a produção.

O governo Temer, que buscou capitalizar internacionalmente os louros da premiação do World Future Council, já impediu a continuidade e expansão do programa ao contingenciar os R$ 240 milhões previstos para este ano, tendo liberado, até agora, volume mínimo de recursos. Mas a pá de cal parece que ocorrerá em 2018, com corte de 92% do minguado orçamento de 2017. Dos recursos ainda não liberados este ano, a última proposta do governo para 2018 se restringe a R$ 20 milhões, o que não dá para construir sequer setecentas cisternas. Tudo isso no contexto de uma das mais rigorosas secas na região, situação que já dura cinco anos e que, até aqui, não repetiu o cenário de calamidade de outras estiagens, com mortes, perdas de animais e migrações, graças às políticas sociais que agora vão sendo destruídas.

Programa Bolsa Verde

O Bolsa Verde foi criado em 2011, no âmbito do Plano Brasil Sem Miséria, e é executado pelo Ministério do Meio Ambiente.3 A exemplo do programa Bolsa Família, ele efetua transferência de renda com condicionalidade, vinculada à conservação ambiental. Destina-se a famílias em situação de extrema pobreza, transferindo R$ 300 a cada três meses. A contrapartida é o uso sustentável dos territórios onde vivem os contemplados pelo programa. Esses territórios se localizam em Reservas Extrativistas, Florestas Nacionais, Reservas de Desenvolvimento Sustentável federais e Assentamentos Ambientalmente Diferenciados de Reforma Agrária. Também podem ser incluídos nesse conjunto territórios ocupados por ribeirinhos, extrativistas, povos indígenas, quilombolas e outras comunidades tradicionais.

O objetivo do Bolsa Verde é criar melhores condições para a conservação dos ecossistemas e elevar a renda de famílias extremamente pobres, incentivando a participação dos beneficiários em ações de capacitação ambiental, social, técnica e profissional. Assim, desde que foi criado, o programa seguiu a lógica de compensações a comunidades tradicionais e agricultores familiares que prestam serviços ambientais. Todos os titulares do Bolsa Verde são titulares do Bolsa Família, funcionando como estratégia de incentivo e complemento.

A meta inicial, que não foi atingida, era contemplar 73 mil famílias até o final de 2014. Para atingi-la, seria necessária uma intensificação no processo de identificação das famílias com o perfil exigido. Atualmente, o Bolsa Verde atende cerca de 50 mil famílias, quase todas na região amazônica. Seu peso no orçamento é pequeno, limitando-se a R$ 73 milhões, mas nem por isso os recursos foram suficientemente disponibilizados em 2017, sofrendo forte contingenciamento e comprometendo sua aplicação.

Na proposta orçamentária para 2018, os recursos para o Bolsa Verde são zerados. Ou seja, o programa está sendo extinto, como já temiam tanto funcionários do Ministério do Meio Ambiente quanto aqueles que tinham direito a dele participar.

Assistência social

O Sistema Único de Assistência Social (Suas) foi implantado por deliberação da IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em 2003. Apesar da demora em sua criação, ele concretizou o que foi definido na Constituição de 1988 para a temática. O Suas estabelece um modelo único para a assistência social no país, nos níveis federal, estadual e municipal, voltado para a proteção social de famílias, crianças, adolescentes, jovens, pessoas com deficiência e idosos, e se organiza em dois tipos: Proteção Eventual e Proteção Básica. Esta última tem um caráter permanente e é dirigida à população em condição de pobreza, pela falta de renda suficiente, acesso inexistente ou precário a serviços públicos e fragilização diante de situações de preconceito. Seu principal instrumento é o Benefício da Prestação Continuada (BPC), que garante o pagamento de um salário mínimo mensal às pessoas com renda per capita familiar inferior a um quarto do salário mínimo e que tenham 65 anos ou mais, e às pessoas com deficiência, incapacitadas para o trabalho.

As portas de entrada para a proteção básica estão nos Centros de Referência de Assistência Social (Cras). É nesses espaços que são realizadas as inscrições no cadastro único para o acesso a programas sociais, como o Bolsa Família. Existem ainda os Centros de Referência Especializada em Assistência Social (Creas), que oferecem serviços de proteção especial a famílias e indivíduos em situação de ameaça ou violação de direitos.

Uma das atribuições do Cnas é propor o montante de recursos necessários para o orçamento da área. Desde 2004, o orçamento da assistência social seguiu uma trajetória ascendente e convergente com as propostas do conselho. Em julho deste ano, o Cnas aprovou uma proposta orçamentária de R$ 59 bilhões para 2018, dos quais R$ 52 bilhões seriam destinados ao BPC; R$ 2,7 bilhões, à rede de serviços e ao pagamento de parcelas em atraso; e R$ 3 bilhões, à execução de outros serviços e à ampliação da rede.

A proposta inicial feita pelo Executivo ao Congresso simplesmente ignorou a recomendação do conselho. Ela liquidaria a assistência social pela falta de recursos, o que é anticonstitucional em vários aspectos, dadas as garantias de direitos previstas na Carta de 1988.

Diante da enorme pressão que sofreu em conselhos e fóruns, o governo recuou no segundo documento enviado ao Legislativo e manteve algum recurso para a assistência, mas o montante é mínimo diante da proposta aprovada pelo Cnas. Na nova versão do Ploa 2018, o BPC para pessoas idosas sofre perda de R$ 410 milhões em relação ao previsto pelo Cnas, enquanto o benefício destinado às pessoas com deficiência tem perda de R$ 495 milhões. Preocupa, em especial, o valor de R$ 1,148 bilhão previsto para o Serviço de Proteção Social Básica – 56% de redução em relação ao indicado pelo Cnas – e a quantia de R$ 299 milhões para o Serviço de Proteção Social Especial de Média Complexidade, que atende pessoas e famílias que estão vivendo alguma situação de violação de direitos, desde violência física ou psicológica ou ainda adolescentes cumprindo medidas socioeducativas e pessoas em situação de rua – 44% de redução em relação ao aprovado pelo conselho. Assinale-se que o governo faz parte do Cnas, o que demonstra que, contraditoriamente, não acatou posicionamento do qual participou. Como consequência, os 8 mil Cras e 2,5 mil Creas de todo o país serão duramente impactados e, mais grave, toda uma população que busca assistência nesses espaços, em situações de maior necessidade, poderá ficar desamparada.

Próximos passos em um caminho já conhecido

Agora no Congresso Nacional, a segunda versão do Ploa 2018 ainda sofrerá modificações. A maior parte virá das emendas parlamentares que atenderão, em sua maioria, a interesses específicos dos congressistas, ávidos para que Temer pague a conta de tantas concessões feitas para livrá-lo em julgamentos e aprovar medidas impopulares em 2017. Como se não bastasse, o orçamento com investimentos enxutos ainda encontra respaldo na absurda emenda à Constituição que limitou o aumento dos gastos públicos à variação da inflação por vinte anos. Já em 2017, a população brasileira sentiu o amargo sabor dessa política em contingenciamentos extremamente severos sobre as políticas sociais.

Ao mesmo tempo que corta recursos de áreas estratégicas que garantem dignidade e melhoria de vida para populações em situações de vulnerabilidade, a carta de intenções do governo para 2018 – uma boa forma de se referir às propostas orçamentárias – mantém intocáveis os ganhos do grande capital e do rentismo. Num país que debate o desequilíbrio das contas públicas, não é alterada a política de isenção fiscal a empresas, que, no ano atual, custará cerca de R$ 280 bilhões. As instituições financeiras continuam a multiplicar seus lucros por meio do recebimento assegurado dos juros da dívida pública, estimado, para este ano, em R$ 400 bilhões. Parece que, na lógica da atual gestão, é preciso tirar de agricultores familiares, povos e comunidades tradicionais e pobres urbanos para manter os ganhos de quem sempre concentrou a riqueza. Mas ainda há tempo para lutar: é preciso que a população deixe claro para o Congresso Nacional qual é sua responsabilidade.

*Francisco Menezes é analista de políticas da ActionAid no Brasil.